Tóm tắt Luận án Giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp theo pháp luật Việt Nam hiện nay

cơ chế giám sát việc tổ chức thực hiện chức năng CSH phần vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp Việt Nam. Phạm Thị Hồng Nhung (2016), các chủ thể có quyền giám sát vốn nhà nước trong doanh nghiệp bao gồm cơ quan quản lý nhà nước; người đại diện CSH; doanh nghiệp có vốn nhà nước. Nhóm các công trình nghiên cứu có liên quan đến thực tiễn thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp: Nghiên cứu của Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương (2015) đã chỉ ra chế độ ngân sách mềm và những đối xử khác biệt đối với DNNN đã thúc đẩy các DNNN đầu tư dàn trải, phân tán, chú trọng đầu tư mở rộng quy mô hơn là hiệu quả theo các nguyên tắc và chuẩn mực của thị trường. Vũ Thị Nhung (2017) cho rằng hoạt động kiểm soát vốn nhà nước đã có sự đổi mới về 7 phương thức từ quản lý sang đầu tư và kinh doanh vốn, từng bước hạn chế sự can thiệp hành chính của cơ quan quản lý nhà nước vào hoạt động của doanh nghiệp. 1.1.3. Tình hình nghiên cứu giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp Nhóm các công trình nghiên cứu liên quan đến giải pháp hoàn thiện pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp: nghiên cứu của Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương (2013) rút ra kết luận, dù áp dụng mô hình Bộ chủ quản hay thành lập cơ quan chuyên trách thì cũng phải đảm bảo nguyên tắc, mỗi doanh nghiệp chỉ có một đầu mối giám sát là cơ quan đại diện CSH. Các nghiên cứu của Vũ Thị Nhung (2017), Nguyễn Thị Minh Phương (2018) cũng đồng tình ở đề xuất về việc tiếp tục duy trì mô hình SCIC và thành lập cơ quan chuyên trách có chức năng sở hữu, không có chức năng quản lý hành chính nhà nước. Nhóm các công trình nghiên cứu liên quan đến giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp: Theo Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương (2018) vấn đề quan trọng nhất là phải xây dựng và vận hành hệ thống dữ liệu về doanh nghiệp để cơ quan giám sát nắm bắt, thu thập các thông tin phục vụ cho giám sát. Đồng thời kiến nghị đổi mới chế độ tiền lương, hệ thống đòn bẩy tạo động lực cho đội ngũ cán bộ làm việc tại doanh nghiệp. 1.2. Đánh giá tình hình nghiên cứu đề tài luận án 1.2.1. Những kết quả nghiên cứu được luận án kế thừa Về phương diện lý luận, Các nghiên cứu lý luận về vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp đã làm rõ khái niệm vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp và các đặc trưng cơ bản như cơ chế hình thành, CSH, các hình thái tồn tại. Về phương diện thực trạng pháp luật: Các công trình nghiên cứu đã phân tích và đánh giá tương đối cơ bản quy định pháp luật Việt Nam trước đây và hiện hành về cơ chế quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, trong đó có cơ chế giám sát. Một số công trình đã khái quát những kết quả đạt được, những hạn chế còn tồn tại trong thực tiễn giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam và nguyên 8 nhân của thực trạng nói trên. Về phương diện giải pháp: Các công trình đi trước đã đưa ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư doanh nghiệp như giải pháp về nhân sự, cơ sở vật, giải pháp về công bố thông tin của các DNNN. 1.2.2. Những vấn đề luận án cần tiếp tục nghiên cứu Về lý luận: giám sát sử dụng vốn nhà nước chỉ được nghiên cứu không đầy đủ trong các công trình có liên quan đến thực trạng quản lý sử dụng vốn nhà nước mà chưa được phân tích cụ thể và thấu đáo. Nghiên cứu lý luận pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp còn mang tính rời rạc. Về thực trạng: tiếp tục nghiên cứu, phân tích và đánh giá thực trạng quy định pháp luật Việt Nam về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp một cách đầy đủ, sâu sắc và toàn diện hơn. Về giải pháp, kiến nghị: tiếp tục cập nhật định hướng phát triển và đưa ra các giải pháp cụ thể để hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam trong thời gian tới. 1.3. Cơ sở lý thuyết và câu hỏi nghiên cứu 1.3.1. Cơ sở lý thuyết Để đảm bảo tính khoa học của kết quả nghiên cứu, luận án sử dụng một số lý thuyết nghiên cứu như lý thuyết kinh tế thị trường, lý thuyết sở hữu nhà nước, lý thuyết về giám sát, lý thuyết đại diện, lý thuyết “bàn tay hữu hình” của Nhà nước, lý thuyết luật học so sánh. 1.3.2. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu Thứ nhất, về lý luận: Câu hỏi nghiên cứu: Nội hàm giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là gì? Mô hình lý luận về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp theo pháp luật bao gồm những chế định nào? Giả thuyết nghiên cứu: Về phương diện pháp lý hiện nay, chưa có quan điểm và khái niệm thống nhất về giám sát sử dụng vốn nhà nước. Các chế định của pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp bao gồm chủ thể giám sát, đối tượng giám sát, cơ chế giám sát và bảo đảm thực hiện kết quả giám sát. Thứ hai, về thực trạng pháp luật: 9 Câu hỏi nghiên cứu: Thực trạng quy định pháp luật Việt Nam và thực tiễn thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay như thế nào? Có những bất cập, hạn chế cần phải hoàn thiện không? Giả thuyết nghiên cứu: Pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam đã được hình thành nhưng vẫn còn rời rạc, thiếu thống nhất. Những bất cập, hạn chế của pháp luật cùng với những nguyên nhân khác đã dẫn đến hiệu quả giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam trên thực tiễn là vô cùng yếu kém. * Thứ ba, về các giải pháp hoàn thiện: Câu hỏi nghiên cứu: Các định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay như thế nào? Giả thuyết nghiên cứu: Hiện nay, những hạn chế, bất cập trong các quy định của pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp vẫn chưa được khắc phục một cách triệt để. Trên cơ sở quan điểm, định hướng, đề án tái cấu trúc DNNN của Đảng và Nhà nước, đưa ra các giải pháp đúng và đầy đủ về nhiều mặt nhằm hoàn thiện một cách cơ bản pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về giám sát vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở nước ta trong thời gian tới. Chương 2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC ĐẦU TƯ VÀO DOANH NGHIỆP VÀ PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC ĐẦU TƯ VÀO DOANH NGHIỆP 2.1. Khái quát về vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp và sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp 2.1.1. Vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp 2.1.1.1. Khái niệm vốn Vốn là biểu hiện bằng tiền của toàn bộ tài sản được đầu tư vào kinh doanh nhằm mục đích sinh lời 2.1.1.2. Khái niệm vốn nhà nước và vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp 10 Vốn nhà nước được hiểu là nguồn vốn thuộc sở hữu nhà nước, được hình thành từ nguồn ngân sách nhà nước hoặc có nguồn gốc ngân sách nhà nước. Vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là nguồn vốn có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước và các quỹ khác do nhà nước quản lý được nhà nước trực tiếp đầu tư vào doanh nghiệp, do nhà nước làm CSH. 2.1.1.3. Các đặc trưng của vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp - Vốn nhà nước được cấu thành từ các bộ phận: vốn được cấp từ ngân sách; vốn có nguồn gốc từ ngân sách; vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh và các nguồn vốn khác được Nhà nước đầu tư. - Vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp có thể tồn tại dưới các hình thái cụ thể như tiền, tài sản, quyền tài sản. - Vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp có nguồn gốc sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện CSH. - Lợi nhuận không phải là mục tiêu duy nhất và chủ yếu nhất của việc đầu tư vốn nhà nước mà còn hướng đến mục tiêu lớn hơn là phục vụ cho lợi ích công cộng. 2.1.2. Sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp 2.1.2.1. Khái niệm sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp Sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là việc doanh nghiệp thực hiện các hoạt động phân bổ, trích lập, đầu tư vốn nhà nước trong và ngoài phạm vi doanh nghiệp nhằm tối đa hoá hiệu quả kinh tế và hoàn thành các mục tiêu công ích khác mà CSH đã thiết lập. 2.1.2.2. Đặc điểm của sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp - Chủ thể sử dụng vốn nhà nước là các doanh nghiệp có vốn nhà nước. - Chủ thể sử dụng vốn nhà nước không phải là Nhà nước mà là doanh nghiệp - Hình thức sử dụng vốn nhà nước bao gồm sử dụng vốn trong phạm vi doanh nghiệp và sử dụng vốn ngoài phạm vi doanh nghiệp. - Mục tiêu của sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp bao gồm hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội. - Sử dụng vốn nhà nước phải tuân thủ theo quy trình chặt chẽ 2.1.2.3. Nguyên tắc sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp 11 - Việc sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp phải phù hợp với mục tiêu, chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội. - Việc sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp phải dựa trên nguyên tắc bảo toàn và phát triển vốn. - Việc sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp phải đảm bảo nguyên tắc công khai, minh bạch về tài chính. 2.2. Giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp 2.2.1. Khái niệm giám sát Giám sát là hoạt động của chủ thể có thẩm quyền, được thực hiện thông qua các hành vi theo dõi, xem xét, kiểm tra, đánh giá hoạt động của đối tượng giám sát. 2.2.2. Khái niệm giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp Giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là việc chủ thể giám sát theo dõi, kiểm tra, đánh giá hoạt động sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhằm cảnh báo rủi ro, phát hiện và kiến nghị xử lý vi phạm phát sinh trong quá trình sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp. 2.2.3. Cơ sở hình thành giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp - Xuất phát từ vai trò CSH của Nhà nước đối với vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp. - Xuất phát từ chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước - Xuất phát từ nhu cầu bảo toàn và phát triển vốn nhà nước của doanh nghiệp 2.2.4. Đặc điểm của giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp - Giám sát sử dụng vốn nhà nước được thực hiện bởi nhiều chủ thể - Đối tượng giám sát là doanh nghiệp và cơ quan đại diện CSH. - Giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp có nội dung giám sát và phương thức giám sát gắn liền với từng chủ thể giám sát. - Các công cụ giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp bao gồm công cụ hành chính và công cụ kinh tế. - Mục tiêu giám sát đảm bảo doanh nghiệp chấp hành pháp luật; hoàn 12 thành mục tiêu, nhiệm vụ được giao; đồng thời cảnh báo và xử lý rủi ro trong quá trình sử dụng vốn nhà nước của doanh nghiệp. 2.3. Pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp 2.3.1. Khái niệm pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp Pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là tổng thể các quy phạm pháp luật, do nhà nước ban hành hoặc thừa nhận nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động theo dõi, kiểm tra, đánh giá của các cơ quan quản lý nhà nước, đại diện CSH vốn nhà nước, người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp và các chủ thể khác đối với hoạt động sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. 2.3.2. Nội dung pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp - Quy định về chủ thể giám sát. - Quy định về cơ chế giám sát bao gồm quy định về đối tượng giám sát, nội dung giám sát, công cụ giám sát, phương thức giám sát và quy trình giám sát. - Quy định về thi hành kết quả giám sát. 2.4. Pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp trên thế giới và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 2.4.1. Mô hình chủ thể giám sát Thứ nhất, mô hình phân tán, Ở mô hình này, các DNNN thuộc trách nhiệm quản lý của các Bộ chuyên ngành, thường là Bộ chủ quản và các Bộ có liên quan. Thứ hai, mô hình giám sát hỗn hợp, có đặc trưng trách nhiệm quản lý quyền sở hữu được chia sẻ cho Bộ chủ quản và Bộ chuyên ngành, chẳng hạn như Bộ Tài chính hoặc Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Thứ ba, mô hình tập trung: tập trung các doanh nghiệp có vốn nhà nước từ các Bộ quản lý ngành về một cơ quan hoặc một tổ chức kinh tế chuyên trách có chức năng quản lý, giám sát. 2.4.2. Cơ chế giám sát vốn nhà nước - Về công cụ giám sát: Nhiều quốc gia đã xây dựng một hệ thống thông tin giám sát về doanh nghiệp có vốn nhà nước. Một số quốc gia áp dụng 13 công cụ giám sát là Hợp đồng thỏa thuận giữa cơ quan đại diện CSH và doanh nghiệp. - Quy trình giám sát: OECD (2010) đã xây dựng quy trình giám sát của CSH đối với DNNN bao gồm 5 giai đoạn: Thiết lập mục tiêu, nhiệm vụ; Đánh giá thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ; Kiểm chứng đánh giá; Báo cáo của cơ quan CSH; Công khai, minh bạch thông tin về DNNN. 2.4.3. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam - Bài học về lựa chọn và vận hành mô hình giám sát: cần áp dụng mô hình tập trung trong xác lập chủ thể đại diện CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp. - Bài học về sử dụng các công cụ giám sát: Giám sát vốn nhà nước cần sử dụng các công cụ giám sát kinh tế kết hợp với các công cụ giám sát hành chính. - Bài học về thiết lập quy trình giám sát chặt chẽ: giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp cần được xác định là công việc thường xuyên và liên tục của cơ quan đại diện CSH. Chương 3 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT GIÁM SÁT SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC ĐẦU TƯ VÀO DOANH NGHIỆP Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 3.1. Thực trạng pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam 3.1.1. Khái quát pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam Từ trước năm 2003, hệ thống văn bản pháp luật hầu như chưa đề cập đến cơ chế giám sát vốn nhà nước cũng như giám sát hoạt động của DNNN. Giai đoạn 2003 - 2013, hành lang pháp lý cho hoạt động giám sát DNNN và vốn nhà nước tại doanh nghiệp bắt đầu hình thành từ Luật DNNN 2003 và không ngừng được bổ sung, hoàn thiện. Giai đoạn từ 2013 đến nay, các văn bản pháp luật ở Việt Nam hiện hành có điều chỉnh giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp bao gồm hai nhóm: Nhóm thứ nhất, các văn bản pháp luật với các chế định chung có tính nguyên tắc về giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp hoặc có liên quan đến giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp; giám sát và đánh 14 giá hiệu quả hoạt động của DNNN. Nhóm thứ hai, các văn bản pháp luật quy định trực tiếp về cơ chế giám sát và đánh giá hoạt động sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, bao gồm các quy định về phương pháp, cách thức, công cụ, nội dung, chủ thể giám sát. 3.1.2. Quy định về chủ thể giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp 3.1.2.1. Mô hình giám sát do Nhà nước thực hiện (i) Nhóm chủ thể giám sát với tư cách là chủ thể thực hiện chức năng quản lý nhà nước bao gồm Quốc hội và các cơ quan chuyên môn: (ii) Nhóm chủ thể giám sát với tư cách là cơ quan đại diện CSH bao gồm: Ủy ban quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp (CMSC); Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND cấp tỉnh và TCT Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC). 3.1.2.2. Mô hình giám sát nội bộ tại doanh nghiệp Giám sát nội bộ tại các doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ được thực hiện bởi các chủ thể sau: - Người đại diện CSH trực tiếp vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp: Hiện nay các quy định pháp luật về chức năng giám sát của HĐTV và Chủ tịch công ty tại DNNN vẫn chưa rõ ràng. Đặc biệt, chủ thể đại diện CSH trực tiếp vừa là chủ thể quản lý doanh nghiệp có thể gây nên sự thiếu khách quan, minh bạch đối với các kết quả giám sát nội bộ tại doanh nghiệp. - Ban kiểm soát, Kiểm soát viên: pháp luật hiện hành vẫn tồn tại một số bất cập về hoạt động của Ban kiểm soát. - Ban kiểm soát nội bộ: Bên cạnh Ban Kiểm soát do cơ quan đại diện CSH thành lập, một số Nghị định về Điều lệ của TĐKT hay TCTNN có quy định về bộ phận giúp việc cho HĐTV, do HĐTV thành lập có tên gọi là Ban kiểm soát nội bộ. - Kiểm toán nội bộ: pháp luật hiện hành mới chỉ coi kiểm toán nội bộ là một công tác, nhiệm vụ phải thực hiện mà chưa bắt buộc thành lập bộ phận chuyên trách. 