Tiểu luận Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân hiện nay - Nguyên nhân và giải pháp

Mục lục Mục Trang I.Đặt vấn đề 2 II.Giải quyết vấn đề 2 1.Khái quát chung về VBQPPL của HĐND 2 2.Thực trạng ban hành VBQPPL của HĐND hiện nay 3 2.1 Ưu điểm 3 2.2 Hạn chế 4 3.Nguyên nhân dẫn đến những hạn chế trong việc ban hành VBQPPL của HĐND hiện nay 6 4.Giải pháp để việc ban hành VBQPPL của HĐND được thực hiện tốt hơn 7 III.Kết thúc vấn đề 8 Danh mục tài liệu tham khảo 9 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT VBQPPL : VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT HĐND : HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN UBND : ỦY BAN NHÂN DÂN TP : THÀNH PHỐ NQ : NGHỊ QUYẾT I.ĐẶT VẤN ĐỀ Trong bối cảnh chính quyền trung ương đang tiến hành những cải cách mạnh mẽ nhằm phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương các cấp để mỗi địa phương có thể phát huy quyền chủ động, sáng tạo của mình trong quản lý nhà nước ở địa phương, các cấp chính quyền địa phương phải làm gì để quản lý và phát triển? Chính quyền địa phương có thể sử dụng pháp luật như một công cụ quan trọng để quản lý và phát triển, thậm chí quản lý tốt và phát triển bền vững. Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương các cấp phải phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển kinh tế – xã hội ở địa phương. Chính vì đó nhu cầu về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật để giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội cụ thể ở địa phương là rất lớn. Vậy thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân hiện nay như thế nào? Để hiểu rõ hơn vấn đề này, em đã chọn và tìm hiểu đề tài: “Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân hiện nay? Nguyên nhân và giải pháp”. Do vốn kiến thức còn hạn chế nên bài viết còn nhiều điểm chưa được hoàn thiện, em rất mong các thầy cô góp ý để em có thể hoàn thiện kiến thức của mình. Em xin chân thành cảm ơn! II.GIẢI QUYẾT VẤN ĐỀ 1.Khái quát chung về văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của Hội đồng nhân dân (HĐND). Việc ban hành VBQPPL của HĐND được quy định cụ thể về thẩm quyền ban hành và hình thức văn bản, nội dung, cũng như trình tự thủ tục ban hành ở Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004: “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa”.(Điều 1) Về thẩm quyền ban hành, thẩm quyền ban hành VBQPPL là giới hạn quyền lực của chủ thể trong quá trình áp dụng pháp luật. Pháp luật hiện hành quy định HĐND các cấp ở địa phương có quyền ban hành VBQPPL. Căn cứ vào điều 10 luật tổ chức HĐND và UBND 2003; Điều 2, Điều 21 Luật ban hành VBQPPPL 2008 và cụ thể là căn cứ vào Khoản 2 Điều 2 Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND 2004 quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân được ban hành dưới hình thức nghị quyết.”. Theo quy định này, pháp luật ghi nhận quyền ban hành văn bản quy phạm của HĐND. Đặc biệt còn quy định hình thức cụ thể của văn bản. Việc quy định rõ HĐND ban hành nghị quyết, giúp đối tượng thi hành dễ dàng nhận biết được chủ thể ban hành. Nhờ quy định cụ thể này đã thể hiện tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật cũng như tính hợp pháp của văn bản. Về nội dung, VBQPPL do HĐND ban hành là một trong những phương tiện cơ bản để giải quyết những công việc phát sinh trong đời sống xã hội. Nội dung của văn bản đề cập đến những vấn đề thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau. Về nội dung của văn bản được Luật ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004 quy định cụ thể tại chương II theo các cấp tỉnh, huyện, xã và tương đương. Như vậy, khái quát lại, Nghị quyết của HĐND quy định các biện pháp chủ trương quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế- xã hội, củng cố quốc phòng