Tiểu luận Các nguyên tắc cơ bản của ngân sách Nhà nước và những trường hợp phá vỡ nguyên tắc này

tắc cơ bản của NSNN theo Luật NSNN 2002 cùng với sự cần thiết và giới hạn của các trường hợp đó. Nguyên tắc ngân sách nhất niên 1.1. Quá trình hình thành Nguyên tắc nhất niên được hình thành vào những năm cuối thế kỷ XVII, xuất hiện lần đầu tiên ở Anh, sau đó được thừa nhận tại nhiều nước ở châu Âu như Pháp, Đức. Đến nay, nguyên tắc này trở thành một nguyên tắc cơ bản của nền tài chính công hiện đại ở hầu hết các nước trên khắp thế giới, trong đó có Việt Nam. Nguyên tắc ngân sách nhất niên được hình thành và lan rộng do một số lí do cơ bản sau: Thứ nhất, Quốc hội Anh muốn củng cố ảnh hưởng của mình với nền quân chủ, để dễ bề kiểm soát nhà vua thì Quốc hội Anh đòi hỏi mỗi năm nhà vua phải đệ trình một bản thu chi để quốc hội phê chuẩn; Thứ hai, Quốc hội đòi hỏi nhà vua chỉ được phép thực hiện kế hoạch thu chi của mình trong một năm, sau đó lại phải trình bản thu chi mới để Quốc hội phê chuẩn thì mới được thực hiện thu chi tiếp; Thứ ba, Nguyên tắc nhất niên làm cho nền tài chính công của quốc gia mang màu sắc dân chủ, trong đó nhân dân có quyền tham gia vào việc quản trị nền tài chính của đất nước thông qua người đại diện của mình là Quốc hội (hoặc nghị viện). Vì thế, sau khi hình thành nó được các nước có nền dân chủ phát triển sớm áp dụng và trở thành nguyên tắc cơ bản của nền tài chính công của khắp các quốc gia trên thế giới. 1.2. Nội dung của nguyên tắc ngân sách nhất niên Nguyên tắc ngân sách nhất niên gồm hai khía cạnh cơ bản sau đây: Thứ nhất, Mỗi năm quốc hội (cơ quan nắm quyền lập pháp) sẽ biểu qụyết ngân sách một lần theo kỳ hạn do luật định; Thứ hai, Bản dự toán NSNN sau khi Quốc hội quyết định chỉ có giá trị hiệu lực thi hành trong một năm và chính phủ (cơ quan nắm quyền hành pháp) cũng chỉ được phép thi hành trong năm đó. Ở Việt Nam, nguyên tắc ngân sách nhất niên được quy định tại Điều 1 và Điều 14 Luật NSNN năm 2002. Theo đó, NSNN được cơ quan có thẩm quyền quyết định và thực hiện trong một năm, bắt đầu từ ngày 01 tháng 01 và kết thúc vào ngày 31 tháng 12 năm dương lịch. Chính phủ phải gửi bản dự toán thu chi ngân sách của năm sau chậm nhất là mười ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Quốc hội cuối năm trước (Điều 43); Quốc hội quyết định dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách trung ương năm sau trước ngày 15 tháng 11 năm trước (Điều 45). 1.3. Các trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách nhất niên Nguyên tắc nhất niên là một trong những nguyên tắc cơ bản của nền tài chính mỗi quốc gia; đặc biệt, trong nền tài chính công hiện đại ngày nay, nguyên tắc này còn được quy định trong Hiến pháp và luật của mỗi nước. Tuy nhiên do có nhiều yếu tố khác nhau, đặc biệt là phải kể tới các nguyên nhân khách quan ngoài dự liệu chi phối đến việc thu chi ngân sách, vì vậy mà nguyên tắc nhất niên có thể bị phá vỡ trong những trường hợp và giới hạn nhất định. Để cho các trường hợp phá vỡ ngoài ý muốn ấy vẫn có thể nằm trong tầm kiểm