3.1.3. Quy định về cơ chế giám sát của Quốc hội - Về đối tượng giám sát: Chính phủ, cơ quan đại diện CSH, doanh nghiệp. Pháp luật hiện hành còn thiếu các quy định cụ thể về việc giám sát 15 của Quốc hội đối với các cơ quan đại diện CSH trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý vốn nhà nước đầu tư trong kinh doanh. - Về nội dung giám sát: quy định về nội dung giám sát còn mang tính chung chung về việc chấp hành pháp luật mà chưa có tiêu chí đánh giá cụ thể, rõ ràng. - Về phương thức giám sát: bao gồm:Xem xét báo cáo hoạt động của các cơ quan, tổ chức; Xem xét văn bản pháp luật trái quy định; Chất vấn và xem xét trả lời chất vấn; Giám sát theo chuyên đề; Giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo; Lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do Quốc hội bầu. - Về quy trình giám sát: bao gồm các hoạt động xét báo cáo của Chính phủ tại kỳ họp cuối năm; yêu cầu Chính phủ, thủ tướng Chính phủ và các chủ thể có liên quan giải trình, trả lời chất vấn; thành lập Đoàn giám sát. - Về công cụ giám sát của Quốc hội: chủ yếu vẫn là báo cáo kết quả sử dụng vốn hằng năm do Chính phủ trình. Để thẩm tra tính chính xác của báo cáo, giúp việc cho Quốc hội có các Uỷ ban chuyên môn và Kiểm toán nhà nước. 3.1.4. Quy định về cơ chế giám sát của cơ quan quản lý nhà nước - Về đối tượng giám sát: Doanh nghiệp - Về nội dung giám sát: Nội dung giám sát hoạt động sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp của các Bộ, ngành phối hợp với cơ quan đại diện CSH được quy định tại nhiều văn bản pháp luật khác nhau, liên quan đến thẩm quyền theo lĩnh vực của từng Bộ, ngành. - Về phương thức giám sát: được thực hiện trên cơ sở phối hợp với cơ quan đại diện CSH. Do sự thiếu rõ ràng về quy định của pháp luật nên gây nên tình trạng giám sát chồng lấn với hoạt động thanh tra, kiểm tra do nhiều cơ quan chủ trì theo ngành, lĩnh vực phụ trách. - Về quy trình giám sát và công cụ giám sát: Việc giám sát được thực hiện bằng cơ chế phối hợp với cơ quan đại diện CSH đối với từng nội dung giám sát có liên quan. Chính vì vậy, quy trình giám sát, công cụ giám sát sẽ được nghiên cứu đồng thời với quy trình giám sát của cơ quan đại diện CSH. 3.1.5. Quy định về cơ chế giám sát của cơ quan đại diện chủ sở hữu - Về đối tượng giám sát: Đối tượng giám sát của cơ quan đại diện CSH 16 là các doanh nghiệp do mình quyết định thành lập hoặc được giao quản lý. - Về nội dung giám sát: Các quy định pháp luật hiện hành về giám sát của cơ quan đại diện CSH chưa đề cập nhiều đến giám sát hiệu quả sử dụng vốn. Quy định như vậy có thể gây nên tâm lý lơ là, chủ quan của doanh nghiệp khi chú trọng hiệu quả huy động vốn và đầu tư vốn lên hàng đầu mà coi nhẹ hiệu quả sử dụng vốn. - Về phương thức giám sát: Các phương thức giám sát vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp được thực hiện trên cơ sở phối hợp giữa cơ quan đại diện CSH và cơ quan tài chính, bao gồm: giám sát trực tiếp; giám sát gián tiếp; giám sát trước; giám sát sau; giám sát trong. - Về quy trình giám sát : Pháp luật Việt Nam đã có sự tiếp thu các thông lệ tốt của OECD vào việc xây dựng quy trình giám sát DNNN. Tuy nhiên quy trình giám sát sử dụng vốn nhà nước tại DNNN chưa được quy định rõ ràng, tập trung, thống nhất mà còn nằm rải rác tại các văn bản pháp luật khác nhau. - Về công cụ giám sát:cơ quan đại diện CSH sử dụng chủ yếu là báo cáo tài chính định kỳ (sáu tháng và hàng năm) của các dự án sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Ngoài ra, việc giám sát còn dựa trên các kết quả thanh tra, kiểm tra, kiểm toán tại dự án của các cơ quan chức năng (nếu có), các quy định pháp luật, quy chế về sử dụng vốn. 3.1.6. Quy định về cơ chế giám sát nội bộ tại doanh nghiệp - Về nội dung giám sát: HĐTV, Chủ tịch công ty giám sát, đánh giá thường xuyên và chịu trách nhiệm về hiệu quả đầu tư ra nước ngoài của doanh nghiệp; báo cáo định kỳ 06 tháng và hằng năm cho cơ quan đại diện CSH về tiến độ thực hiện đối với dự án đang trong quá trình đầu tư. Ban Kiểm soát giám sát việc tổ chức thực hiện chiến lược phát triển, kế hoạch kinh doanh; giám sát và đánh giá việc thực hiện các quyền, nghĩa vụ của thành viên HĐTV, Giám đốc hoặc Tổng giám đốc công ty; Kiểm toán nội bộ thông qua các hoạt động kiểm tra, đánh giá và tư vấn, đưa ra các đảm bảo mang tính độc lập, khách quan và các khuyến nghị về các nội dung thiết lập và vận hành một cách phù hợp nhằm phòng ngừa, phát hiện, xử lý các rủi ro của đơn vị. - Về phương thức giám sát, quy trình giám sát và công cụ giám sát nội bộ 17 Việc không có quy định pháp luật về những nguyên tắc cơ bản trong cách thức vận hành hệ thống giám sát nội bộ đã dẫn đến tình trạng các DNNN triển khai giám sát nội bộ chưa đồng bộ và chưa quy chuẩn. 