Phân định thanh tra hành chính - thanh tra chuyên ngành: Những vướng mắc đặt ra cho việc sửa đổi Luật Thanh tra

Phân định thanh tra hành chính - thanh tra chuyên ngành: Những vướng mắc đặt ra cho việc sửa đổi Luật Thanh tra Luật Thanh tra năm 2004 (sau đây gọi là Luật Thanh tra) đã tạo cơ sở pháp lý cho việc tăng cường hoạt động và nâng cao hiệu quả của công tác thanh tra. Mặc dù vậy, qua gần năm năm thực hiện, cùng với sự chuyển biến mạnh mẽ của quá trình đổi mới tổ chức và hoạt động của Nhà nước theo hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, những quy định của Luật thanh tra đã dần dần bộc lộ những bất cập mà trước hết là về các phương thức và loại hình thanh tra, trong đó có sự phân định hai loại hình thanh tra là thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Vì vậy, những ý tưởng và mong muốn của Nhà nước khi ban hành Luật Thanh tra dường như đã không đạt được mục đích và đã đến lúc cần được nhìn nhận một cách thẳng thắn và khoa học mới mong tìm ra được giải pháp thích hợp, góp phần nâng cao hiệu quả của công tác thanh tra. I. Phân biệt thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành Luật Thanh tra lần đầu tiên đưa ra các khái niệm và định nghĩa về thanh tra, trong đó cố gắng phân biệt hai loại hình thanh tra chủ yếu là thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Tuy nhiên, có thể sự phân biệt này chưa đủ rõ hoặc cũng có thể các hoạt động thanh tra do các cơ quan thanh tra nhà nước tiến hành hiện nay còn chủ yếu theo “quán tính” nên cho đến nay vẫn còn hết sức lúng túng trong việc phân biệt các loại hình thanh tra, dẫn đến sự không rõ ràng chồng chéo trong hoạt động của các tổ chức thanh tra nhà nước. Sự phân biệt giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành xuất phát từ quan niệm truyền thống coi thanh tra là chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước. Mục đích của quản lý nhà nước, xét cho cùng là bảo đảm cho mọi hoạt động trong xã hội tuân thủ theo các quy định của pháp luật, bảo đảm cho công dân thực hiện được các quyền cơ bản của mình, tạo điều kiện phát huy mọi năng lực sản xuất của xã hội. Để đạt được mục tiêu đó, một mặt Nhà nước phải tăng cường các biện pháp nhằm không ngừng nâng cao hiệu  quả, hiệu lực quản lý mọi mặt đời sống kinh tế xã hội; mặt khác, bản thân các cơ quan nhà nước cũng phải thường xuyên hoàn thiện, loại trừ các khuyết tật trong quá trình vận hành bộ máy. Tương ứng với hai nhiệm vụ này là hai loại hình của hoạt động thanh tra: thanh tra chuyên ngành (hướng vào xã hội, các đối tượng quản lý) và thanh tra hành chính (hướng vào bản thân bộ máy quản lý). Thanh tra hành chínhT, theo quy định của Luật Thanh tra, là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp. Theo khái niệm này, thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra trong nội bộ bộ máy nhà nước; là thanh tra của cơ quan cấp trên đối với cơ quan, đơn vị, cá nhân cấp dưới (thuộc quyền quản lý trực tiếp); là thanh tra của chủ thể quản lý này với chủ thể quản lý khác. Thanh tra hành chính vì vậy mà nó mang tính giám sát nội bộ (được hiểu theo nghĩa rộng là nội bộ của bộ máy nhà nước hay bộ máy các cơ quan hành chính nhà nước). Thanh tra chuyên ngành dường như chỉ thực sự rõ ràng trong các cuộc thanh tra “phi tài chính” mà đối tượng của các cuộc thanh tra này chủ yếu là khu vực tư, chẳng hạn các cuộc thanh tra về vệ sinh an toàn thực phẩm, thanh tra chất lượng mũ bảo hiểm xe máy, thanh tra tài nguyên môi trường, thanh tra việc khám, chữa