Một cách nhìn về sự phát triển của hành chính và cải cách hành chính

và các tổ chức phi chính phủ trong việc hỗ trợ nhà nước phục vụ nhân dân với mục đích phi tư lợi. Chính khái niệm "quản trị tốt" nêu ở phần trên là được đặt trong trong khuôn khổ phát triển chung này. Nhà nước Thị trường Xã hội dân sự Trên lý luận cũng như thực tiễn, sơ đồ nêu trên không có gì trái ngược lại với phương châm "Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân dân làm chủ" của nước ta. Trong khi Đảng lãnh đạo bằng các chủ trương, đường lối đúng đắn của mình để hướng dẫn cho hoạt động của nhà nước và bảo đảm một xã hội lành mạnh, thì Nhà nước thực hiện vai trò quản lý và cai trị của mình để điều tiết thị trường và quản lý xã hội theo đúng chủ trương, đường lối của Đảng, trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật. Vấn đề đặt ra và hiện nay đang được thực hiện là Nhà nước tập trung vào các chức năng chính sách ở tầm vĩ mô, và tạo khuôn khổ cho hoạt động đúng đắn theo pháp luật của thị trường và xã hội, chứ không tực tiếp can thiệp thô bạo vào hoạt động chính đáng của các tác nhân khác. Nhân dân ta ngày nay có trình độ dân trí cao hơn, hiểu biết tốt hơn về pháp luật và pháp chế xã hội chủ nghĩa, với sự lãnh đạo của Đảng và sự quản lý của Nhà nước, tiếng nói của nhân dân cả với hai hình thức dân chủ gián tiếp là thông qua các cơ quan đại diện do dân cử, và trực tiếp có thể nêu chính kiến của mình, đóng góp vào các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước. Hơn nữa, các tổ chức đoàn thể mang tính cộng đồng ngày nay đang thực hiện rất nhiều chức năng hỗ trợ, giúp đỡ cho cộng đồng dân cư sở tại trong các vấn đề thiết thực tới cuộc sống và công việc của người dân. (Xem thêm cuốn "Hành chính học và cải cách hành chính" của GS. Vũ Huy Từ và Ths. Nguyễn Khắc Hùng, Nxb Chính trị quốc gia, 1998). 2.4.2 Các cuộc cải cách ở Phương Tây: Xin lấy mốc bắt đầu của cải cách công vụ và hành chính là Bản báo cáo Fulton tại Vương quốc Anh vào năm 1968. Báo cáo này đã lưu ý các quan tâm về năng lực quản lý của nền công vụ. Báo cáo này khuyến nghị rằng “hệ thống công vụ cần phải mở cửa, để cho những người bên ngoài có thể được tuyển dụng vào tất cả các cấp bậc và để dỡ bỏ các rào cản tại hàng loạt vị trí trong cơ cấu thứ bậc cứng nhắc” (Hughes, 1998, tr: 57). Fulton đã thể hiện một cách nhìn hiện đại, dựa trên kết quả về công việc quản lý với bốn nội dung cấu thành nhiệm vụ quản lý tổng thể cho nền công vụ: (i) việc xây dựng chính sách theo định hướng chính trị; (ii) việc thành lập bộ máy thực hiện chính sách; (iii) việc vận hành bộ máy hành chính; và (iv) trách nhiệm giải trình trước nghị viện và công chúng. Báo cáo này có thể được ví như một khởi điểm của việc đưa các nguyên tắc quản lý vào hệ thống hành chính. Sau đó, Mac-ga-ret That-chơ đã thực hiện mạnh mẽ báo cáo này, được thể hiện trong tác phẩm của Flynn (1997, tr: 3) “không chính phủ nào đã từng quan tâm nhiều đến nhiệm vụ này cho đến thời chính quyền Thát-chơ”. Các nỗ lực cải cách này nhanh chóng lan rộng ra nhiều nước trên thế giới, đặc biệt là ở Phương Tây, như Wright (1994) đã viết: “... Những thập niên 1980 và 1990 là thời kỳ vàng