soát, Luật NSNN năm 2002 có quy định cụ thể một số trường hợp phá vỡ nguyên tắc này như sau: Thứ nhất là, Trong trường hợp Bản dự toán ngân sách năm tới do Chính phủ đệ trình chưa được Quốc hội thông qua theo thời hạn luật định, theo quy định tại khoản 4 Điều 45 Luật NSNN 2002 thì Chính phủ phải lập lại bản dự toán và trình Quốc hội theo thời hạn mà Quốc hội yêu cầu (có thể khoảng thời gian này sẽ kéo dài sang năm sau). Với trường hợp trên đây, theo quy định tại khoản 2 Điều 50 Luật NSNN 2002 thì việc phân bổ và giao dự toán ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách có thể được phép kéo dài sau ngày 31 tháng 12 của năm tài khoá. Một hệ quả nữa cũng ở trường hợp này, đó là vì do bản dự toán ngân sách chưa được thông qua, nên trong khoảng thời gian đầu của năm tài khoá nếu như có những việc cần thiết phải chi ngay, thì cơ quan tài chính các cấp được phép tạm cấp kinh phí. Theo quy định, kỳ họp cuối năm Quốc hội sẽ họp và thông qua bản dự toán ngân sách trong năm tiếp theo, trong kỳ họp này, thông thường sau khi thảo luận và bàn bạc, Quốc hội sẽ thông qua bản dự thảo ấy, tuy nhiên trong trường hợp đa số các đại biểu còn băn khoăn dẫn đến việc bản dự thảo chưa được thông qua, thì nguyên tắc nhất niên của năm sau rất có thể sẽ bị phá vỡ. Chính việc phá vỡ đó lại thể hiện được sự dân chủ và đặc biệt nó làm toát lên tính quyền lực tối cao của cơ quan đại diện cho quyền lực lớn nhất thuộc về nhân dân (Quốc hội). Thứ hai là, Theo quy định tại khoản 4 Điều 59 Luật NSNN 2002 thì “Trường hợp số thu, chi có biến động lớn so với dự toán đã được quyết định, cần phải điều chỉnh tổng thể thì Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban nhân dân trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách theo quy định tại khoản 1 Điều 49 của Luật này”. Nổi bật của trường hợp này đó là việc ngân sách không thể thu đủ theo đúng kế hoạch dẫn đến việc thiếu hụt nghiêm trọng; hoặc rằng do nảy sinh một biến động bất thường như có chiến tranh, thiên tai dẫn đến việc chi ngân sách đột xuất. Với những trường hợp này thì buộc Chính phủ phải điều chỉnh lại bản dự toán thu chi của mình để trình Quốc hội và như vậy nguyên tắc nhất niên lúc này sẽ bị phá vỡ. Thứ ba là, Trong trường hợp cuối năm tài khoá mà ngân sách bị thiếu hụt tạm thời, nếu như quỹ dự trữ tài chính và các nguồn tài chính hợp pháp khác không đủ thì Ngân hàng nhà nước sẽ tạm ứng cho ngân sách trung ương theo quyết định của Thủ tướng (khoản 7 Điều 59 và khoản 2 Điều 23 Luật NSNN 2002). Đây là một trường hợp đặc biệt, vì một lý do đặc biệt nào đó khiến Chính phủ không thể cân đối được các khoản thu chi, dẫn đến tình trạng thiếu hụt một lượng tiền nhất định để chi trả cho các hoạt động của mình, trong trường hợp này theo quyết định của Thủ tướng, Ngân hàng Nhà nước sẽ bơm một lượng tiền nhất định vào thị trường (tạm ứng cho Chính phủ) để cân bằng thu chi. Tuy nhiên, nếu không tính toán thận trọng, nguy cơ lạm phát có thể nảy sinh lúc này. Thứ tư là, Trường hợp quy định tại Khoản 2 Điều 62 Luật NSNN 2002: “Các khoản chi ngân sách đến ngày 31 tháng 12 chưa thực hiện được hoặc chưa chi hết, nếu được cơ quan có thẩm quyền cho phép tiếp tục thực hiện trong năm sau thì được chi tiếp trong thời gian chỉnh lý quyết toán và hạch toán quyết toán vào chi ngân sách năm trước, nếu được chuyển nguồn để thực hiện thì hạch toán vào ngân sách năm sau”. 