bệnh hay hành nghề y, dược tư nhân, thanh tra xây dựng... Luật Thanh tra cũng phân biệt hai loại cơ quan thanh tra: Thanh tra được tổ chức theo cấp hành chính (thanh tra Chính phủ, thanh tra cấp tỉnh, thanh tra cấp huyện thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành) và thanh tra theo ngành và lĩnh vực (đảm nhận cả chức năng thanh tra hành chính và chức năng thanh tra chuyên ngành). Cho đến nay, hoạt động thanh tra, thể hiện qua các báo cáo công tác thanh tra vẫn được phân chia chủ yếu theo hai mảng công việc: công tác thanh tra kinh tế - xã hội và công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo. Nếu như mục đích chung của thanh tra là “nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân” (1), thì mục đích cụ thể của hoạt động thanh tra hành chính là làm trong sạch bộ máy, bảo đảm kỷ cương, kỷ luật trong quản lý, điều hành. Còn, đối với Thanh tra chuyên ngành, thì mục đích của nó là bảo đảm sự chấp hành pháp luật của mọi cơ quan, tổ chức cá nhân, bảo đảm sự trật tự, kỷ cương trong hoạt động sản xuất kinh doanh cũng như trong mọi lĩnh vực khác của đời sống kinh tế xã hội. Ngoài hai lĩnh vực trên, đấu tranh phòng, chống tham nhũng là mảng công việc cực kỳ quan trọng trong hoạt động thanh tra nhưng trên thực tế hiện nay có tình trạng các tổ chức thanh tra nhà nước vẫn còn đang lúng túng, chưa xác định được rõ cả về định hướng công tác lẫn phương thức thực hiện nhiệm vụ. Bởi vì trên thực tế, mảng công tác phòng, chống tham nhũng phải sử dụng các số liệu mà thực chất là kết quả được “chiết xuất” từ cả hai mảng công tác thanh tra nêu trên (thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành) thì mới có hiệu quả. Tất cả những vướng mắc xuất phát từ các quy định còn chưa rõ ràng, chưa bao quát của Luật Thanh tra liên quan đến sự phân biệt giữa thanh tra hành chính với thanh tra chuyên ngành (như đã trình bày ở trên) khiến cho các quy định này  không thực sự đi vào cuộc sống và là một trong những nguyên nhân làm ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả, hiệu lực của công tác thanh tra . II. Thực trạng hoạt động thanh tra hiện nay và những vấn đề đang đặt ra. Không chỉ vướng mắc từ các quy định của Luật Thanh tra mà ngay trên thực tế cũng nảy sinh nhiều vướng mắc liên quan đến sự phân biệt giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Khoản 2, Điều 4 của Luật Thanh tra đưa ra định nghĩa: “Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp”. Xét về bản chất, nội dung của khái niệm này không khác nhiều so với với khái niệm “thanh tra nhà nước” trong Pháp lệnh Thanh tra năm 1990. Cần phải nhắc lại rằng, Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 được ban hành trên cơ sở của Hiến pháp năm 1980, theo cơ chế quản lý kế hoạch hóa tập trung cao độ. Khi đó, Nhà nước quản lý bằng các biện pháp mang nặng tính hành chính. Nhà nước là “cấp trên” của mọi cơ quan, tổ chức, đơn vị, kể cả doanh nghiệp (khi đó chủ yếu là doanh nghiệp nhà nước). Hoạt động sản xuất, kinh doanh cũng được tiến hành trên cơ sở các kế hoạch mệnh lệnh hành chính. Mỗi đơn vị kinh tế được coi như là một đơn vị cơ sở của cơ quan nhà nước chủ quản. Vì thế, mục đích, nội dung, phương pháp tiến hành một cuộc thanh tra đối với cơ quan nhà nước cấp dưới hay đối với một doanh nghiệp về cơ bản là giống nhau. Có thể nói rằng, ở cơ chế kế hoạch hóa tập trung, thì mọi hoạt động thanh tra đều mang tính hành chính. Hay nói cách khác, đó là thanh tra của cấp trên đối với cấp dưới. Việc chuyển đổi cơ chế quản lý từ tập trung quan liêu sang cơ chế thị trường đã kéo theo một loạt những thay đổi. Đối tượng chịu sự thanh tra, kiểm tra đa dạng hơn, phức tạp hơn với sự gia tăng về số lượng các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế cũng như quá trình xã hội hoá nhiều lĩnh vực. Nhà nước không còn can thiệp trực tiếp, giữ vai trò chỉ huy thông qua các mệnh lệnh hành chính mà quản lý xã hội thông qua các công cụ quản lý vĩ mô, tạo cơ sở pháp lý cho mọi thành phần hoạt động và phát triển cũng như thực hiện việc chức năng thanh tra, kiểm tra, kiểm soát là chủ yếu. Nhà nước, với một quan niệm và nhận thức mới thực hiện vai trò phục vụ xã hội với tính chất là một tổ chức dịch vụ công. Nhà nước có trách nhiệm tạo ra một hành lang pháp lý cho các doanh nghiệp và cá nhân tự do phát triển. Nhà nước có quyền và có nhiệm vụ tạo ra một môi trường pháp lý thuận lợi cho sự phát triển, bảo đảm kỷ cương, kỷ luật, công bằng. Bản thân các cơ quan Nhà nước cũng phải hoạt động trên cơ sở pháp luật, tuân thủ pháp luật. Rõ ràng, trong cơ chế quản lý mới, phương thức, cách thức, mục đích nội dung thanh tra đối với các doanh nghiệp không thể mang tính hành chính giống như thanh tra đối với các cơ quan, đơn vị, cá nhân trong bộ máy nhà nước mà cần phải có sự thay đổi. Mỗi ngành, mỗi lĩnh vực của đời sống kinh tế -xã hội đều có các cơ quan quản lý nhà nước. Vì thế, việc thanh tra, kiểm tra các đơn vị, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật về từng lĩnh vực phải được tiến hành chuyên sâu, do các cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực thực hiện. Đó là lý do của việc xuất hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành trong Luật Thanh tra. Từ sự phân biệt như vậy mà việc tiến hành thanh tra cũng cần có sự khác nhau giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành; trong đó, thanh tra hành chính phải tổ chức đoàn thanh tra, phải có quyết định thanh tra trong khi thanh tra chuyên ngành có thể được thực hiện bởi thanh tra viên độc lập và trên cơ sở sự phân công nhiệm vụ mà không nhất thiết phải có quyết định thanh tra; thanh tra chuyên ngành có quyền xử phạt hành chính trong khi thanh tra hành chính, với đối tượng là cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức nhà nước chủ yếu áp dụng các biện pháp kỷ luật hành chính.. (Chẳng hạn trong năm 2005, thanh tra chuyên ngành bảo vệ môi trường đã xử phạt hành chính tổng số tiền là 2, 5 tỷ đồng(2)). Tuy nhiên trên thực tế hoạt động thanh tra những năm qua cho thấy, dường như ít ai để ý đến khái niệm thanh tra hành chính. Bởi vì, trong các báo cáo tổng kết hoạt động cũng như kế hoạch công tác của ngành thanh tra vẫn thường chỉ nói đến hai mảng công việc đó là thanh tra kinh tế -xã hội và thanh tra giải quyết khiếu nại -tố cáo mà cho đến nay trong các văn bản pháp luật về thanh tra không hề thấy có quy định về thanh tra kinh tế - xã hội. Trong quy chế hoạt động của Đoàn thanh tra (3)  cũng chỉ quy định chung chung là “Quy chế này áp dụng đối với Đoàn thanh tra do Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, Thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà nước thành lập để thực hiện nhiệm vụ thanh tra”. Từ năm 2002 đến nay, Thanh tra Chính phủ cùng với các tổ chức thanh tra nhà nước khác đã tiến hành những cuộc thanh tra lớn sau đây: Thanh tra các dự án đầu tư công trình giao thông; Thanh tra Tổng Công ty hàng không Việt Nam; Thanh tra Dự án đánh bắt cá xa bờ; Thanh tra Ngân hàng Nhà nước Việt Nam; Thanh tra