son của cải cách hành chính trong toàn bộ thế giới Phương Tây”. Ví dụ như tại nước Mỹ đã có một yêu cầu cải tiến việc quản lý trong khu vực công, ít nhất từ thời chính quyền Cát-tơ trở đi. Bộ luật Cải cách Công vụ năm 1978 nhằm trao cho các nhà quản lý trách nhiệm lớn hơn đối với kết quả, đãi ngộ các nhà quản lý cấp trung bình dựa trên chế độ công tích và thành lập một nhóm tinh nhuệ tại cấp cao của nền công vụ thông qua việc thành lập một Bộ phận Công chức Cao cấp. Hughes (1998, tr: 58) đã viết: “Mặc dù chú trọng vào vấn đề nhân sự, bộ luật này đã nỗ lực cải tiến việc quản lý trong khu vực công vốn đã tụt lạt sau khu vực tu.” Tại Úc, Đội điều tra được thiết lập năm 1982, và Thủ tướng Úc Malcolm Fraser đã lưu ý: “chính phủ tin rằng có một câu hỏi về việc liệu nền công vụ hiện hành có các công cụ quản lý, tính linh hoạt và các năng lực để giải quyết các thách thức đang tồn tại và trong tương lai. Các bộ và các cấp chính quyền phải không chỉ có đủ khả năng đáp ứng các nhu cầu hôm nay, mà còn dự đoán được các nhu cầu của ngày mai” (Úc, 1983, tr: 131). Tại các nước khác như Ca-na-đa và Niu-dilơn, mặc dù có nhiều đặc điểm khác nhưng cũng diễn ra quá trình giống như vậy. Mỹ: về phương diện cải cách hành chính, Mỹ nổi tiếng với các cuộc cải cách lớn như Chương trình Cải cách của Roosevelt (New Deal - Thời đại mới), việc Tổ chức lại Uỷ Ban Hoover và Rà soát Thực thi Quốc gia (NPR) của chính quyền Clinton-Gore. Nếu như New Deal là một chuỗi các ứng biến sáng tạo (Schlesinger, 1959, được Montgomery 1996 trích dẫn), các cuộc cải cách Uỷ Ban Hoover có xuất xứ từ truyền thống của nền hành chính (Moe, 1982; Thompson & Jones, 1995). Gần đây nhất, phong trào “Tái Sáng tạo Chính phủ” - các cuộc cải cách Clinton-Gore đã sử dụng nhiều nội dung từ học thuyết của quản trị kinh doanh (Wright, 1994, tr: 201). Tóm lại, ba cuộc cải cách này thể hiện thấu đáo sự thay đổi hành chính của nước Mỹ. Kickert (1997) cho rằng yêu cầu phải có một chính phủ có tính chất doanh nghiệp là sự thể hiện một quan tâm mới đối với công việc quản lý trong khu vực công ở Mỹ. Các cuộc cải cách của Clinton-Gore xuất phát từ một truyền thống mới của nền hành chính công: lý thuyết và thực hành được rút ra từ công việc kinh doanh. Đầu tiên, các nỗ lực tập trung vào việc thực hiện của các công chức hành chính. NPR bao gồm nhiều sắc lệnh nhằm ứng dụng học thuyết quản lý chất lượng tổng thể (TQM) vào chính phủ. Montgomery (1996, tr: 955) đã viết: “Học thuyết này đề cập đến khách hàng như là người phán quyết cuối cùng về việc thực hiện quản lý; khái niệm về kiểm soát chất lượng của học thuyết này sẽ được tiến hành ngay từ đầu cho đến tận cuối trong việc thiết kế và thực hiện chương trình; học thuyết này đề cập đến việc đạt được đầu ra chuẩn như là yếu tố then chốt đối với sự đồng đều về chất lượng; nó cho rằng nỗ lực của cả hệ thống quan trọng hơn nỗ lực đơn lẻ và là yếu tố quyết định chất lượng; học thuyết này đòi hỏi việc không ngừng cải tiến các phương pháp; học thuyết này yêu cầu sự tham gia của nhân viên nhằm đóng góp cho sản phẩm có chất lượng cao nhất; và quan điểm về chất lượng của học thuyết này bao hàm sự cam kết của toàn tổ chức”. Nhưng sau năm 1994, hệ thống lập pháp do những người cộng hoà chiếm ưu thế gây áp lực mạnh mẽ tạo ra các nỗ lực nhằm hai mục tiêu: nâng cao việc thực thi công tác và làm gọn nhẹ chính phủ. Có thể nói, mục đích của hai nỗ lực này không ngoài việc thay đổi trên quy mô lớn cách thức hoạt động của hệ thống công vụ. Anh quốc: Có thể so sánh với chủ nghĩa cá nhân, văn hoá bài trừ chính phủ ở Mỹ, Anh có một truyền thống công vụ đậm đà bản sắc và lâu đời (Walsh, 1995; Aucoin, 1995; Barberis, 1996; Cook et. al., 1998). Việc miêu tả "quản lý công mới" về ba mặt (i) quản lý giống như doanh nghiệp, (ii) hướng tới dịch vụ và khách hàng, và (iii) các cơ chế kiểu thị trường như sự cạnh tranh trong hệ thống công vụ Anh được phản ánh liên tiếp trong các văn bản chính sách chính thức của chính phủ về cải cách hành chính (Hood, 1995; Pollitt, 1995; Kickert, 1997). Mặt nội dung thứ nhất bắt đầu được tiến hành khi Thát-chơ nhậm chức Thủ tướng và đề ra các cuộc xem xét tỉ mỉ trong hàng loạt các bộ và được Ray-nơ - người được tuyển dụng từ khu vực tư vào làm việc chỉ đạo thực hiện. Sáng kiến Quản lý Tài chính được bắt đầu năm 1983 với việc thiết lập một hệ thống thông tin tự động hoá để hỗ trợ cho việc quản lý tài chính (Ban Thư ký Khối Thịnh vượng chung, 1993; Gray & Jenkins, 1995; Barberis, 1996). Báo cáo đầu tiên về Những bước Tiếp theo được xuất bản năm 1988 trong đó có đề xuất thành lập các cơ quan hành chính cung cấp dịch vụ công - các cơ quan sẽ đạt được hiệu suất cao hơn, chất lượng tốt hơn, giá trị về tiền cao hơn, và có đặc tính tự chủ quản lý. Các cơ quan hành chính mới thành lập này chiếm một tỷ lệ rất lớn. Tính đến năm 1998, đã có 138 cơ quan được thành lập với số lượng khoảng 377.000 công chức (Walsh, 1995; Kickert, 1997; Minogue, 1999). Thực tiễn này cũng gây ra nhiều ý kiến quan ngại. Các ý kiến bình luận đưa ra một thực tế là các cơ quan này không chịu sự kiểm tra tư pháp (Văn phòng Kiểm toán Quốc gia, 1998), mối quan hệ phức tạp giữa lãnh đạo các cơ quan này với các nhân viên ở bộ, đặc biệt với các bộ trưởng (Trosa, 1994), các quy định về trách nhiệm giải trình không rõ ràng (Glynn & Murphy, 1996; Polidano, 1998, 1999), sự phân tách chính sách với việc quản lý và sự chắp vá của tổ chức chính quyền trung ương (Minogue, 1999; Văn phòng Nội các, 1999), và là bàn đạp tới sự tư nhân hoá (Lane, 1996; Cook et. al., 1998). Cải tiến các dịch vụ công thông qua việc các cơ quan nhà nước hướng tới dịch vụ và khách hàng nhiều hơn nữa là thông điệp của sáng kiến Hiến chương Công dân Major năm 1991. Sáu nguyên tắc được đề cập bao gồm các tiêu chuẩn của các dịch vụ, nhiều thông tin và công khai hơn, có sự lựa chọn và tiêu dùng tốt hơn, sự nhã nhặn và giúp đỡ, cung cấp dịch vụ một cách chính xác, và có giá trị về tiền (1991, White Paper). Cuộc cải cách này đã đạt được những kết quả đáng kể (xem bảng dưới đây) và được sử dụng như một hình mẫu cho nhiều nước trên thế giới áp dụng. Bảng 2.4 Hiến chương công dân: thực tiễn Có 42 hiến chương chính về các dịch vụ công đã được xây dựng (như Hiến chương Bệnh nhân, Hiến chương về Người nộp thuế, Hiến chương về Hành khách). Khoảng 10.000 hiến chương địa phương