1.4. Sự cần thiết và giới hạn của việc phá vỡ nguyên tắc ngân sách nhất niên Các trường hợp phá vỡ nguyên tắc này là điều bất khả kháng nên nếu Quốc hội không hợp được trong năm đó thì tất nhiên sẽ không có việc biểu quyết ngân sách một lần theo luật định. Những trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách nhất niên như thế này xảy ra không nhiều nhưng không phải là không thể xảy ra. Thiết nghĩ pháp luật bên cạnh việc quy định rõ các nguyên tắc cũng nên quy định các trường hợp ngoại lệ có thể xảy ra một cách chặt chẽ hơn nữa, đặc biệt là làm rõ việc giới hạn phá vỡ (chẳng hạn như thời hạn vượt quá ) để hạn chế tối đa các tổn thất cho hoạt động ngân sách như, trong trường hợp thời điểm của năm đó Quốc hội không họp được thì việc sửa đổi dự toán ngân sách sẽ được tiến hành như thế nào để minh bạch, phù hợp cho lần biểu quyết trong năm tiếp theo. Kiến nghị bổ sung Về cơ bản thì Luật NSNN đã quy định bao quát đầy đủ các trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách nhất niên cũng như cách khắc phục sự phá vỡ ấy. Tuy nhiên theo chúng em, Luật cần quy định thêm trong trường hợp vì một lý do khách quan (chiến tranh chẳng hạn) khiến Quốc hội không thể họp kỳ cuối năm, theo đó bản dự toán ngân sách sẽ không thể thông qua, lúc này sẽ giải quyết ra sao? Trong lich sử, năm 2005, Cộng Hoà Dân Chủ Nhân Dân Triều Tiên đã xảy ra trường hợp này. Nguyên tắc ngân sách đơn nhất 2.1. Quá trình hình thành Nguyên tắc đơn nhất được xây dựng đầu tiên ở các nước có nền dân chủ sớm phát triển như Anh, Pháp, Đức… và ngày nay nó vẫn tiếp tục được thừa nhận ở nhiều nước trên thế giới. Ví dụ điển hình cho hiện tượng này là sự xuất hiện của tình trạng đa ngân sách ở một vài quốc gia trên thế giới. 2.2. Nội dung của nguyên tắc ngân sách đơn nhất Nguyên tắc ngân sách đơn nhất theo cách hiểu thông thường đó là mọi khoản thu và chi tiền tệ của một quốc gia trong một năm chỉ được phép trình bày trong một văn kiện duy nhất, đó là bản dự toán NSNN sẽ được Chính phủ trình Quốc hội quyết định để thực hiện. “Thu ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật”. “Chi ngân sách nhà nước bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế – xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh, đảm bảo hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật” Điều này được thể hiện thông qua một số điều luật trong Luật NSNN 2002 như Điều 37, Điều 42, … và tại khoản 2, Điều 5 Luật này có quy định về các điều kiện chi NSNN thì điều kiện đầu tiên là khoản chi đó phải “đã có trong dự toán ngân sách được giao, trừ trường hợp quy định tại Điều 52 và Điều 59 của Luật này”. Vậy NSNN chỉ được thể hiện trong một văn kiện duy nhất là bản dự toán NSNN mà không được phép trình bày trong