Dự án Hanggar thuộc Tổng Công ty Hàng không; Thanh tra Tổng Công ty Bưu chính Viễn thông Việt Nam; Thanh tra các ngân hàng thương mại ngoài quốc doanh; Thanh tra diện rộng về đầu tư xây dựng cơ bản; Thanh tra Dự án tăng cường năng lực giao thông Hà Nội; Thanh tra việc quản lý và sử dụng đất đai tại Hải Phòng... Và, câu hỏi có thể đặt ra là: Các cuộc thanh tra này là thanh tra hành chính hay thanh tra chuyên ngành? Chắc chắn, câu trả lời thông thường nhất sẽ là: đó là các cuộc thanh tra... kinh tế - xã hội. Rất khó có thể tách bạch được trong các cuộc thanh tra này, đâu thực sự chỉ là cuộc thanh tra hành chính. Trên thực tế hiện nay đang tồn tại những quan niệm khác nhau về đối tượng và phương pháp thanh tra hành chính. Quan niệm thứ nhất cho rằng, đối tượng của hoạt động thanh tra hành chính phải là các cơ quan nhà nước và công chức nhà nước. Theo quan niệm này, hoạt động thanh tra hành chính sẽ không hướng vào các đối tượng là các doanh nghiệp mà phải hướng vào việc xem xét, đánh giá việc thực hiện pháp luật, nhiệm vụ cũng như hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước. Quan niệm thứ hai lại cho rằng, đối tượng thanh tra hành chính bao hàm cả các tổ chức, doanh nghiệp. Theo quan niệm này, cần phải thông qua thanh tra các đối tượng quản lý mà đánh giá trách nhiệm quản lý của các bộ, ngành, địa phương có liên quan đến sai phạm của doanh nghiệp bị thanh tra. Dù quan niệm thế nào đi chăng nữa, thì có một thực tế là: phần lớn các cuộc thanh tra hiện nay được mang tên là “thanh tra kinh tế -xã hội” đang được thực hiện theo quan niệm này. Từ khi Luật Thanh tra có hiệu lực, các cơ quan Thanh tra theo cấp hành chính, cùng với các cuộc thanh tra nhằm giải quyết các vụ việc khiếu nại tố cáo, vẫn chủ yếu tiến hành các cuộc thanh tra được gọi là thanh tra kinh tế -xã hội. Có nghĩa là thanh tra việc chấp hành pháp luật của các doanh nghiệp (và một số đơn vị sự nghiệp), qua đó đánh giá trách nhiệm quản lý của các cơ quan nhà nước. Cũng cần nhấn mạnh rằng: việc đánh giá trách nhiệm quản lý chỉ là một phần không chủ yếu trong các kết luận thanh tra. Mục tiêu chính của các cuộc thanh tra kinh tế -xã hội vẫn là tập trung xem xét, đánh giá việc làm của các doanh nghiệp, đơn vị bị thanh tra. Hiệu quả, hiệu lực của các cuộc thanh tra này vẫn chủ yếu được đánh giá qua số liệu các lượng tiền và tài sản bị xâm phạm, các vi phạm về nguyên tắc tài chính, các hành vi có dấu hiệu vụ lợi, tham nhũng và cùng với đó là kiến nghị xử lý trách nhiệm các cá nhân trực tiếp liên quan đến sai phạm đó. Việc đánh giá trách nhiệm quản lý nhà nước thường không được coi là mục tiêu số một, mục tiêu xuyên suốt. Do vậy, các cuộc thanh tra kinh tế -xã hội mà các cơ quan thanh tra nhà nước đang tiến hành hiện nay rất khó có thể xếp vào loại hình thanh tra nào theo quy định của Luật Thanh tra. Trong thời gian qua, Thanh tra Chính phủ đã tiến hành một số cuộc thanh tra theo gần đúng nghĩa của thanh tra hành chính. Đó là những cuộc thanh tra việc chấp hành pháp luật về khiếu nại, tố cáo (hay còn được gọi là thanh tra trách nhiệm giải quyết khiếu nại, tố cáo) hoặc thanh tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng. Đây là những cuộc thanh tra hướng vào các chủ thể thực hiện quản lý nhà nước, trực tiếp coi hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan nhà nước là đối tượng thanh tra. Các cuộc thanh tra này cũng đưa ra các kết luận trực tiếp đánh giá hiệu quả công việc, hiệu quả quản lý của các cơ quan nhà nước. Mặc dù vậy, số