Quản lý nhà nước và cơ quan quản lý nhà nước về bồi thường nhà nước

Quản lý nhà nước và cơ quan quản lý nhà nước về bồi thường nhà nước Một trong những nội dung quan trọng của dự án Luật Bồi thường nhà nước (BTNN) do Chính phủ trình xin ý kiến Quốc hội khoá XII tại kỳ họp thứ 4 (tháng 11t/2008) là vấn đề quản lý nhà nước và cơ quan quản lý nhà nước về BTNN. Giải trình về vấn đề này, Tờ trình số 161/TTr-CP ngày 13/10/2008 của Chính phủ về Dự án Luật BTNN cho rằng: “hoạt động bồi thường nhà nước được xem là một nhiệm vụ mới của Nhà nước, nên dự thảo Luật có quy định về nội dung quản lý và cơ quan có trách nhiệm quản lý nhà nước đối với hoạt động này (Điều 10 và Điều 11). Việc quy định về cơ quan quản lý nhà nước đối với hoạt động bồi thường nhà nước sẽ góp phần khắc phục được nhiều hạn chế, bất cập hiện nay, trong đó có hạn chế liên quan đến việc do không có cơ quan thực hiện trách nhiệm xây dựng, ban hành, phổ biến và tổ chức, hướng dẫn thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về trách nhiệm bồi thường nhà nước; hướng dẫn nghiệp vụ giải quyết bồi thường nhà nước; theo dõi, kiểm tra việc giải quyết bồi thường thuộc trách nhiệm của nhà nước để báo cáo cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời xử lý các khó khăn, vướng mắc về thể chế và tổ chức thực thi nên đã làm hạn chế hiệu lực và hiệu quả của các quy định của Hiến pháp và pháp luật về bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong thời gian qua”. Theo quy định tại Điều 10 và Điều 11 của dự thảo Luật, thì nội dung quản lý nhà nước về BTNN gồm “1. Ban hành, phổ biến và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về BTNN; 2. Bồi dưỡng, hướng dẫn kỹ năng, nghiệp vụ giải quyết BTNN; 3. Theo dõi, thống kê việc thực hiện trách nhiệm BTNN; 4. Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định về BTNN và giải quyết khiếu nại, tố cáo; 5. Hợp tác quốc tế về giải quyết BTNN”. Được giao nhiệm vụ giúp Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về BTNN, ngoài việc thực hiện các nội dung quản lý nhà nước nói trên, Bộ Tư pháp còn có nhiệm vụ “xác định cơ quan giải quyết bồi thường đối với các trường hợp thiệt hại do người thi hành công vụ thuộc các cơ quan nhà nước ở trung ương gây ra trong hoạt động quản lý hành chính và thi hành án; có ý kiến về các vấn đề pháp lý liên quan đến việc giải quyết BTNN theo yêu cầu của cơ quan giải quyết BTNN”. ở trung ương, có tổ chức giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn có liên quan về BTNN được thành lập và hoạt động theo quy định của Chính phủ. ở địa phương, việc quản lý nhà nước về BTNN được giao cho UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và cơ quan này cũng có nhiệm vụ “xác định cơ quan giải quyết bồi thường đối với các trường hợp thiệt hại do người thi hành công vụ thuộc các cơ quan nhà nước ở địa phương gây ra trong hoạt động quản lý hành chính và thi hành án”. Sở Tư pháp có trách nhiệm giúp UBND cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về BTNN trên địa bàn. Từ những quy định của dự thảo Luật, vấn đề đặt ra là có nên coi BTNN là một lĩnh vực quản lý nhà nước hay không và nếu có, cơ quan nào sẽ được giao trách nhiệm quản lý nhà nước về lĩnh vực này là phù hợp nhất. 1. Cơ quan quản lý về bồi thường nhà nước Qua nghiên cứu, chúng tôi nhận thấy: 1.1. Ngoài quy định tại Điều 72 và Điều 74 của Hiến pháp năm 1992 về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, thì nội dung về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước còn được quy định trong 21 luật, pháp lệnh hiện hành như Bộ luật Dân sự (Điều 619 và Điều 620), Bộ luật Tố tụng hình sự (Điều 30), Bộ luật Tố tụng dân sự (Điều 13) … Tuy nhiên, hiện nay, văn bản pháp luật đề cập cụ thể nhất đến trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối với các thiệt hại do các hành vi trái pháp luật của cán bộ, công chức gây ra trong khi thi hành công vụ là Nghị quyết số 388/2003/NQ-UBTVQH11 ngày 17/3/2003 của Uỷ ban thường vụ Quốc hội về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra và Nghị định số 47/CP ngày 03/5/1997 của Chính phủ về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra. Tuy nhiên, trong các văn bản pháp luật này, nội dung quản lý nhà nước về BTNN cũng chưa được đề cập một cách rõ ràng và do