văn kiện khác. Có thể thấy cần phải thiết lập nguyên tắc này là vì nếu các khoản thu và chi lại được trình bày trong nhiều văn bản khác nhau (hệ thống đa ngân sách) thì không những gây khó khăn cho việc thiết lập một ngân sách thăng bằng và hiệu quả mà còn khiến cho Quốc hội khó lòng kiểm soát, lựa chọn những khoản thu, chi nào là cần thiết đề phê chuẩn cho phù hợp với yêu nhu cầu và đời sống của nền kinh tế – xã hội,… 2.3. Các trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách đơn nhất Hiện nay, nguyên tắc ngân sách tuy được thừa nhận ở nhiều nước trên thế giới nhưng nội dung thực chất của nguyên tắc ngân sách đơn nhất đã ít nhiều có sự thay đổi do sự biến chuyển của nền tài chính công hiện đại. Sự thay đổi đó chính là sự xuất hiện ngoại lệ của nguyên tắc này, trong những trường hợp đặc biệt (như có chiến tranh) và do những biến cố bất thường về kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh và quản lý nhà nước. Quốc hội được phép thông qua một ngân sách bất thường còn được gọi là ngân sách đặc biệt hay ngân sách khẩn cấp (không nằm trong dự toán NSNN hàng năm). Ngân sách bất thường này giúp Nhà nước có thể ứng phó kịp thời và hiệu quả các vấn đề cần phải được giải quyết trong những trường hợp đặc biệt. Sau đây là một số trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách đơn nhất: Tại Việt Nam trong thời kỳ Chống Mỹ cứu nước có một Quỹ tiền tệ đặc biệt bên cạnh quỹ NSNN. Đây có thể được xem như là một ngoại lệ của nguyên tắc ngân sách đơn nhất trong thời kỳ này. Từ giữa thập kỷ 60 của thế kỷ XX, Mỹ tiến hành chiến tranh phá hoại bằng không quân ở miền Bắc. Từ đây, việc đưa viện trợ vật chất vào Nam, cả bằng đường Trường Sơn lẫn đường biển đều khó khăn hơn trước. Bộ Chính trị đã giao cho ông Phạm Hùng – Ủy viên Bộ Chính trị, Phó thủ tướng Chính phủ phụ trách vấn đề chi viện miền Nam. Đến năm 1965, ông Phạm Hùng đề xuất với Bộ Chính trị một quyết định có ý nghĩa lịch sử: lập riêng tại miền Bắc một “Quỹ ngoại tệ đặc biệt” (B.29 ). Về hình thức hoạt động công khai chính diện, “Quỹ ngoại tệ đặc biệt” có danh nghĩa Cục Ngoại hối của Ngân hàng Quốc gia Việt Nam để khi cần thiết có thể làm các thủ tục hợp pháp. Còn về điều hành, nó không phải là một đơn vị trong ngân hàng quốc gia. Để đảm bảo tuyệt đối bí mật và an toàn, quỹ này chịu sự chỉ đạo đơn tuyến. Nét độc đáo trong cách tổ chức này là: lấy cái công khai làm bình phong cho cái bí mật, mọi hoạt động của cái bí mật đều lấy danh nghĩa của cái công khai. Như vậy, trong thực tế B.29 tồn tại và hoạt động như một “Ngân hàng ngoại hối đặc biệt”, phục vụ riêng cho việc chi viện chiến trường bằng ngoại tệ. “Sau khi đất nước thống nhất, những người có trách nhiệm đã tiến hành tổng kết, quyết toán tài chính với Nhà nước.Từ năm 1964 đến 30/4/1975, các chiến trường miền Nam đã nhận chi viện trực tiếp từ Quỹ Đặc biệt (B.29) một số lượng rất lớn ngoại tệ. Tuy khó khăn thiếu thốn, nhưng các đơn vị trên chiến trường và cơ quan tài chính Trung ương Cục vẫn hết sức tiết kiệm để có dự trữ. Ông Lê Văn Châu (Nguyên Phó thống đốc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và chủ tịch Hội đồng chứng khoán quốc gia) nói: tổng số tiền dự trữ chưa sử dụng hết lên đến hơn 100 triệu đô la Mỹ. Số tiền đó sau giải phóng đã được thu hồi đầy đủ và hoàn trả lại hết cho Trung ương. Đó là chưa kể tiền lãi từ hoạt động nghiệp vụ thanh toán đặc biệt qua ngân hàng nước ngoài, lên đến hàng chục triệu đô la. Tất cả đều được quyết toán minh bạch và  nộp đủ vào NSNN”. Có thể thấy ở nước ta pháp luật hiện hành chưa có điều luật nào quy định một cách rõ ràng, chính thức về nguyên tắc ngân sách đơn nhất khiến cho việc thực hiện nó trong thực tế có phần lỏng lẻo. Sự xa rời nguyên tắc đơn nhất ở Việt Nam thể hiện khá rõ ở việc phân hoá các nguồn thu và nhiệm vụ chi để đáp ứng nhu cầu gia tăng các nhiệm vụ của Chính Phủ trong thời đại mới. Luật NSNN năm 2002 cho phép Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp được quyền quyết định điều chỉnh dự toán NSNN các cấp trong trường hợp cần thiết, nhằm đảm bảo tính khả thi cho dự toán ngân sách Nhà nuóc trong quá trình thực hiện (như Điều 46, Điều 47, Điều 48 và Điều 49). Những quy định này có thể được xem là một trong những ví dụ điển hình của sự áp dụng linh hoạt nguyên tắc ngân sách đơn nhất ở Việt Nam. Ở nhiều quốc gia trên thế giới, ví dụ như ở Nga, Đạo luật về ngân sách Liên bang Nga ban hành năm 1991 (Điều 25) cho phép thiết lập “ngân sách bất thường” hay “ngân sách đặc biệt” trên lãnh thổ Cộng hoà Liên bang Nga để thi hành trong tình trạng đặc biệt. Ở Mỹ, vào năm 1933, Chính phủ Hoa Kỳ đã tạo ra một biệt lệ cho nguyên tắc này bằng cách áp dụng chính sách phân biệt giữa “ngân sách thường” và “ngân sách khẩn cấp”. Tuy nhiên, thực chất thì đây cũng chỉ là sự phân hóa giữa các khoản chi tiêu thông thường với các khoản chi tiêu khẩn cấp của Chính phủ nhằm giúp cho Chính phủ có khả năng điều hành ngân sách tốt hơn. Ngoài ra hiện tượng này còn xảy ra ở một số quốc gia như: Đức (1927)… 2.4. Sự cần thiết và giới hạn của các trường hợp phá vỡ trên Có thể thấy các ngoại lệ của nguyên tắc ngân sách đơn nhất này có những ý nghĩa tích cực nhất định, xuất phát từ những biến cố bất thường của kinh tế, xã hội. Tuy nhiên, cũng cần nhấn mạnh rằng, nên có những quy định cụ thể và rõ ràng để hạn chế lợi dụng các quỹ “đặc biệt” và “bất thường” đó vào mục đích tư lợi riêng cho một cá nhân, tổ chức nào đó nhằm đảm bảo tính minh bạch, công bằng và khẳng định tầm quan trọng chính thống của dự toán NSNN hàng năm. 3. Nguyên tắc ngân sách toàn diện 3.1. Quá trình hình thành Cùng với hai nguyên tắc trên, nguyên tắc ngân sách toàn diện đã được đề cập từ thế kỷ XVII, XVIII ở nước Anh và các nước châu Âu lục địa khác. Nguyên tắc ngân sách toàn diện là một trong những nguyên tắc cơ bản để thiết lập và vận hành NSNN, ngày càng được các nhà kinh tế học, các nhà lập pháp về tài chính công thừa nhận tính lịch sử, tính khoa học và nó không ngừng được củng cố phát triển và đổi mới cho phù hợp với sự phát triển ngày càng cao của nền tài chính công hiện đại nói chung. 