lượng các cuộc thanh tra này còn chiếm tỷ lệ không lớn và cũng mới chỉ tập trung vào hai lĩnh vực: giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Trong khi đó, hoạt động quản lý nhà nước diễn ra ở đều khắp các lĩnh vực của đời sống kinh tế -xã hội nhưng lại chưa được thanh tra trách nhiệm của các chủ thể quản lý. Với thanh tra chuyên ngành, mặc dù có vẻ như thuận lợi hơn so với thanh tra hành chính nhưng không có nghĩa là thanh tra chuyên ngành không có những vướng mắc từ trong nhận thức, trong tổ chức cũng như hoạt động. Một điều hiển nhiên là đối tượng thanh tra của thanh tra chuyên ngành rộng hơn rất nhiều so với thanh tra hành chính; trong khi đó, về tổ chức nhân sự thì lại không có sự tương xứng, chính vì vậy nếu chỉ có thanh tra viên của các tổ chức thanh tra nhà nước (ở cấp bộ và cấp sở) thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành thì chắc chắn là không thể kham nổi. Chẳng hạn một đợt thanh tra vệ sinh an toàn thực phẩm trên địa bàn thành phố Hà Nội mà chỉ có các thanh tra viên sở Y tế thực hiện thì khó có thể nói là bảo đảm. Từ đó mà trên thực tế, thanh tra chuyên ngành được tổ chức rất đa dạng, thậm chí là vượt ra ngoài quy định của Luật thanh tra. Chẳng hạn, Quyết định số 89/2007/QĐ-TTg ngày 18 tháng 6 năm 2007 của Thủ tướng Chính phủ về việc thí điểm thành lập thanh tra xây dựng quận huyện và thanh tra xây dựng xã, phường, thị trấn tại thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh là hoàn toàn không căn cứ vào các văn bàn pháp luật về công tác thanh tra; trong khi, lực lượng này thực chất là đảm nhiệm hoạt động thanh tra chuyên ngành xây dựng. Rất nhiều hoạt động thanh tra chuyên ngành khác đã và đang được thực hiện như là hoạt động kiểm tra thường xuyên của cơ quan quản lý và không ít người cho rằng không nên xếp nó vào loại hoạt động thanh tra về việc tổ chức mà nên để cho các cơ quan quản lý ngành được chủ động tuỳ thuộc vào đặc điểm của lĩnh vực quản lý. Một vấn đề khác (có tính chất lý thuyết nhiều hơn) cũng đang đặt ra là: một số bộ, ngành mà đối tượng quản lý của nó chủ yếu là bộ máy và con người trong các cơ quan nhà nước tuy cũng có hoạt động thanh tra đối với hai đối tượng khác nhau: các cơ quan đơn vị trực thuộc bộ và các cơ quan nhà nước khác thì ở đây có tồn tại hoạt động thanh tra chuyên ngành hay không? Chẳng hạn, Thanh tra Nội vụ thực hiện thanh tra việc tuyển dụng cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước khác có nên xếp vào loại thanh tra chuyên ngành hay không? Hay, Thanh tra Bộ ngoại giao có hoạt động thanh tra chuyên ngành không? Những vướng mắc về mặt quy định và thực tiễn đã trình bày ở các phần trên đây cho thấy, nhiều quy định của Luật thanh tra chưa đi vào thực tiễn. Nguyên nhân từ đâu, bản thân quy định của Luật thanh tra năm 2004 không phù hợp hay do nhận thức chưa đúng luật dẫn đến sự bối rối trong quá trình thực hiện? Giải pháp nào cho vấn đề này, về quan điểm nhận thức, về thể chế pháp luật, về công tác chỉ đạo, điều hành của thủ trưởng các cơ quan quản lý và trong bản thân nội bộ ngành thanh tra? “cái tồn tại là cái hợp lý” hay “cái hợp lý thì mới tồn tại?” Đó chính là những câu hỏi đang đặt ra và đòi hỏi phải tìm ra  những giải pháp có tính thuyết phục, trước hết là để phục vụ cho việc nghiên cứu sửa đổi Luật thanh tra hiện nay. (1)      Điều 3 của  Luật Thanh tra năm 2004. (2)      Báo Thanh tra ngày 29/4/08. (3)     Ban hành kèm theo Quyết định số:2151 /2006/ QĐ-TTCP ngày 10 tháng 11 năm 2006 của Tổng thanh tra.