Một số bất cập và hướng hoàn thiện pháp luật xử lý vi phạm hành chính

Một số bất cập và hướng hoàn thiện pháp luật xử lý vi phạm hành chính Những kết quả đã đạt được trong việc xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật xử lý vi phạm hành chính (XLVPHC) thời gian qua không chỉ góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước mà còn đáp ứng yêu cầu phòng ngừa vi phạm pháp luật và phòng ngừa tội phạm. Tuy nhiên, khi áp dụng vào thực tiễn, một số văn bản này đã bộc lộ những bất cập, thiếu sót, vướng mắc và mâu thuẫn lẫn nhau. Bài viết đề cập đến một số vấn đề chưa thống nhất về thẩm quyền của một số chủ thể xử phạt hành chính và chế tài xử phạt hành chính (mức phạt tiền) quy định trong một số văn bản quy phạm XLVPHC hiện hành, đồng thời đưa ra một số ý kiến hoàn thiện pháp luật XLVPHC nhằm góp phần bảo đảm an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội. 1. Một số bất cập về thẩm quyền và chế tài xử phạt hành chính Thứ nhất, các quy định về mức xử phạt hành chính, về thẩm quyền của một số chủ thể XLVPHC trong một số lĩnh vực chưa có sự thống nhất giữa Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính hiện hành (Pháp lệnh XLVPHC) với văn bản pháp luật quản lý hành chính đơn hành. Về mặt nguyên tắc, việc xây dựng hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật nói chung và văn bản quy phạm pháp luật XLVPHC phải bảo đảm tính thống nhất nội tại trong một văn bản cũng như giữa các văn bản với nhau, đồng thời phải rõ ràng về thứ bậc, chính xác, minh bạch và dễ hiểu, dễ thực hiện, có tính khả thi cao. Nhưng thực tế cho thấy, thẩm quyền của một số chủ thể và chế tài xử phạt hành chính quy định trong Pháp lệnh XLVPHC hiện hành vẫn còn mâu thuẫn với quy định trong một số văn bản luật chuyên ngành. Chẳng hạn, theo quy định tại khoản 1 và 2 Điều 40c của Pháp lệnh XLVPHC (sửa đổi, bổ sung năm 2008), thì Cục trưởng Cục quản lý cạnh tranh và Chủ tịch Hội đồng cạnh tranh được quyền xử phạt hành chính hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh với mức phạt tiền tối đa là 70 triệu đồng. Trong khi đó, theo quy định của Luật Cạnh tranh năm 2005 thì cơ quan có thẩm quyền duy nhất được xử phạt hành chính đối với hành vi cạnh tranh không lành mạnh là cơ quan quản lý cạnh tranh (Điều 49). Và cơ quan quản lý cạnh tranh được phạt tiền tối đa đến 10% tổng doanh thu của tổ chức, cá nhân vi phạm pháp luật về cạnh tranh trong năm tài chính trước năm thực hiện hành vi vi phạm (khoản 1 Điều 118 của Luật Cạnh tranh năm 2005). Như vậy, vấn đề đặt ra ở đây là: nếu cá nhân hoặc doanh nghiệp nào vi phạm pháp luật về cạnh tranh mà năm đó có tổng doanh thu lên đến 100 tỷ đồng hoặc nhiều hơn nữa thì mức phạt sẽ cao hơn rất nhiều mức quy định tại Điều 40c của Pháp lệnh XLVPHC năm 2008. Theo quy định tại khoản 2 Điều 83 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì: “Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn”. Với quy định này, thì chúng ta phải áp dụng theo quy định của Luật Cạnh tranh. Do đó, thẩm quyền và mức xử phạt tiền của cơ quan quản lý cạnh tranh thực tế có trường hợp sẽ vượt quá quy định mức phạt tiền tối đa tới 500 triệu đồng theo quy định tại khoản 1 Điều 14 của Pháp lệnh XLVPHC năm 2008. Vậy theo quy định của hai văn bản nêu trên, thì phải sẽ áp dụng văn bản nào cho chính xác? Thứ hai, nhiều chế tài hành chính quy định ở các văn bản quy phạm pháp luật XLVPHC do các cơ quan quản lý khác nhau soạn thảo cùng điều chỉnh một nhóm quan hệ xã hội nhất định không có sự quy định thống nhất, dẫn đến sự chồng chéo, làm cho chủ thể áp dụng văn bản quy phạm pháp luật không biết hiểu và áp dụng chế tài của văn bản nào cho đúng. Ví dụ, Nghị định số 150/2005/NĐ-CP ngày 12/12/2005 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh và trật tự an toàn xã hội, tại khoản 1, Điều 26 quy định: Hành vi vi phạm quy định về bán, sử dụng rượu, bia: “Phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 60.000 đồng đến 100.000 đồng đối với hành vi say rượu, bia ở công sở, nơi làm việc, trong các khách sạn, nhà hàng, quán ăn, trên các phương tiện giao thông và những nơi công cộng”. Trong khi đó Nghị định số 56/2006/NĐ-CP ngày 6/6/2006 của Chính phủ về xử phạt hành chính trong lĩnh vực văn hóa thông tin, tại khoản 1, Điều 34 quy định: Vi phạm các quy định về nếp sống: “Phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 200.000 đồng đến 500.000 đồng đối với hành vi: say rượu, bia ở công sở, nơi làm việc, khách sạn, nhà hàng, quán ăn, vũ trường, nơi khiêu vũ công cộng, phòng hát karaoke, nơi hoạt động văn hóa, kinh doanh dịch vụ văn hóa, trên các phương tiện giao thông và những nơi công cộng khác”. Như vậy, nhìn vào hai quy định trên, chúng ta thấy: cùng một hành vi say rượu, bia ở công sở, nơi làm việc, khách sạn, và nơi công cộng khác nhưng có quy định hai chế tài xử phạt tiền với mức khác nhau từ 60.000 đồng đến 100.000 đồng và từ 200.000 đồng đến 500.000 đồng. Vấn đề đặt ra ở đây là cả hai văn bản này hiện đều đang có hiệu lực thi hành, vậy hành vi say rượu, bia tại những nơi nêu trên nên áp dụng theo chế tài của văn bản nào? Theo tinh thần của khoản 3 Điều 83 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định: “Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật về cùng một vấn đề do cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau”. Mặc dù hai văn bản này đều do Chính phủ ban hành (cùng một cơ quan ban hành), nhưng trong trường hợp này với hai quy định nêu trên có thể được hiểu là cùng về một vấn đề hay không? Trong khi Nghị định số 150/2005/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh và trật tự an toàn xã hội, còn Nghị định 56/2006/NĐ-CP quy định về xử phạt hành chính trong lĩnh vực văn hóa thông tin. Rõ ràng đây là hai lĩnh vực quản lý khác nhau, nhưng lại đều có quy định chế tài về xử phạt hành chính về hành vi vi say rượu, bia nơi làm việc và nơi công cộng với những mức phạt khác nhau. Vậy có được coi là trường hợp được quy định tại khoản 3 Điều 83 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hay không? Theo quan điểm của chúng tôi, không thể hiểu và áp dụng theo quy định tại khoản 3 Điều 83 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 được, bởi an ninh và trật tự an toàn xã hội và nếp sống văn hóa là hai vấn đề khác nhau (1). Thứ ba, nhiều văn bản quy phạm pháp luật về XLVPHC được ban hành thiếu cơ sở thực tiễn và không rõ ràng về thẩm quyền của chủ thể xử phạt hành chính. Ví dụ: khoản 2 Điều 24 của Nghị định số 74/2005/NĐ-CP ngày 7/6/2005 của Chính phủ về Phòng, chống rửa tiền quy định: Cá nhân hoặc tổ chức có trách nhiệm trong phòng, chống rửa tiền, nếu vi phạm quy định tại Nghị định này mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự thì bị xử phạt vi phạm hành chính theo quy định sau đây: a) Phạt cảnh cáo đối với hành vi không có quy chế kiểm soát, kiểm toán nội bộ bao hàm các điều khoản về phòng, chống rửa tiền; b) Phạt tiền từ 5.000.000 đồng (năm triệu đồng) đến 15.000.000 đồng (mười lăm triệu đồng) đối với hành vi không thông báo hoặc không báo cáo cho Trung tâm Thông tin phòng, chống rửa tiền hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy trình báo cáo về những giao dịch đáng ngờ; c) Phạt tiền từ 10.000.000 đồng (mười triệu đồng) đến 30.000.000 đồng (ba mươi triệu đồng) đối với hành vi thông báo cho các bên liên quan tới giao dịch về nội dung các báo cáo hoặc thông tin đã cung cấp theo Điều 12 Nghị định này; trì hoãn hoặc không thực hiện các yêu cầu của Trung tâm thông tin phòng, chống rửa tiền hoặc cơ quan có thẩm quyền theo quy định tại Nghị định này mà không có lý do chính đáng; d) Ngoài việc bị phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền, cá