đã được thiết lập (như bác sĩ, cảnh sát, cứu hoả) Tạo ra các tiêu chuẩn cho dịch vụ: như quá trình xử lý các đề nghị cấp hộ chiếu giảm từ 20 xuống 10 ngày làm việc như tỷ lệ phần trăm thư phải để lại gửi vào ngày hôm sau như tỷ lệ phần trăm các chuyến tàu đến đúng giờ Chi trả thủ lao (các khoản hoàn trả, giảm giá) Các bảng thực hiện công việc, như ở các trường học, các bệnh viện Hiến chương ghi nhớ các phần thưởng khuyến khích (913 người năm 1998) Nguồn: M. Minogue, bài giảng, 1999 Đặc tính thứ ba của quản lý công mới tại Anh - thị trường và cạnh tranh - được phản ánh trong một làn sóng lớn về tư nhân hoá các doanh nghiệp và cơ quan nhà nước Anh từ năm 1979 (Lane, 1996, Cook và các tác giả khác, 1998) và trong văn bản chính sách của Thủ tướng John Major về Cạnh tranh cho Chất lượng năm 1992. Văn bản này bao gồm một đề xuất nhằm ép buộc tất cả các tổ chức công nào cung cấp hàng hoá hay dịch vụ tham gia vào một cuộc thử nghiệm thị trường 5 năm một lần (Gray & Jenkins, 1995; Kickert, 1997). Trên cơ sở thử nghiệm thị trường này, việc mở thầu công khai có thể được áp dụng cho việc cung cấp một hàng hoá hay dịch vụ cụ thể. Chỉ tổ chức nào có chào hàng tốt nhất mới có thể thắng trong cuộc cạnh tranh và tiếp tục tồn tại. Pháp: Chính phủ và nền hành chính ở Pháp bị chi phối mạnh bởi khía cạnh pháp lý của luật hành chính và hiến pháp, vì thế chủ yếu các luật gia trú ngụ trong hệ thống hành chính (Kickert, 1997). Đất nước này là cái nôi của một bộ luật độc lập về hành chính nhà nước (Koopmans, 1978). Vì thế sự hình thành một diện mạo về luật hành chính chủ yếu là sự phục hồi một nghiên cứu độc lập về nền hành chính tại Pháp những năm 60 (Chevallier, 1996). Ngoài các ảnh hưởng từ các nhà xã hội học về tổ chức như Crozier và Fiedberg trong việc phát triển một khoa học hành chính Pháp, khái niệm quản lý công đóng một vai trò rất quan trọng. Chính sách hiện đại hoá hành chính tại Pháp là một ưu tiên của chính phủ từ đầu thập niên 1980 để ứng phó với cuộc khủng hoảng nhà nước về phúc lợi. Trong những năm 1994-1995, trong các văn bản của chính phủ, thuật ngữ “hiện đại hoá” được thay thế bằng khái niệm rộng hơn “cải cách nhà nước” để chỉ tham vọng về các thay đổi được dự kiến cũng như các rủi ro chính trị của hiện đại hoá (Rouban, 1997). Yêu cầu chủ yếu cho cuộc cải cách này được thực hiện bắt nguồn từ nhu cầu mở các hệ thống ra quyết định, sự xuất hiện các hình thức mới của hoạt động tập thể, và cuộc đấu tranh chống lại các thâm hụt ngân sách nhà nước. Hơn nữa, Nhà nước cũng phải đối mặt với các thách thức về thứ bậc trong chính nội bộ nền công vụ (Bodiguel & Rouban, 1991). Những điều này bao gồm sự suy giảm về sức mua của các công chức, đặc biệt là của các công chức có thứ bậc cao; thực tế là các cấp bậc quản lý cao trong các bộ phải chấp nhận sự chính trị hoá quản lý ngày một tăng (Lacam, 1994; Rouban, 1995); các chức nghiệp trong nền công vụ không còn được thừa nhận là sự thăng tiến xã hội như truyền thống; và các vấn đề về cơ cấu và sự hợp lý của các tổ chức. Nhiều chính sách khác nhau được ban hành để khắc phục các vấn đề này trong bốn giai đoạn chính: (i) 1984-86, giai đoạn cuối của các tư