an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương. Về trình tự thủ tục ban hành VBQPPL của HĐND, do tính quan trọng của văn bản ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích của nhiều tầng lớp nhân dân, cho nên trình tự thủ tục được quy định chặt chẽ. Theo quy định tại chương III, Luật ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004, trình tự, thủ tục ban hành được tiến hành qua các bước sau: lập, thông qua và điều chỉnh chương trình xây dựng; soạn thảo VBQPPL; lấy ý kiến về dự thảo VBQPPPL; thẩm định, thẩm tra dự thảo; xem xét thông qua dự thảo và cuối cùng là thông qua dự thảo. Thêm vào đó pháp luật cũng quy định về thời hạn soạn thảo, lấy ý kiến của nhân dân cũng như trình tự xem xét thông qua dự thảo VBQPPL của HĐND đã được điều chỉnh theo hướng rút gọn hơn để phù hợp với tình hình, điều kiện thực tế ở địa phương. 2.Thực trạng ban hành VBQPPL của HĐND hiện nay Sau khi Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 có hiệu lực thi hành, hành năm có hàng ngàn văn bản quy phạm pháp luật của địa phương nhất là cấp tỉnh đã được xây dựng và ban hành. Ví dụ như: Ở tỉnh Bến Tre trong bốn năm (2005, 2006, 2007, 2008) ở cấp tỉnh đã ban hành khoảng 340 văn bản quy phạm pháp luật, riêng từ ngày 01/10/2009 đến ngày 31/9/2010 đã ban hành 46 văn bản quy phạm pháp luật trong đó có 09 nghị quyết của HĐND tỉnh. Như vậy, có thể thấy được số lượng và nhu cầu ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp tỉnh trong cả nước hàng năm là không nhỏ. 2.1.Ưu điểm Nhìn chung hiện nay công tác ban hành văn bản quy phạm của HĐND cũng đã đạt được những kết quả đáng ghi nhận: Thứ nhất là, VBQPPL đã được kịp thời ban hành để thể chế hóa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, của cấp ủy trong việc hướng dẫn áp dụng các Luật, Pháp lệnh và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND phù hợp với những yêu cầu của địa phương. Các văn bản quy phạm của HĐND còn quy định những vấn đề thuộc thẩm quyền trong lĩnh vực mà chưa được nhà nước quy định cụ thể nhằm đáp ứng nhu cầu quản lí hành chính ở địa phương. Chẳng hạn như : Ngày 05/07/2007 HĐND TP.Hồ Chí Minh đã ban hành nghị quyết số 07 /2007/NQ-HĐND Về chính sách đầu tư hạ tầng nông nghiệp - nông thôn phục vụ chương trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp trên địa bàn thành phố. Đây là lĩnh vực mà nhà nước chưa hướng dẫn cụ thể. Do vậy để tiến hành tốt công việc thực hiện chủ trương hiện đại hóa nông nghiệp của Đảng và nhà nước ta, HĐND TP.Hồ Chí Minh đã ban hành Nghị quyết nói trên. Thứ hai là chất lượng VBQPPL ngày càng được nâng cao. Tình trạng văn bản ban hành không đúng thẩm quyền, có nội dung trái với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, chồng chéo, mâu thuẫn với các văn bản quy phạm khác đã giảm đáng kể so với trước đây. Các văn bản đã đáp ứng đúng về hình thức theo quy định của pháp luật. Không còn tình trạng hiểu là: ở trung ương được ban hành hình thức nào thì địa phương cũng ban hành nhưng hình thức văn bản ấy. Thứ ba, một số địa phương đã xây dựng được chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hàng năm. Ví dụ như tỉnh Phú Thọ, Nghệ An, Bắc Ninh.... Ở những địa phương này, kế hoạch xây dựng văn bản đã trở thành cơ sở bảo đảm tiến độ và chất lượng xây dựng văn bản, làm cho công tác này thực hiện có sự chủ động. Kế hoạch xây dựng được xem xét từ nhu cầu quản lí, thực trạng kinh tế- xã hội của địa phương. Đồng thời chương trình này còn được xây dựng trên cơ sở để đảm bảo thực hiện Luật, pháp lệnh, văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên. Nhờ đó việc ban hành các văn bản quy phạm của các cơ quan nhà nước ở địa phương không chỉ kịp tiến độ, đáp ứng yêu cầu thực tế mà còn khắc phục được tình trạng ban hành tùy tiện, đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật ở địa phương. Thứ tư, đã có sự phối hợp giữa các sở, ngành trong việc soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND tỉnh, UBND tỉnh. Đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác pháp chế và cán bộ làm công tác văn bản ở cấp tỉnh thường xuyên được bồi dưỡng nghiệp vụ và tập huấn nghiệp vụ soạn thảo văn bản. Một số địa phương cũng rất quan tâm công tác soạn thảo, ban hành văn bản đã có sự đầu tư thích đáng cho hoạt động này. Kinh nghiệm cho thấy nơi nào có sự quan tâm, đầu tư đúng mực thì chất lượng văn bản quy phạm pháp luật nơi đó được đảm bảo và ngày một nâng cao. Những thành tựu cần ghi nhận nữa là nhiều địa phương thật sự coi trọng việc rà soát, hệ thống hóa VBQPPL thành một hoạt động thường xuyên và xác định đây là một công tác quan trọng gắn liền việc xây dựng, ban hành văn bản với việc thực hiện pháp luật. Mặt khác, ở nhiều địa phương đã đẩy mạnh công tác tuyên truyền phổ biến giáo dục pháp luật, nhất là đối với các tỉnh miền núi, vùng sâu, vùng xa có điều kiện khó khăn. 2.2.Hạn chế Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích đó thì còn không ít những hạn chế, khó khăn trong việc ban hành VBQPPL của HĐND. Những năm gần đây công tác ban hành VBQPPL của các cấp địa phương không thật sự đáp ứng được nhu cầu thực tiễn đề ra. Công tác xây dựng pháp luật của địa phương còn chưa được đưa vào nề nếp; trình tự, thủ tục ban hành văn bản qui phạm pháp luật ở các địa phương không thống nhất, nhiều văn bản do HĐND và UBND ban hành có qui định mâu thuẫn, chồng chéo, chưa phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Một số bất cập đang tồn tại trong thực trạng ban hành văn bản của các cơ quan nhà nước ở địa phương hiện nay là: Việc ban hành văn bản còn chưa tuân thủ chính xác các quy định của pháp luật. Thực vậy, mặc dù hệ thống pháp luật quy định về vấn đền thẩm quyền, hình thức, nội dung cũng như trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL ở địa phương đã khá kiện toàn: luật tổ chức HĐND và UBND 2003, Luật ban hành VBQPPL 2008, Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND 2004 và nhiều văn bản hướng dẫn của cơ quan nhà nước ở trung ương. Nhưng thực tế việc xây dựng Chương trình ban hành Nghị quyết của HĐND chưa đảm bảo đúng trình tự, thủ tục luật định. Số lượng văn bản đăng ký ban hành theo các Chương trình này đạt tỷ lệ không cao, còn mang tính hình thức; Mặt khác, Dự thảo văn bản gửi thẩm định không đúng quy định làm ảnh hưởng đến thời gian thẩm định và bị động cho cơ quan thực hiện chức năng thẩm định. Đội ngũ cán bộ làm công tác thẩm định ở địa phương còn nhiều hạn chế về trình độ, năng lực. Nội dung thẩm định phần lớn về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản, chưa đi sâu phân tích nội dung của văn bản; Hơn nữa, trong các quy định của pháp luật hiện hành chưa quy định cụ thể rõ ràng, cụ thể về cơ chế kiểm tra, giám sát và chế độ chịu trách nhiệm của các chủ thể trong soạn thảo, ban hành VBQPPL cũng như các chế tài để xử lý những trường hợp vi phạm hoạt động này. Thường chỉ là những quy định chung chung chưa có chế tài xử lý cụ thể. Điều này khiến cho các chủ thể có thẩm quyền không phát huy hết khả năng và tinh thần trách nhiệm, làm ảnh hưởng đến chất lượng của VBQPPL được ban hành. Hạn chế nữa là công tác xây dựng, soạn thảo, ban hành VBQPPL của HĐND các cấp chưa được quan tâm. Thực vậy, quy trình soạn thảo và ban hành VBQPPL ở các cấp địa phương nhất là cấp huyện, cấp xã còn nhiều bất cập, không hợp lí. Trong thực tiễn vẫn tồn tại hiện tượng coi nhẹ, không tuân thủ đúng quy trình ban hành VBQPPL: không tiến hành quy trình, tiến hành chiếu lệ những hoạt động cần thiết hoặc cắt xén tùy tiện các quy trình ban hành. Cụ thể đó là những tồn tại bất cập trong một số khía cạnh sau: Việc lập chương trình xây dựng VBQPPL của HĐND, chưa được chú trọng và chưa khoa