3.2. Nội dung của nguyên tắc ngân sách toàn diện Nội dung nguyên tắc toàn diện bao gồm hai mặt: Thứ nhất là, Mọi khoản thu và mọi khoản chi đều phải ghi và thể hiện rõ ràng trong bản dự toán NSNN hàng năm đã được Quốc hội quyết định; không được phép để ngoài bản dự toán ngân sách bất kỳ một khoản thu chi nào dù là nhỏ nhất; Thứ hai là, Các khoản thu và chi không được phép bù trừ cho nhau mà phải thể hiện rõ ràng từng khoản thu và mỗi khoản chi trong mục lục NSNN được duyệt, không được phép dùng riêng một khoản thu cho một khoản chi cụ thể nào mà mọi khoản thu đều đuợc dùng để tài trợ cho mọi khoản chi. Khi áp dụng nguyên tắc này cần tính đến việc phải tuân thủ nguyên tắc: “các khoản đi vay để bù đắp bội chi ngân sách không được sử dụng để chi tiêu dùng mà chỉ được sử dụng để chi cho đầu tư phát triển”… có nghĩa là nếu như để phát sinh bội chi thì số lượng vay nợ để bù đắp bội chi không được phép vượt quá số tiền dành cho chi đầu tư phát triển, cũng có nghĩa là nếu phát sinh bội chi thì không được phép sử dụng tiền vay nợ bù đắp bội chi vào mục đích chi dùng thường xuyên. Nếu sử dụng tiền vay nợ vào chi dùng thường xuyên thì khả năng xảy ra phá sản quốc gia là rất lớn. Với hai nội dung cơ bản nêu trên, việc thực hiện nguyên tắc ngân sách toàn diện sẽ bảo đảm cho bản dự toán ngân sách được thiết lập rõ ràng, cụ thể, minh bạch, đầy đủ và dễ kiểm soát, tránh tình trạng biển thủ gian lận công quỹ trong quá trình thực hiện dự toán NSNN hàng năm. Theo pháp luật Việt Nam, nguyên tắc ngân sách toàn diện đã được ghi nhận xuyên suốt và thể hiện rõ ràng trong Luật NSNN 2002: Tại Điều 1 Luật này quy định: “NSNN là toàn bộ các khoản thu chi của nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước”. Có thể hiểu, một bản dự toán NSNN thì phải phản ánh tất cả các khoản thu – chi (dù là nhỏ nhất) của nhà nước trong năm tài khoá đó. Hai phần thu chi của bản dự toán được thiết kế, xây dựng phù hợp tình hình kinh tế, chính trị, xã hội của năm đó một cách rất chi tiết, khoa học, khách quan và chính xác… Điều 6 Luật này quy định: “Các khoản thu chi của NSNN đều phải được hạch toán, kế toán, quyết toán đầy đủ, kịp thời, đúng chế độ”. Bằng cách quy định như vậy, nhà làm luật muốn rằng mọi khoản thu, chi của NSNN các cấp bất luận dù lớn hay nhỏ đều phải được ghi chép đầy đủ vào các tài liệu kế toán ngân sách theo chế độ kế toán hiện hành nhằm đảm bảo sự kiểm soát theo quy định của pháp luật trong quá trình thực hiện. Điểm đ, Khoản 2, Điều 4 Luật này còn khẳng định: “Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó”. Điều đó có nghĩa là không thể dùng riêng rẽ, bù trừ các khoản thu chi ngân sách cho nhau. 3.3. Các trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách toàn diện Về lí thuyết, việc thực hiện nguyên tắc này có vẻ rất tốt cho việc quản trị tài chính công bởi lẽ nó không cho phép bất kỳ một khoản thu, chi nào được để ngoài NSNN và cũng không cho phép sự bù trừ giữa các khoản thu, chi của đơn vị dự toán. Trong thực tế, vì mọi khoản thu chi của NSNN phải tập trung, đầy đủ, kịp thời đúng tiến độ nên gây ra tình