tưởng xã hội chủ nghĩa; (ii) 1986-88, chính sách tân-tự do thử nghiệm; (iii) 1988-92, đổi mới “nền công vụ”; và 1993-1995, hướng tới cải cách nhà nước (Prada, 1993; Picq, 1994; Praisse & Serieyx, 1995). Chính sách hiện đại hoá này có những kết quả tổng hợp. “Kể từ năm 1989, hơn 600 dự án công vụ và 200 trung tâm có trách nhiệm được thành lập: các trường chuyên môn - như ENA (Trường Hành chính quốc gia Pháp - TG), đã cải cách để đưa nội dung quản lý công vào chương trình của mình nhiều hơn nữa; việc đánh giá chính sách ít nhất cũng được phía các nhà quản lý công xem là hữu ích và Bộ Công vụ đã tiến hành một nỗ lực về sư phạm nhằm phổ biến các thực tiễn và phương pháp mới cho toàn thể các bộ và khuyến khích họ thi đua các thử nghiệm thành công” (Rouban, 1997, tr: 151). Hơn nữa, các công chức đã tương đối nhanh chóng tiếp thu với quá trình cải cách. Có tới 80 phần trăm các nhà quản lý cao cấp cam kết với việc tiến hành hiện đại hoá và 70 phần trăm ước lượng rằng chính sách này ít nhất cũng cải thiện tình hình một cách dễ dàng bởi vì họ được trao quyền tự chủ quản lý nhiều hơn. Các nhân viên cấp thấp hơn thì được hưởng lợi từ việc tăng lương và đào tạo chuyên môn. Tuy vậy, vẫn cần lưu ý đến một số cản trở đang xuất hiện, như: (i) hiện đại hoá không phải là hiện tượng đồng nhất; (ii) thực tế cho thấy quá trình này không thể dựa vào một văn hoá quản lý thực sự; (iii) khó ước định được toàn bộ quá trình và nhiều chính phủ có thể cân nhắc liệu các lợi ích thu được có đáng với các chi phí xã hội; và (iv) các cuộc đổi mới về các cơ chế ra quyết định rất khó được thực hiện (Rouban 1993, 1994, 1997). Các cản trở này đòi hỏi có nhiều cuộc cải cách toàn cầu hơn nữa nhưng bất cứ một hoài vọng thay đổi nào có thể gây thiệt hại đến các cấu trúc lịch sử và xã hội của nền công vụ. d. Đức: hành chính công là mục tiêu gần như thường trực của các cuộc cải cách ở Cộng hoà Liên bang Đức (K¯nig, 1995; Laux, 1995; Wollmann, 1995), nhưng ít nhất các diễn biến gần đây với quản lý công mới cho thấy chưa có một chiều hướng được xem xét kỹ nào thoát khỏi quan niệm cổ điển của Weber về mô hình nhà nước theo hệ thứ bậc. Rất ít các kết luận được rút ra mặc dù từ trước khi có sự đột ngột quan tâm tới quản lý công mới, cải cách hành chính thường xuyên nằm trong chương trình chính trị của nước Đức với nhiều nội dung giải quyết như lập chương trình chính trị, lập ngân sách chương trình, cải cách công vụ, việc tham gia của công dân, công nghệ thông tin, giảm bớt các quy định và tư nhân hoá (xem thêm Jann, 1996). Thứ nhất, trong khi tất cả các nỗ lực cải cách đều đã có ảnh hưởng và làm thay đổi nền hành chính Đức, không một cuộc nào làm biến đổi một cách nền tảng các cấu trúc và quy trình cơ bản của nhà nước hành chính Đức. Thứ hai, sự thay đổi nhanh chóng và có phần chủ quan của các chương trình cải cách dẫn đến tình trạng thất vọng và chán nản. Thứ ba, cải cách hành chính phải trải qua các cuộc tranh cãi chính trị trong hệ thống dẫn đến tình trạng bế tắc chính trị. Vì thế mà “Cho đến cuối những năm 1980, cải cách hành chính bị tất cả các nhà quan sát chuyên môn coi như “chết” (Jann, 1997, tr: 83). Mặc dù bị coi là đã chết vào cuối thập niên 1980, cải cách hành chính lại được chú ý trong vài năm gần đây, dần dần trở nên một trong các vấn đề chính sách trong nước thường xuyên nhất với tiêu đề Mô hình Định hướng Mới (NSM) (Metzen, 1994). Theo Jann (1997, tr: 85), sự phát triển của NSM tại Đức cho thấy một số đặc điểm khác thường: phong trào này được bắt nguồn từ “dưới”, từ địa phương chứ không từ chính phủ trung ương; nó được các nhà thực tiễn chứ không phải các học giả và nhóm chuyên gia tư vấn theo đuổi; nó không nằm trong một chiến lược chính trị đơn giản nhằm “đẩy lùi nhà nước” mà nhằm hợp pháp hoá hoạt động của nhà nước; nó không chỉ quan tâm đến tính hiệu quả mà còn sự dân chủ và trách nhiệm giải trình; nó có chiều hướng bài trừ hệ tư tưởng mạnh và ngay từ đầu nhằm đúng vào sự hỗ trợ ủng hộ hai phái, ít nhất tại cấp địa phương và cấp bang (Lander). Cuộc cải cách này có tác động quan trọng đến cả cấp trung ương và địa phương của nền hành chính công. Trong khi ở cấp trung ương, Đảng Dân chủ Xã hội và Đảng Xanh có các báo cáo nghiên cứu và bản ghi nhớ về chủ đề này và tổ chức các cuộc chất vấn (Jann, 1994; Classen và các tác giả khác, 1995), tại cấp địa phương, hầu như các chính quyền bang đã bắt đầu các cuộc cải cách của riêng họ (Hill & Klages, 1995) có sự tham khảo đến NSM. Hơn nữa, các công ty tư vấn tư nhân đã nhanh chóng bắt đầu soạn thảo và phổ biến rộng rãi thông điệp mới này đến các chính quyền địa phương và các cơ quan nhà nước khác. Hiện đại hoá trong nền hành chính công Đức bao gồm ba mặt: giảm bớt vai trò của nhà nước; giảm chi phí nhân sự; và cải cách cơ cấu (Daddah, 1996). Trên thực tế, việc giảm bớt vai trò của nhà nước (hoặc “làm gọn nhẹ nhà nước”) dẫn đến việc mở rộng chiều hướng tiến tới tư nhân hoá và việc giảm bớt các quy chế trong thập niên tám mươi. Việc giảm bớt chi phí của nền công vụ được thực hiện bằng cách áp dụng các biện pháp kinh tế truyền thống như giảm bớt số lượng nhân viên, giảm chất lượng dịch vụ hoặc mở rộng tuần làm việc. Các cuộc cải cách cơ cấu chủ yếu nhằm vào ban lãnh đạo quản lý của các chính quyền địa phương (Kickert & Jorgensen, 1995). Tuy có thành công khác thường như vậy, cách thức tiếp cận này phải chịu sự chỉ trích gay gắt (Laux, 1995; Konig, 1995; Grunow, 1995). Các nhà chỉ trích xoáy vào việc các cách thức này chỉ chú ý về các khái niệm và các phương hướng tầm nhìn, vào sự mật thiết của nó với các nhà tư vấn thương mại, sự phấn khích cải cách mang tính chất ngây thơ, niềm tin tân-tự do vào thị trường và sự sao lãng đến các tiền đề văn hoá của hành chính công. Tuy vậy, người ta vẫn tin tưởng (Jann, 1997, tr: 97) rằng NSM giải quyết đúng các vấn đề đặt ra. Những bổ sung cần thiết là một sự hiểu biết mới về vai trò của hành chính công trong một nhà nước dân chủ, và một học thuyết về tổ chức cho khu vực công xem xét đến thực trạng hành chính công, chứ không phải mô hình mong muốn của nó. 2.4.3 Cải cách Hành chính ở các nước đang phát triển: Năm 1991, Caiden (tr: 253) khẳng định rằng “Hầu hết các nước Thế giới Thứ ba nhận thấy rằng họ còn duy trì việc quản lý hành chính yếu kém. Họ đang tụt hậu về hành chính. Các hệ thống hành chính này cần được hiện đại