học. Hoạt động soạn thảo VBQPPL ở các địa phương còn rất nhiều hạn chế khiến cho chất lượng của văn bản không được đảm bảo. Bên cạnh đó công tác thẩm định, thẩm tra đối với các VBQPPL còn mang tính hình thức thiếu hiệu quả. Đồng thời các địa phương chưa thực sự quan tâm và đề cao tầm quan trọng của công tác kiểm tra, xử lý văn bản. Hạn chế về nhận thức, trình độ chuyên môn của cơ quan, cá nhân soạn thảo và bản hành VBQPPL còn hạn chế. Hiện nay một số cá nhân có thẩm quyền còn chưa đổi mới tư duy xây dựng văn bản theo yêu cầu của cơ chế mới, vẫn giữ nếp nghĩ cũ khi soạn thảo văn bản khiến văn bản còn ẩn chứa lợi ích cục bộ, chưa xuất phát từ nhu cầu của xã hội. Bên cạnh nữa, trình độ kinh nghiệm của đội ngũ cán bộ, chuyên viên làm công tác soạn thảo VBQPPL còn thiếu và yếu, hạn chế về trình độ năng lực, chưa được đào tạo cơ bản, chuyên sâu về kiến thức pháp luật, năng lực phân tích chính sách và kĩ năng soạn thảo VBQPPL còn thấp. 3.Nguyên nhân dẫn đến những hạn chế trong việc ban hành VBQPPL của HĐND hiện nay. Thứ nhất ta nói đến nguyên nhân khách quan, nước ta đang trong quá trình phát triền nền kinh tế thị trường nảy sinh rất nhiều quan hệ kinh tế đa dạng, phức tạp, xã hội vận động không ngừng nên việc ban hành các quy định pháp luật phù hợp và có hiệu quả trong cả một giai đoạn là rất khó khăn. Điều này dẫn đến tính trạng vấn đề của một lĩnh vực được ban hành nhiều văn bản khác nhau để sửa đổi bổ sung hoặc thay thế cho phù hợp với tốc độ phát triển của kinh tế, xã hội. Thứ hai là về nguyên nhân chủ quan, đây là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến những hạn chế trong việc ban hành văn bản quy phạm ở địa phương. Những nguyên nhân đó là: Các quy định về phân cấp, phân quyền của Trung ương cho địa phương chưa rõ ràng thậm chí còn chồng chéo, mâu thuẫn giữa thẩm quyền của HĐND với UBND; Một bộ phận cán bộ lãnh đạo cấp tỉnh vẫn còn lối tư duy cũ trong việc soạn thảo ban hành văn bản quy phạm pháp luật; chưa thấy được tầm quan trọng của công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật đối với hoạt động quản lý điều hành ở địa phương; Đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác văn bản ở một số tỉnh, thành phố còn thiếu và yếu về trình độ năng lực, nhận thức máy móc về công tác soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật nên thường sao chép lại các quy định của Trung ương, dẫn đến có sự chồng chéo trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của địa phương; Khi xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật còn thiếu rà soát, đối chiếu với quy định của cấp trên; thiếu khâu điều tra, khảo sát, phân tích đánh giá tình hình thực tế. Bên cạnh đó là khả năng phân tích đường lối, chủ trương của đảng và chính sách pháp luật của nhà nước; Các dự thảo văn bản đăng ký theo Chương trình lập quy chưa đúng trọng tâm, trọng điểm, chưa bám sát thực tiễn cũng như khả năng thực hiện của mình; Các địa phương chưa có chính sách thu hút đội ngũ luật sư, luật gia và người có trình độ trong việc tham gia vào hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở cấp tỉnh. 4.Giải pháp để việc ban hành VBQPPL của HĐND được thực hiện tốt hơn. Đứng trước thực trạng ban hành VBQPPL của HĐND ở các câp còn nhiều hạn chế bất cập, nên việc đưa ra những giải pháp để việc ban hành này được thực hiện tốt hơn là rất cần thiết, em xin đưa ra những giải pháp như sau: Trước hết cần hoàn thiện hệ thống pháp luật một cách đồng bộ thống nhất. Đặc biệt cần phân định thẩm quyền ban hành, hình thức; hoàn thiện những quy định của pháp luật về trình tự thủ tục ban hành VBQPPL của HĐND. Cụ thể là pháp luật cần quy định về ban hành văn bản thống nhất. Mặc dù đã có Luật ban hành VBQPPL 2008 nhưng Luật ban hành VBQPPL của HĐND, UBND 2004 vẫn được áp dụng. Điều này dẫn đến tình trạng pháp luật có nhiều