trạng bó buộc đơn vị thực hiện ngân sách trong quá trình thu chi dẫn đến việc sử dụng ngân sách không hiệu quả hay đúng hơn là làm mất đi tính chủ động của các đơn vị thụ hưởng ngân sách trong quá trình thi hành… Đó là những bất cập không thể tránh khỏi từ đó phải có ngoại lệ hay nói cách khác là phải có sự “phá vỡ” trong quá trình thực hiện nguyên tắc này như: bù trừ, cấp bổ sung… Theo quy định thì vốn vay chỉ được dùng cho chi đầu tư phát triển. Nhưng trong thực tế, vốn vay này vẫn có thể được Chính phủ linh hoạt sử dụng cho sinh hoạt nhưng sau đó phải hoàn trả ngay cho mục tiêu chi đầu tư phát triển. Ví dụ cụ thể hơn, các đơn vị sự nghiệp có thu là một đơn vị được thụ hưởng NSNN để hoạt động. Và theo nguyên tắc thì phải nộp về Kho bạc Nhà nước tất cả các khoản thu được từ mọi hoạt động của trường rồi sau đó mới được cấp kinh phí trong ngân sách để phục vụ cho nhu cầu chi của trường. Tuy nhiên, như vậy thật là không cần thiết nên trong thực tế, đơn vị đó có thể giữ lại các khoản thu được để tự chi tiêu trong hoạt động của mình, nếu thiếu có thể được cấp bổ sung và mọi hoạt động đó phải được hạch toán, quyết toán và báo cáo lên cơ quan quản lý ngân sách. Đây thực chất là quan hệ phát sinh trong quá trình phân phối lại các khoản thu nhập trong cơ chế kinh tế thị trường. Các đơn vị có hoạt động sự nghiệp có các khoản thu phí và lệ phí, nguồn thu này một phần các đơn vị làm nghĩa vụ tài chính đối với ngân sách, một phần trang trải các khoản chi tiêu của mình để giảm bớt gánh nặng cho ngân sách… 3.4. Sự cần thiết và giới hạn của các trường hợp phá vỡ nguyên tắc trên Trong thực tế có thể xảy ra trường hợp ở một số đơn vị sự nghiệp công (tự thu, tự chi) dựa vào sơ hở của ngoại lệ nguyên tắc này để qua mặt Kho bạc Nhà nước gây nên sự không minh bạch trong hoạt động thu chi của đơn vị. Do đó, pháp luật đã có những quy định về việc gửi tất cả báo cáo thu chi (dù là thực hiện theo nguyên tắc hay ngoại lệ) về cơ quan quản lý NSNN; kiểm tra bất ngờ một đơn vị nào đó… Có nghĩa là, ngoại lệ của nguyên tắc toàn diện này trong thực tế được thực hiện nhưng vẫn phải tuân theo những quy định về báo cáo tài chính để hạn chế sự tư lợi, lợi dụng... 4. Nguyên tắc ngân sách thăng bằng 4.1. Quá trình hình thành Cùng với các nguyên tắc khác của Luật NSNN, nguyên tắc ngân sách thăng bằng cũng xuất hiện và tồn tại khá sớm trong nền tài chính công của các quốc gia trên thế giới. Song qua mỗi giai đoạn, phạm vi và nội dung nguyên tắc có sự khác nhau. Ngày nay, các nhà tài chính học đương đại đã đưa ra những quan niệm mới về ngân sách thăng bằng mang tính khách quan và xác đáng hơn. Theo đó, “ngân sách thăng bằng thực chất là sự cân bằng giữa tổng thu về hoa lợi (thuế, phí, lệ phí) với tổng chi có tính chất phí tổn (chi thường xuyên).” Theo quan điểm này, chúng ta sẽ đánh giá được một cách chính xác và thực chất về tình trạng thặng dư (bội thu ngân sách) hay thâm hụt (bội chi ngân sách) của ngân sách nhà nước tại một thời điểm để từ đó đánh giá được mức độ thăng bằng của ngân sách. 4.2. Nội dung của nguyên tắc