hoá. Trước tình hình đó, việc thiếu năng lực hành chính gây bất lợi nghiêm trọng cho các nỗ lực phát triển của họ. Họ tiếp tục đặt niềm tin vào cải cách hành chính”. Tại các nước này, yêu cầu cải cách hành chính xuất phát từ một số lý do như sự yếu kém về năng lực hành chính, các dịch vụ cung cấp không có hiệu quả, tham nhũng gia tăng và nền dân chủ không được thực hiện (trích tiếp, tr: 252-245). Tuy nhiên, cần lưu ý rằng cải cách hành chính của các nước đang phát triển ở các khu vực khác nhau trên thế giới có các trọng tâm và các đặc tính khác nhau và có các kết quả hay các thất bại khác nhau (Muttalib, 1985; Khan, 1989; Muhataba, 1989; Caiden, 1994). a. Các nước Ả-rập: khi phân tích cải cách hành chính ở các nước Ả-rập trong ba mươi năm gần đây, Ashour (1989, tr: 44-84) chỉ ra sự không nhất quán thú vị dwosi danh nghĩa các nỗ lực và các nguồn lực to lớn hướng tới cải cách được thực hiện bằng cách gia tăng các trở ngại trong các điều kiện và việc thực thi của các chính phủ Ả-rập. Sự không nhất quán này tồn tại trong việc xây dựng và phát triển các hệ thống và các cơ cấu về thể chế, và trong lĩnh vực thực hành quản lý hành chính. Sự gia tăng hành chính về mặt nhân sự và các cơ quan, và chi tiêu của nhà nước với thuật ngữ “lạm phát chức năng và tổ chức” kết hợp với “một phương hướng mà nhờ đó hành chính và kỹ thuật thống trị cả xã hội” (Ayubi, 1989, tr: 87) đã làm cho cải cách hành chính ở khu vực này trở nên rất cấp bách. Sau đây là tóm lược về các đặc tính và kết quả hàng đầu của các cuộc cải cách này: (i) thiếu chú ý đến việc thiết lập một cách thức tiếp cận mang tính thể chế cho cải cách hành chính; (ii) một niềm tin sai lệch vào việc chấp thuận mô hình hành chính công; (iii) chỉ chú trọng vào phương diện pháp lý của hành chính; (iv) có được các công cụ công nghệ hiện đại cho cải cách hành chính; (v) có phần quan tâm đến đào tạo hành chính; và (vi) có hai mặt, đó là sao chép nhiều hệ thống của Phương Tây vào các nước Ả-rập, đồng thời sáng tạo ra các bộ phận và thành tố thích hợp của môi trường Ả-rập (Tayeb, 1989, tr: 116-150). Mặc dù các chính phủ Ả-rập có các nỗ lực đáng kể, các nước này đạt được rất ít các kết quả như mong muốn trong cải cách hành chính (Al-sigh, 1989; Tayeb, 1989; Caiden, 1991). Khu vực này đang tìm kiếm một chiến lược phù hợp giúp cho cải cách thành công (El-Rawy, 1989; Alassam, 1989). b. Các nước Mỹ La-tinh: Một thực tế quan trọng về Mỹ La-tinh suốt mấy thập kỷ qua là cố tình theo đuổi các mục tiêu cải cách hành chính mặc dù có rất nhiều thất bại và thất vọng. Khu vực này có một đặc điểm thú vị là trước những năm 1960, những người Mỹ La-tinh đã không đi theo các mô hình nước ngoài hay bị thúc ép thực hiện các cuộc cải cách không phải do họ xây dựng. Sau đó, họ cẩn thận tự sáng chế ra các cuộc cải cách trên cơ sở các bối cảnh địa phương (Caiden, 1991, tr: 262-265). Để vượt qua sự bàng quan trong hành chính, thái độ khinh miệt và nạn tham nhũng, các nước này tổ chức cơ cấu lại chính phủ, tư nhân hoá, cắt giảm quản lý, lập ngân sách và quản lý tài chính, đào tạo và giáo dục công vụ v.v... (Holanda, 1989; Martinez, 1989; Văn phòng Tổng thống Bra-xin, 1995). Tuy