đó, khó xác định cơ quan nhà nước nào chịu trách nhiệm quản lý nhà nước đối với hoạt động BTNN. Theo Điều 19, Điều 20 của Nghị định số 47/CP, thì Ban tổ chức - cán bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ) với tư cách là cơ quan giúp Chính phủ thống nhất quản lý cán bộ, công chức trên phạm vi cả nước có trách nhiệm hướng dẫn thi hành Nghị định này, đồng thời là đầu mối phối hợp với các cơ quan nhà nước có liên quan (như Bộ Tài chính, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao) hướng dẫn việc giải quyết bồi thường thiệt hại. 1.2. Theo Tờ trình của Chính phủ, thì “để khắc phục tình trạng người bị thiệt hại không thể thực hiện được việc yêu cầu bồi thường thiệt hại do không xác định được cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thường như trong một số trường hợp hiện nay, dự thảo Luật đã đưa ra quy định về thẩm quyền xác định cơ quan có trách nhiệm giải quyết việc BTNN”. Dự luật đã giao thẩm quyền xác định cơ quan giải quyết BTNN đối với các thiệt hại trong hoạt động quản lý hành chính và thi hành án cho cơ quan quản lý nhà nước về BTNN là Bộ Tư pháp và UBND cấp tỉnh. Có thể nói, một trong những lý do quan trọng phải tổ chức cơ quan quản lý nhà nước về BTNN đó là việc cần phải có một cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thường. Cơ quan soạn thảo dự án Luật cho rằng, dự thảo Luật quy định cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ đã gây ra thiệt hại là cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thường; với mô hình phân tán này, có rất nhiều cơ quan trong bộ máy nhà nước ở các cấp có thể trở thành cơ quan có trách nhiệm giải quyết BTNN. Do đó, để bảo đảm việc giải quyết bồi thường cho người dân hiệu quả, thống nhất, công bằng và đúng pháp luật, cần phải có một cơ quan làm đầu mối thực hiện việc hướng dẫn, hỗ trợ về chuyên môn, nghiệp vụ cho hoạt động giải quyết BTNN và kiểm tra, giám sát hoạt động BTNN. Về vấn đề này, chúng tôi cho rằng, dự thảo Luật giao cơ quan quản lý nhà nước (Bộ Tư pháp) xác định cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thường là không cần thiết và không phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành vì những lý do sau: Thứ nhất, theo Nghị quyết số 388 và quy định của dự thảo Luật (Điều 50), về nguyên tắc, cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành công vụ có hành vi trái pháp luật sau cùng hoặc cơ quan làm oan sau cùng là cơ quan có trách nhiệm bồi thường. Mặt khác, Điều 38, Điều 45 của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2005) có quy định: quyết định giải quyết khiếu nại phải kết luận được nội dung khiếu nại là đúng, đúng một phần hoặc sai toàn bộ; giữ nguyên, sửa đổi hoặc hủy bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính bị khiếu nại; giải quyết các vấn đề cụ thể trong nội dung khiếu nại và việc bồi thường thiệt hại cho người bị thiệt hại (nếu có). Như vậy, theo quy định của pháp luật hiện hành, cơ quan có trách nhiệm bồi thường thiệt hại cho cá nhân, tổ chức về cơ bản đã được xác định trong bản án, quyết định của Tòa án hoặc trong quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Thứ hai, nếu Bộ Tư pháp được xác định là cơ quan quản lý nhà nước về BTNN, Bộ Tư pháp có quyền “xác định cơ quan giải quyết bồi thường đối với các trường hợp thiệt hại do người thi hành công vụ của các cơ quan nhà nước ở trung ương gây ra trong hoạt động quản lý hành chính và thi hành án” (điểm b, khoản 2, Điều 11 của dự thảo Luật). Trong trường hợp không có sự thống nhất giữa các cơ quan về việc xác định cơ quan giải quyết BTNN, Bộ Tư pháp có quyền quyết định một cơ quan có liên quan trong việc gây ra thiệt hại là cơ quan giải quyết BTNN và “quyết định này có hiệu lực thi hành” (khoản 2, Điều 29 và khoản 1, Điều 30 của dự thảo Luật). Từ các quy định của dự thảo Luật, một vấn đề đặt ra là việc giao Bộ Tư pháp thẩm quyền quyết định một bộ khác có trách nhiệm bồi thường có phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của Bộ Tư pháp không? Điều 25 của Luật tổ chức Chính phủ năm 2002 quy định: “Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ hướng dẫn và kiểm tra các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện các nhiệm vụ công tác thuộc ngành, lĩnh vực mình phụ trách. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có quyền kiến nghị với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những quy định do các cơ quan đó ban hành trái với các văn bản pháp luật của Nhà nước hoặc của bộ, cơ quan ngang bộ về ngành, lĩnh vực do bộ, cơ quan ngang bộ phụ trách; nếu người nhận được kiến nghị không nhất trí thì trình lên Thủ tướng quyết định”. Như vậy, đối với lĩnh vực do bộ phụ trách, Bộ trưởng chỉ có quyền kiến nghị với bộ khác mà không có quyền quyết định bộ đó phải thực hiện hành vi cụ thể theo quyết định của mình. Vì vậy, việc dự thảo Luật giao Bộ Tư pháp thẩm quyền quyết định bộ, cơ quan ngang bộ (cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp) phải thực hiện một hành vi cụ thể theo quyết định của mình là không phù hợp với nguyên tắc về thứ bậc hành chính trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước được quy định trong Luật tổ chức Chính phủ. Thêm nữa, việc Bộ Tư pháp quyết định một cơ quan trung ương khác (Tòa án, Viện kiểm sát) không thuộc hệ thống cơ quan hành chính nhà nước phải thực hiện hành vi cụ thể theo quyết định của mình cũng không phù hợp với các nguyên tắc về tổ chức bộ máy nhà nước được quy định trong Hiến pháp và các luật hiện hành về tổ chức bộ máy nhà nước. Quá trình giải quyết bồi thường theo Nghị quyết số 388 và Nghị định 47 cho thấy, không có trường hợp nào người bị thiệt hại phải nhờ đến Bộ Tư pháp, UBND tỉnh hoặc Viện kiểm sát nhân dân tối cao xác định cơ quan có trách nhiệm bồi thường cho họ như quy định của dự thảo Luật. Vấn đề khó khăn nhất khi giải quyết bồi thường, đó là việc xác định trách nhiệm liên đới bồi thường do nhiều người thi hành công vụ thuộc các cơ quan liên đới gây ra thiệt hại, dẫn đến tình trạng đùn đẩy trách nhiệm lẫn nhau chứ không phải là việc khó xác định cơ quan có trách nhiệm bồi thường (chẳng hạn cơ quan điều tra, truy tố, xét xử làm oan một người là do căn cứ vào kết quả giám định không chính xác của cơ quan giám định). Chính vì sự bất hợp lý trên mà dự thảo Luật cũng không thể đưa ra được cơ chế giải quyết trong trường hợp các cơ quan này không đồng ý hay không chấp hành quyết định của Bộ Tư pháp. Để khắc phục hiện tượng cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thường không chấp hành quyết định của cơ quan có thẩm quyền xác định cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thường, dự thảo Luật xử lý theo hướng người bị thiệt hại có quyền khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết (khoản 3, Điều 30) cho thấy quy định về thẩm quyền xác định cơ quan có trách nhiệm giải quyết bồi thường là hình thức. Vì vậy, Báo cáo ý kiến số 1766/UBTP12 ngày 22/9/2008 của Thường trực Uỷ ban Tư pháp về dự án Luật BTNN cũng khẳng định: “Việc xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại về bản chất là cơ chế tài phán, do đó, nếu giao cho Bộ Tư pháp thẩm quyền này và coi đây là thẩm quyền trong quản lý nhà nước là không hợp lý”; mặt khác, “Dự thảo Luật đã có quy định về nguyên tắc xác định cơ quan giải quyết BTNN, nên không cần thiết phải quy định một cơ quan khác có thẩm quyền quyết định việc này”. 2. Quản lý nhà nước về bồi thường nhà nước Có hai loại ý kiến khác nhau về quản lý nhà nước về BTNN. Loại ý kiến thứ nhất cho rằng, BTNN là một nhiệm vụ mới của Nhà nước và có nội dung quản lý nhà nước; do đó, cần tổ chức cơ quan quản lý nhà nước về lĩnh vực này và trách nhiệm giúp Chính phủ quản lý nhà nước về BTNN nên tập trung vào một đầu mối là Bộ Tư pháp. Theo loại ý kiến này, khi đã có loại việc thuộc trách nhiệm của Nhà nước, Nhà nước phải có tổ chức, con người để thực hiện nhiệm vụ của mình. Trong khi đó, BTNN là công việc cần thiết, mang tính khách quan thì không thể không quản lý và giao cho một cơ quan nhất định trong bộ máy nhà nước để thực hiện nhiệm vụ đó. Loại ý kiến thứ hai đề nghị không nên coi BTNN là một lĩnh vực quản lý nhà nước độc lập; do đó, việc tổ chức cơ quan quản lý nhà nước về BTNN là không cần thiết. BTNN là trách nhiệm (vật chất và tinh thần) đối với cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra trong khi thực thi nhiệm vụ. Dự thảo Luật quy định BTNN chỉ được đặt ra khi có quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây thiệt hại trong hoạt động quản lý nhà nước, thi hành án và tố tụng (hành vi trái pháp luật này