3.1.7. Quy định pháp luật về thi hành kết quả giám sát - Thi hành kết quả giám sát của Quốc hội: Điều 7 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND 2015 quy định cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát phải nghiêm chỉnh chấp hành nghị quyết giám sát của Quốc hội. Trường hợp đối tượng giám sát có hành vi cản trở hoặc không thực hiện các kết luận của chủ thể giám sát thì chủ thể giám sát yêu cầu, kiến nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xem xét xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân đó. - Thi hành kết quả giám sát của Bộ Tài chính: Căn cứ vào kết quả giám sát, Bộ tài chính có trách nhiệm cảnh báo các doanh nghiệp có dấu hiệu mất an toàn tài chính, có trách nhiệm trả lời các kiến nghị, đề xuất của doanh nghiệp. - Thi hành kết quả giám sát của cơ quan đại diện CSH: Kết quả giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp do cơ quan đại diện CSH thực hiện chủ yếu tồn tại dưới hình thức là các báo cáo tổng hợp về tình hình sử dụng vốn nhà nước được tổng hợp định kỳ hàng năm. - Thi hành kết quả giám sát nội bộ: Doanh nghiệp phải lập báo cáo kết quả giám sát tài chính nội bộ định kỳ hằng năm theo yêu cầu của cơ quan đại diện CSH (Điều 12 Nghị định 87/2015/NĐ-CP). 3.2. Thực tiễn thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay 3.2.1. Thực tiễn sử dụng vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước - Hiệu quả sử dụng vốn của DNNN chưa tương xứng với quy mô vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp - Hoạt động đầu tư vốn nhà nước đạt hiệu quả thấp - Còn nhiều vi phạm trong sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp 3.2.2. Thực tiễn giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp của Quốc hội và cơ quan quản lý nhà nước Hoạt động giám sát của Quốc hội: chưa đạt hiệu quả do cơ chế hoạt động của Quốc hội mỗi năm họp hai kỳ, mỗi kỳ có nhiều nội dung và mỗi nội dung đều khống chế thời gian nên không có điều kiện xem xét, đánh giá 18 đến cùng. Việc đảm bảo thi hành kết quả giám sát chuyên đề về vốn nhà nước nói riêng và các kết quả giám sát nói chung vẫn còn những hạn chế. Đối với Bộ Tài chính chỉ trên phương diện tổng hợp báo cáo từ các cơ quan đại diện CSH là chủ yếu. Việc giám sát tài chính không được thực hiện một cách liên tục mà chỉ thông qua các cuộc giám sát, thanh tra, kiểm toán theo chuyên đề và thiên về khía cạnh chấp hành pháp luật. 3.2.3. Thực tiễn giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp đầu tư vào doanh nghiệp của cơ quan đại diện chủ sở hữu Thứ nhất, về tổ chức mô hình đại diện CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp Việt Nam đã bắt đầu chuyển dịch từ mô hình phân tán sang thiết lập mô hình tập trung về quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp bằng việc thành lập SCIC và sau đó là CMSM. Tuy nhiên, vẫn đang duy trì cơ chế đại diện CSH của Bộ, UBND cấp tỉnh, trong khi CMSC chưa thực sự chuyển đổi mô hình hoạt động theo cơ chế thị trường mà vẫn mang nặng tính hành chính. Thứ hai, còn thiếu sự thống nhất trong nội dung giám sát của cơ quan đại diện CSH: Việc tồn tại cơ chế “phối hợp giám sát” giữa cơ quan đại diện CSH với các Bộ, ngành đã dẫn đến thiếu sự thống nhất về nội dung giám sát của cơ quan đại diện CSH. Thứ ba, phương thức giám sát chưa linh hoạt, chưa đáp ứng yêu cầu giám sát: Các cơ quan đại diện CSH vẫn chủ yếu sử dụng giám sát sau và giám sát gián tiếp, chưa chú trọng giám sát trực tiếp, giám sát trước và giám sát trong. Cách thức giám sát này về cơ bản không đáp ứng được yêu cầu của giám sát thường xuyên, liên tục, đồng thời làm cho hiệu lực giám sát bị giảm sút. Thứ tư, quy trình giám sát của cơ quan đại diện CSH chưa được thực hiện đầy đủ và triệt để theo quy định pháp luật: Giao, phê duyệt mục tiêu, nhiệm vụ cho DNNN trên