nhiên, Caiden, 1991, tr: 262 lập luận rằng “Có lẽ không nơi nào trên thế giới lại có tình trạng có quá nhiều chính phủ thông báo các kế hoạch cải cách táo bạo, giàu tưởng tượng để đạt được rất ít kết quả trên thực tế như ở đây”. Điều này có các lý do thông thường - các cuộc cải cách này quá tham vọng, quá phi thực tế, quá lớn, quá tách bạch về hành chính và quá thiếu quyền lực, thẩm quyền và hậu thuẫn (Hammergren, 1983; Groissman và các tác giả khác, 1986). Thực tế cho thấy rằng các nhà cải cách đã không xem xét đầy đủ môi trường chính phủ trong đó nhiều cơ quan cạnh tranh phải cố gắng bảo toàn và tăng cường các lợi ích và chương trình của riêng mình, và các cuộc cải cách đã phải tính đến việc đàm phán và thoả hiệp, sự liên minh và đối đầu xảy ra trong xã hội và được phản ánh trong bộ máy và các hoạt động của nhà nước. Họ quá coi nhẹ bản chất chính trị của cải cách hành chính (Hammergren, 1983; Jreisat, 1988). c. Châu Phi: Khu vực này bị ảnh hưởng mạnh do cuộc khoảng hoảng kinh tế và thương mại thế giới trong những năm 1970, cộng thêm với những thảm hoạ tự nhiên khắc nghiệt như các đợt hạn hán. Nhiều quan điểm lập luận rằng khu vực này phải đối mặt với nhiều vấn đề hành chính nhất (Mufson, 1986; Caiden, 1991), vì thế, các yêu cầu cải cách hành chính là rất cấp bách. Trước khi độc lập, việc Châu Phi Hoá nền hành chính công chỉ chú trọng đến thể chế hoá giáo dục và đào tạo khu vực công với sự hỗ trợ quốc tế và vận dụng rất nhiều phương pháp và kỹ thuật Phương Tây áp dụng cho việc quản lý khu vực công. Muhataba (1989, tr: 31-35) chia ra ba nhóm lớn các nước theo chiều hướng cải cách hành chính: (i) một số ít các nước không nhận thấy được chiều hướng cải cách hành chính; (ii) các nước khác như Malawi và Kênia chỉ khi thấy cơ hội thích hợp mới tiến hành cải cách một cách ứng phó; và (iii) các nước, như Tanzania, Nigiêria, Gha-na, có các cuộc cải cách được lập kế hoạch một cách có ý thức và thiết lập bộ máy chính thức cho các cuộc cải cách này. Một yếu tố quan trọng của khu vực này là sự áp đặt các chương trình điều chỉnh cơ cấu của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) và Ngân hàng Thế giới (WB) cho các nước này. Đối với khu vực công, “ảnh hưởng của các chương trình tái cơ cấu kinh tế là lập tức gây ra sự suy giảm khoảng từ 10 đến 50 phần trăm việc tuyển dụng vào bộ máy hành chính, tiền lương giảm sút, các khoản phụ cấp và phát triển vốn, cơ sở hạ tầng xấu đi, các cuộc cải cách mang tính tước đoạt, đạo đức xuống cấp, các quan hệ công nghiệp tồi tệ hơn, các dịch vụ xã hội giảm bớt, các cuộc cải cách thuế và cắt giảm độc quyền” (Caiden, 1991, tr: 257) Mặc dù còn nhiều vấn đề còn phải làm, cải cách công vụ ở châu Phi đã đạt những thành công nhất định (Wescott, 1998; Langseth, 1998). d. Vùng Châu Á - Thái bình dương: Có thể chia các nước khu vực này thành bốn nhóm với các đặc tính khác nhau. Nhóm thứ nhất bao gồm các nước có thu nhập cao hơn như Nhật, Úc và Niu di-lơn (OECD, 1992, 1993, 1995). Nhóm thứ hai bao gồm các nước chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hoá sang định hướng thị trường như Trung quốc, Việt nam và Lào (Child, 1994; Fforde & de Vylder, 199