được xác định trong bản án, quyết định của Toà án hoặc quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành chính nhà nước), việc bồi thường thiệt hại được coi là hệ quả của việc giải quyết các loại khiếu kiện, khiếu nại... Như vậy, BTNN tuy có liên quan đến hoạt động quản lý nhà nước, nhưng việc quản lý đó thuộc trách nhiệm của nhiều cấp, nhiều ngành khác nhau và không thể coi là một lĩnh vực quản lý nhà nước có tính chất chuyên ngành. Do đó, việc xác định BTNN là một lĩnh vực quản lý nhà nước để từ đó hình thành hệ thống tổ chức bộ máy giúp Chính phủ và UBND cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về BTNN như quy định tại khoản 2 và khoản 3, Điều 11 của dự thảo Luật là không hợp lý và không phù hợp với chủ trương cải cách hành chính và tinh giản biên chế của Nhà nước ta. Mặt khác, thực tế có một số nội dung quản lý liên quan đến BTNN được Điều 10 của dự thảo Luật giao cho Bộ Tư pháp, nhưng Bộ Tư pháp không thể tự mình thực hiện được do không thuộc chức năng, nhiệm vụ của mình, chẳng hạn như việc ban hành văn bản hướng dẫn thi hành hoặc hướng dẫn nghiệp vụ về lập dự toán, cấp phát, chi trả, hoàn trả kinh phí bồi thường thiệt hại... (trách nhiệm của Bộ Tài chính); việc xử lý kỷ luật, xử lý trách nhiệm đối với cán bộ, công chức, viên chức có hành vi trái pháp luật gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức... (trách nhiệm của Bộ Nội vụ). Chúng tôi tán thành với loại ý kiến thứ hai. Thực tế công tác xây dựng pháp luật cho thấy, nhiều lĩnh vực hoạt động quan trọng của Nhà nước hoặc có liên quan đến quyền, nghĩa vụ của công dân được điều chỉnh bằng các luật, pháp lệnh nhưng không phải lĩnh vực nào cũng có cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành, mặc dù có nội dung quản lý nhà nước về lĩnh vực đó, chẳng hạn như các lĩnh vực: ban hành văn bản quy phạm pháp luật (ở trung ương và ở địa phương), tố tụng (hình sự, dân sự, hành chính), xử lý vi phạm hành chính (xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp xử lý hành chính khác)... ở đây, BTNN không tổ chức cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành cũng tương tự như các lĩnh vực nói trên. Bởi vì, BTNN là hệ quả của việc giải quyết khiếu nại, khiếu kiện của cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở các ngành, lĩnh vực khác nhau, do đó, bất cứ cơ quan nhà nước nào có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, khiếu kiện nếu gây ra thiệt hại đều có thể phải bồi thường cho cá nhân, tổ chức. Mặt khác, giải quyết khiếu nại, tố cáo là một nội dung không thể thiếu được của quản lý nhà nước, trong đó BTNN là hệ quả và gắn bó chặt chẽ với nội dung quản lý này nên không thể tách BTNN thành nội dung quản lý nhà nước độc lập với nội dung quản lý nhà nước về khiếu nại, tố cáo. Chẳng hạn, xử lý vi phạm hành chính là một lĩnh vực quan trọng, phạm vi điều chỉnh rộng và có nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong lĩnh vực này như UBND các cấp, công an, hải quan, biên phòng, kiểm lâm, quản lý thị trường... nhưng không phải vì thế mà tổ chức cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành về lĩnh vực đó. Các cơ quan có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính khi thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của mình gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức mà phải bồi thường, thì việc bồi thường cũng nằm trong phạm vi quản lý nhà nước của các cơ quan đó; còn trình tự, thủ tục, phạm vi bồi thường, mức bồi thường... tiến hành theo thủ tục chung được Luật BTNN quy định. Tóm lại, theo chúng tôi, Luật BTNN không nên quy định quản lý nhà nước về BTNN, do đó, cũng không nên tổ chức cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành về BTNN ở trung ương và cấp tỉnh. BTNN của ngành nào thì ngành đó có trách nhiệm thống kê, theo dõi, tổng kết và báo cáo cơ quan nhà nước có thẩm quyền, tương tự như việc thực hiện Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính. Tuy nhiên, để bảo đảm việc BTNN kịp thời, công khai và đúng pháp luật, cần bổ sung vào dự thảo Luật các quy định về công tác giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân, công tác kiểm tra của Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, của UBND các cấp đối với hoạt động BTNN ở các cấp, các ngành.