ngân sách thăng bằng Ở Việt Nam, thừa nhận quan niệm nội dung nguyên tắc thăng bằng chính là sự thăng bằng giữa tổng khoản thu về thuế, phí, lệ phí và khoản chi thường xuyên trong đó tổng thu về thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn chi thường xuyên. Nguyên tắc này đã được thể hiện qua các văn bản pháp luật của nhà nước, đặc biệt là Luật NSNN 2002. Qua Điều 1 Luật này có thể thấy, các khoản thu chi phải được hạch toàn, quyết toán đầy đủ, kịp thời, đúng tiến độ và tại Điều 8 khẳng định: “NSNN được cân đối theo nguyên tắc tổng thu về thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích lũy ngày càng cao vào chi đầu tư phát triển; trường hợp còn bội chi, thì số bội chi phải nhỏ hơn số đầu tư phát triển, tiến tới cân bằng thu, chi ngân sách”. Cũng tại khoản 3 Điều 8 Luật này quy định: “Về nguyên tắc, ngân sách địa phương được cân đối với tổng số chi không được quá tổng số thu; trường hợp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh bảo đám…”. Bên cạnh việc cân đối các khoản thu chi thì ngân sách nhà nước cũng đảm bảo cân đối kinh phí hoạt động của Đảng cộng sản Việt Nam và các tổ chức chính trị – xã hội, các tổ chức chính trị xã hội – nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp (Điều 10), cũng trên cơ sở đó trong quá trình lập ngân sách Chính Phủ phân bố các nguồn thu, chi của từng cấp ngân sách của trung ương và địa phương cho phù hợp. Các khoản thu chi này đã được liệt kê đầy đủ tại các Điều 30, Điều 31, Điều 32, Điều 33 mà qua đó các cơ quan có nghĩa vụ chấp hành và quyết toán ngân sách không được thu hay chi bất kỳ khoản nào ngoài danh mục đó trừ trường hợp quy định tại Điều 49 Luật NSNN 2002. 4.3. Các trường hợp phá vỡ nguyên tắc ngân sách thăng bằng Trong thực tế, hiện nay vẫn có thể xảy ra tình trạng phá vỡ nguyên tắc ngân sách thăng bằng. Đó là trong trường hợp tổng thu từ thuế và lệ phí không đáp ứng được nhu cầu chi thường xuyên (bội chi ngân sách) nhưng nhà nước vẫn quyết toàn thông qua cho chi thường xuyên đó. Các khoản chi chưa thực hiện được thì để sang năm sau chi tiếp. Từ đó sẽ dẫn đến việc cân nhắc việc hoàn thành các khoản chi năm trước và các khoản chi năm nay (tiếp tục hay dừng lại khoản chi năm trước). Một số khoản chi kéo dài (chi cơ bản, chi cho đầu tư phát triển) thì quyết toán theo hạng mục, hàng năm (có nghĩa là không phải chi hết trong một năm mà có thể có một phần sẽ được chi vào năm sau). Như vậy, có thể thấy, không phải bao giờ các khoản thu cũng lớn hơn các khoản chi trong cùng một năm, hơn nữa, có trường hợp sẽ có những khoản chi kéo dài cho các công trình kéo dài từ năm này sang năm khác. Ta có thể nhận thấy là mức chênh lệch giữa tổn thu thuế và lệ phí với tổng chi thường xuyên càng lớn thì mức độ ổn định càng cao, đảm bảo cho sự phát triển của một quốc gia. 4.4. Sự cần thiết và giới hạn của các trường hợp phá vỡ trên Thực tế cho thấy, mục tiêu của thu ngân sách là làm sao cho mức thu được nhiều để tăng chi. Mức chênh lệch giữa tổng thu thuế và lệ phí với tổng chi thường xuyên càng lớn thì mức độ ổn định