nhân, tổ chức vi phạm còn có thể bị tước quyền sử dụng có thời hạn hoặc không có thời hạn đối với giấy phép hoạt động, chứng chỉ hành nghề được sử dụng để vi phạm; tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm theo quy định của Pháp lệnh XLVPHC. Mặc dù Nghị định này quy định rất rõ các biện pháp xử phạt hành chính về hành vi rửa tiền, nhưng trong toàn bộ nội dung của Nghị định không có một Điều, khoản nào quy định rõ chủ thể có thẩm quyền xử phạt hành chính về từng hành vi quy định tại khoản 2 Điều 24 của Nghị định số 74/2005/NĐ-CP. Có quan điểm cho rằng, trên cơ sở quy định tại Điều 38 của Pháp lệnh XLVPHC năm 2008, trong trường hợp có sự vi phạm hành chính về rửa tiền thì chỉ có cơ quan Thanh tra chuyên ngành được quyền xử phạt hành chính, còn các cơ quan khác quy định trong Nghị định số 74/2005/NĐ -CP không có quyền xử phạt hành chính. Ngược lại quan điểm thứ hai cho rằng, những quy định tại Nghị định số 74/2005/NĐ-CP là không rõ ràng về thẩm quyền của chủ thể XLVPHC: Thanh tra chuyên ngành; Trung tâm Thông tin phòng, chống rửa tiền; cơ quan Công an hay cơ quan nào trong số các chủ thể có trách nhiệm phòng chống rửa tiền quy định trong Nghị định số 74/2005/NĐ -CP này? Chính vì vậy, rất nhiều chuyên gia cho rằng đây là một trong số văn bản pháp quy trong quản lý hành chính thiếu cơ sở thực tiễn và thiếu cơ sở pháp lý, vì lẽ đó mà cho đến nay vẫn chưa có hành vi liên quan đến việc tiếp tay cho hành vi rửa tiền nào bị xử lý hành chính cũng như bị truy cứu trách nhiệm hình sự (2). Thứ tư, nhiều quy định về xử phạt hành vi vi phạm hành chính trong một số lĩnh vực còn mang tính chất nửa vời, không rõ ràng về hành vi vi phạm, hình thức xử phạt, mức độ chế tài xử phạt hành chính và quy định tản mạn trong nhiều văn bản. Hiện nay vẫn còn nhiều hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực tố tụng (dân sự, hình sự, hành chính) chưa được quy định rõ ràng. Ví dụ, tại khoản 2 Điều 17 của Nghị định số 150/NĐ-CP ngày 12/12/2005 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh và trật tự, an toàn xã hội quy định về việc xử phạt hành chính đối với các hành vi: vi phạm các quy định về việc áp dụng các biện pháp ngăn chặn; vi phạm các quy định về nghĩa vụ của người tham gia tố tụng (như cản trở hoạt động xác minh thu thập chứng cứ của Cơ quan điều tra, không thực hiện nghĩa vụ người làm chứng); vi phạm quy chế, chế độ thi hành các bản án hình sự; cố ý không chấp hành hoặc cản trở việc thi hành các bản án, quyết định của Toà án về dân sự, hành chính, lao động, hôn nhân và gia đình hoặc có các hành vi vi phạm khác theo quy định của pháp luật. Trong khi đó việc xử phạt đối với các hành vi cản trở hoạt động tố tụng trong giai đoạn xét xử lại chưa được quy định trong Nghị định này. Tại khoản 2 Điều 35 của Nghị định số 76/2006/NĐ-CP ngày 2/8/2006 của Chính phủ về XLVPHC trong lĩnh vực tư pháp quy định: Cá nhân có hành vi cản trở, không chấp hành yêu cầu của người thi hành công vụ; có lời nói, hành động lăng mạ, xúc phạm danh dự người thi hành công vụ hoặc chống lại người thi hành công vụ; xúi giục người khác không chấp hành yêu cầu của người thi hành công vụ; gây rối, làm mất trật tự hoặc hoặc lôi kéo, kích động người khác gây rối, làm mất trật tự công cộng hoặc có hành vi gây rối hoặc cản trở khác gây trở ngại cho các hoạt động trong lĩnh vực tư pháp được áp dụng theo quy định tại Nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh và trật tự, an toàn xã hội. Như vậy, nếu căn cứ vào khoản 2 Điều 17 của Nghị định số 150/NĐ-CP để xử phạt hành chính các hành vi vi phạm theo tinh thần của khoản 2 Điều 35 của Nghị định số 76/2006/NĐ-CP sẽ dẫn đến việc bỏ sót các hành vi vi phạm trong giai đoạn xét xử tại Tòa án, rõ ràng đây là một quy định còn mang tính chất nửa vời giữa hai văn bản trong lĩnh