khía cạnh chưa phù hợp, vấn đề thẩm quyên và hình thức ban hành còn cần được điều chỉnh. Mặt khác pháp luật cần quy định hoàn thiện chế độ trách nhiệm của chủ thể có thẩm quyền trong quy trình soạn thảo và ban hành văn bản. Pháp luật cần ban hành văn bản riêng quy định về xử lý đối với những chủ thể vi phạm quy trình ban hành VBQPPL ở địa phương. Từ đó sẽ nâng cao trách nhiệm của họ với công việc được giao. Thứ hai, nâng cao chất lượng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương. Hiện nay đã có Luật ban hành VBQPPL của HĐND và UBND 2004. Do vậy HĐND các địa phương cần ban hành VBQPPL đúng hình thức theo quy định của pháp luật, phù hợp với nội dung, mục đích và đối tượng tác động của văn bản. Thêm nữa, hoạt động ban hành VBQPPL cần phải tuân theo trình tự khoa học và hợp lí. Mặt khác rất cần thiết khi thực hiện tích cực hơn nữa việc lấy ý kiến của nhân dân cho các dự thảo VBQPPL. Bởi việc lấy ý kiến của nhân dân chính là đảm bảo cho nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình, sẽ phù hợp với thực tế hơn khi thực hiện pháp luật. Thứ ba đổi mới công tác đào tạo và bồi dưỡng đội ngũ cán bộ chính quyền địa phương. Để góp phần vào việc xây dựng đội ngũ cán bộ có trình độ chuyên môn cao, cần chú trọng một số biện pháp sau: thường xuyên đào tạo, bồi dưỡng kiến thức chuyên môn, nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ, công chức ở địa phương theo các chức danh tương ứng với các yêu cầu của công việc đảm nhiệm. Thực hiện tốt chế độ bầu, tuyển chọn, bổ nhiệm, bãi nhiệm đối với cán bộ, công chức ở địa phương một cách công bằng, đúng pháp luật. Để thực hiện tốt việc lựa chọn cán bộ công chức có đủ năng lục điều quan trọng là cần xây dựng hệ thống tiêu chuẩn cán bộ chính quyền địa phương như: độ tuổi, trình độ văn hóa, năng lực chuyên môn, đạo đức.... Đặc biệt cần xây dựng chiến lược đào tạo cán bộ chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm, điều kiện từng vùng, từng địa phương. Cuối cùng là cần kiểm tra và xử lí VBQPPL của HĐND các địa phương: cơ quan ban hành văn bản ở địa phương phải tự kiểm tra các văn bản đã ban hành và kiểm tra các VBQPPL của cấp dưới ban hành. Để kịp thời xử lí văn bản sai trái. Để thực hiện tốt việc kiểm tra cần có một cơ chế phù hợp và có sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan ban hành văn bản và cơ quan kiểm tra văn bản. Việc xử lý văn bản sai trái là khâu cuối cùng của việc kiểm tra, xử lý thông tin. Việc xử lý văn bản sai trái rất quan trọng nên cần có sự tham gia của các cấp ngành có liên quan. III.Kết thúc vấn đề Từ việc tìm hiểu về thực trạng ban hành văn bản của các cơ quan nhà nước ở địa phương cho thấy hoạt động này đang là mối quan tâm lớn của toàn xã hội. Bên cạnh những thành tự đã đạt được, công tác này còn một số bất cập cần được giải quyết bằng những biện pháp cụ thể. Giải quyết được những tồn tại ấy sẽ tạo ra hành lang pháp lý đồng bộ thống nhất ở tất cả các địa phương trên cả nước điều chỉnh các quan hệ trong thời kì hội nhập. Hiện nay hoạt động ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước ở địa phương đang góp phần rất lớn vào hoàn thiện hệ thống pháp luật nước ta. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Giáo trình xây dựng van bản pháp luật, trường Đại học luật Hà Nội, Nxb Công an nhân dân năm 2008 Giáo trình Luật Hành chính, trường Đại học luật Hà Nội, Nxb Công an nhân dân năm 2009 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật số 17/ 2008/ QH12 ngày 03 tháng 06 năm 2008 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 Hoàng Minh Hà, luận án tiến sĩ “Một số vấn đề lí luận và thực tiễn về Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở Việt nam hiện nay”, Hà Nội- 2004. Đoàn Minh Thu, Khóa luận tốt nghiệp “ Nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành ”, Hà Nội- 2009