vực XLVPHC . Hoặc cũng trong việc XLVPHC ở giai đoạn xét xử của Tòa án các quy định còn tản mạn, không rõ ràng về trình tự, thủ tục và mức xử phạt đối với từng hành vi vi phạm hành chính. Ví dụ, tại Điều 198 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003 và Điều 54 của Pháp lệnh Giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2006) quy định: Những người vi phạm trật tự phiên tòa thì tùy trường hợp, có thể bị chủ tọa phiên tòa cảnh cáo, phạt tiền, buộc rời khỏi phòng xử án hoặc bị bắt giữ. Tuy nhiên cả hai văn bản này cũng như trong Nghị định số 150/2005/NĐ-CP và Nghị định số 76/2006/NĐ-CP cũng đều không quy định mức phạt, trình tự thủ tục xử phạt và thi hành quyết định xử phạt như thế nào đối với các hành vi vi phạm trật tự phiên tòa? Trong lĩnh vực tố tụng dân sự thì Điều 390 của Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2005 lại quy định: “Thủ tục, thẩm quyền xử phạt, mức tiền phạt đối với các hành vi cản trở hoạt động tố tụng dân sự do ủy ban thường vụ Quốc hội quy định”. Nhiều chuyên gia pháp lý cho rằng, với quy định này, thì ủy ban thường vụ Quốc hội cần phải ban hành một Pháp lệnh về xử phạt vi phạm hành chính đối với các hành vi cản trở hoạt động tố tụng dân sự (cho đến nay Bộ luật Tố tụng dân sự có hiệu lực thi hành gần 4 năm nhưng pháp lệnh hay văn bản quy phạm tương tự quy định về vấn đề này vẫn chưa được ban hành). Như vậy từ những phân tích nêu trên, cho thấy các quy định về XLVPHC trong lĩnh vực tố tụng (hình sự, dân sự, hành chính), đặc biệt là trong giai đoạn xét xử tại Tòa án vẫn còn nhiều vấn đề cần hoàn thiện. Thực trạng trên có thể do nhiều nguyên nhân khác nhau. Chúng tôi tán thành quan điểm của nhiều chuyên gia pháp lý cho rằng, nguyên nhân chủ yếu của những tồn tại nêu trên có thể khái quát như sau: - Về khách quan, do chúng ta đang trong quá trình chuyển đổi và phát triển kinh tế thị trường nên nảy sinh rất nhiều vấn đề mới phức tạp mà không thể ngày một, ngày hai đã dự báo được. Trong khi đó, việc quản lý kinh tế xã hội trong điều kiện hiện đại thì lại luôn đặt ra yêu cầu phải tuân theo những quy định của pháp luật, vì lẽ đó dẫn đến quá trình soạn thảo văn bản XLVPHC của các cơ quan được ủy quyền không thể tránh được thiếu sót (3). - Về chủ quan, trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật XLVPHC (nghị định, thông tư) của các cơ quan được ủy quyền chưa coi trọng việc nghiên cứu khoa học và thiếu sự tổng kết điều tra thực tiễn. Nhiều vấn đề về lý luận và thực tiễn chưa được làm sáng tỏ, nên việc xây dựng các quy định không sát, không hợp lý, không sửa đổi kịp thời, tính dự báo không cao. Cách tổ chức xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật XLVPHC còn thiếu chuyên nghiệp, còn chịu ảnh hưởng của tư duy xây dựng nghị quyết (4). Thường vấn đề thuộc bộ, ngành nào thì do bộ, ngành đó soạn thảo, nên không khắc phục được sự cục bộ. Đội ngũ chuyên gia hoạch định chính sách, thể chế có trình độ cao còn thiếu, đầu tư chưa đủ tầm. Bên cạnh đó, bản lĩnh của người, cơ quan soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật XLVPHC còn hạn chế, nhiều văn bản quy phạm pháp luật còn “chiều” theo dư luận, không đúng với tinh thần luật pháp. Cơ chế thu hút sự tham gia xây dựng văn bản pháp luật XLVPHC vẫn nặng về dân chủ hình thức, chưa có hiệu quả, lãng phí nhiều, chưa phát huy được trí tuệ của các cơ quan, chuyên gia, của nhân dân; thiếu cơ chế phản biện khách quan. Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật XLVPHC còn nhiều bất cập, không hợp lý, thời gian kéo dài nên chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển nhanh chóng của tình hình. Theo quy định hiện hành, các văn bản trước khi trình cấp có thẩm quyền phải có ý kiến của các cơ quan có liên quan. Tuy nhiên, do thiếu quy định trách nhiệm nên nhiều cơ quan đã chỉ giao cho một chuyên viên thực hiện, vì thế nhiều bản góp ý chỉ là đề nghị sửa câu chữ, lỗi chính tả... 2. Hướng hoàn thiện pháp luật XLVPHC Một là, các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật XLVPHC (nghị định, thông tư) cần bám sát thực tiễn nảy sinh các quan hệ pháp lý hiện thực trong xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật, có nghĩa rằng, cần phải có những nghiên cứu đánh giá thực tiễn. Những nghị định, thông tư hướng dẫn XLVPHC cần phải được nghiên cứu, được xây dựng từ những căn cứ đánh giá đúng yêu cầu thực sự của thực tiễn trên các phương diện: sự cần thiết, mức độ điều chỉnh... để quyết định. Hai là, phải có quy trình báo cáo đánh giá toàn bộ các quy định có liên quan trước khi xây dựng các nghị định, thông tư mới. Cần phải xác định hình thức văn bản phù hợp, tầm quan trọng, tính chất phức tạp của các quan hệ pháp lý đến đâu thì xác định hình thức văn bản pháp lý đến đó, tránh sử dụng các hình thức văn bản quá thẩm quyền trong lĩnh vực ngành quản lý. Triệt để tuân thủ các nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (5). Ba là, cơ quan chức năng cần thường xuyên rà soát các nghị định, thông tư hướng dẫn xử lý vi phạm, kịp thời phát hiện để loại bỏ những quy định đã không còn hiệu lực, hoặc không còn phù hợp với thực tiễn; sửa chữa, bổ sung các quy định cho rõ; hạn chế tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn giữa các văn bản trong lĩnh vực ngành quản lý và với ngành khác, tránh tình trạng một hành vi vi phạm nhưng nhiều quy phạm khác nhau điều chỉnh, đồng thời khắc phục kịp thời những sơ hở. Bốn là, chú trọng vai trò chuyên gia, các nhà khoa học trong việc xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật XLVPHC để nâng cao chất lượng văn bản. Nâng cao năng lực của các chuyên gia và chuyên viên soạn thảo pháp lệnh, nghị định, thông tư. Đẩy mạnh công tác phối hợp các bộ, ban, ngành sẽ bảo đảm tính đồng bộ, nhất quán của nghị định, thông tư hướng dẫn XLVPHC được soạn thảo. Mở rộng sự tham gia đông đảo của xã hội, nhất là của các cơ quan nghiên cứu, các nhà khoa học, các cán bộ thực tiễn bảo vệ pháp luật; có cơ chế bắt buộc để các nhà hoạch định chính sách phải tiếp thu các ý kiến đóng góp của người dân, xã hội, nhất là của những đối tượng bị điều chỉnh, để văn bản XLVPHC sát với thực tế, bảo đảm tính khả thi, hiệu quả của các văn bản quy phạm XLVPHC được ban hành. Năm là, thực hiện việc thẩm định các dự thảo nghị định, thông tư hướng dẫn về việc XLVPHC một cách chặt chẽ, kỹ lưỡng. Có cơ chế nâng cao trách nhiệm của các cơ quan được hỏi ý kiến để những ý kiến đóng góp thực sự vào việc xây dựng các văn bản trình các cấp có thẩm quyền quyết định. Các cơ quan thẩm định cần hoàn chỉnh các văn bản quy phạm pháp luật XLVPHC từ nội dung đến ngôn ngữ pháp lý trước khi trình Chính phủ và phải chịu trách nhiệm về kết quả thẩm định này. Về mặt nguyên tắc, các văn bản XLVPHC dù cấp thiết đến đâu cũng phải được xây dựng đạt chất lượng tốt nhất mới trình Chính phủ thông qua, nếu chuẩn bị chưa tốt, chất lượng kém thì dù cấp thiết đến đâu cũng nên để lại tiếp tục hoàn chỉnh. (1)      Xem. Trần Thị Tích. Liệu có mâu thuẫn? Báo Pháp luật Việt Nam số 139 (3.547) ngày 10/6/2008. (2)      Xem. Báo cáo tổng kết công tác năm 2008 của Tổng cục Cảnh sát. (3)      Báo cáo kết quả sau 5 năm thực hiện quy định của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản pháp luật (2003-2008). Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật - Bộ Tư pháp. (4)      Cụ thể xem Điều 3 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật ban hành ngày 3/6/2008 có hiệu lực thi hành ngày 01/01/2009. (5)      Báo cáo kết quả sau 5 năm thực hiện quy định của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản pháp luật (2003-2008). Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật - Bộ Tư ph¸p.