Đề tài Một số vấn đề về chính sách đất đai đối với nông nghiệp ở nước ta

a mới được thông qua. Luật đất đai đã cụ thể hoá đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng (tại đại hội lần thứ 6) và hiến pháp năm 1980 đồng thời khẳng định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý. Như vậy Luật này một lần nữa khẳng định quyền sở hữu tối cao của nhà nước, Nhà nước giao đất lâu dài cho các nông lâm trường, hợp tác xã, cá nhân. Có thể nêu ra một số thay đổi căn bản về mặt pháp lý trong luật này như sau Nhà nước không chỉ giao đất cho tổ chức mà còn giao cho cả các cá nhân sử dụng lâu dài và ổn định Cho phép người được giao quyền sử dụng được bán thành quả lao động và kết quả đầu tư trên đất. Nâng mức đất giao cho các hộ làm kinh tế gia đình từ 5-10% Quy định những nguên tắc giải quyết đất đai. Luật đất đai năm 1988 đã có tác dụng gắn bó người nông dân với ruộng đất, giúp họ yên tâm đầu tư vào sản xuất, cải tạo, bảo vệ đất đai được giao. Nhưng Luật đất đai năm 1988 đã bộc lộ những hạn chế cơ bản sau: Luật mới tập chung điều chỉnh quan hệ sản xuất nông nghiệp theo kiểu tự cung tự cấp, mới điều chỉnh quan hệ pháp lý hành chính, chưa chú ý đến quan hệ kinh tế, chưa tạo điều kiện để thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế và phân công lao động mới ở nông thôn, dẫn tới ruộng đất không có giá, chỉ cấp phát để sử dụng, do đó mâu thuẫn với cuộc sống đang chuyển sang sản xuất hàng hoá, dẫn tới hình thành thị trường ngầm về đất đai, mua bán trá hình dưới hình dạng mua bán thành quả lao động, kết quả đầu tư, nhà cửa trên đất đai mà Nhà nước không quản lý nổi, gây ra nhiều sơ hở, tiêu cực, tham nhũng trong việc mua bán, sang nhượng, cấp phát đất đai ngoài sự kiểm soát của Nhà nước, gây tổn thất lớn cho ngân sách nhà nước. Sau khi có Luật Đất đai, ngày 5-4-1988, Bộ chính trị ra Nghị quyết 10 về “ tiếp tục đổi mới quản lý kinh tế nông nghiệp”. Nếu như Chỉ thị 100 của Ban bí thư chỉ giao khoán diện tích cho người lao động ổn định trong vài ba năm, thì Nhị quyết 10 của Bộ Chính trị đã có bước tiến hơn là kéo dài thời hạn cho “ người nhận khoán canh tác trên diện tích ổn định trong khoảng 15 năm”. Ruộng đất của hợp tác xã đều được giao cho xã viên sử dụng lâu dài dưới hình thức khoán và đấu thầu với hình thức với hình thức và mức khoán có khác nhau giữa các vùng và các địa phương, người nông dân được khôi phục lại quyền làm chủ ruộng đất, gắn đất đai với lao động và sản phẩm cuối cùng. Sau nghị quyết 10 là Chỉ thị 47-CT/TW về giải quyết một số vấn đề cấp bách về ruộng đất, đến tháng 10-1988 Hội đồng Bộ trưởng ra chỉ thị 154-HĐBT cũng về giải quyết một số vấn đề cấp bách về ruộng đất. Bộ nông nghiệp và Công nghiệp thực phẩm có Chỉ thị 18-NN/CT đã yêu cầu các nông, lâm trường rà soát lại quỹ đất được giao, cân đối với khả năng quản lý và sử dụng, sau đó lại cho địa phương sở tại phần diện tích không có khả năng quản lý, sử dụng. Điểm nổi bật của Nghị quyết 10 của Bộ chính trị, Nghị quyết Trung ương 6 (Khoá VI) (tháng 3-1989) là nông dân được thực sự tự chủ sản xuất kinh doanh trên ruộng đất được giao và trở thành những đơn vị kinh tế tự chủ ở nông thôn. Khi thực sự là người chủ ruộng đất, người nông dân gắn bó với đất đai, tự nguyện lao động hết mình cho mảnh đất cảu mình. Tóm lại các văn bản pháp lý của Nhà nước ta đã ban hành cùng với tinh thần của các văn bản đó đã giúp cho việc quản lý và sử dụng ruộng đất có hiệu quả hơn. Các văn bản đó đã từng bước cụ thể hoá, thể chế hoá quyền và nghĩa vụ của từng người được giao đất. Từ quan niệm chung về quyền sơ hữu của Nhà nước đối với ruộng đất, dưới cấp tối cao đó là các doanh nghiệp nhà nước và các hợp tác xã, đến chỗ thừa nhận cá nhân cũng có thể được giao đất, thừa thận một phần thành quả lao động trên đất là hàng hoá có thể chuyển nhượng. Có thể nói, những thay đổi về mặt pháp lý, chính sách, chủ trương của nhà nước, của Đảng ta trong quan hệ ruộng đất đang thích ứng dần với xu thế phát triển tất yếu của cơ chế thị trường đó là những căn cứ để uốn nắn những xu thế lệch lạc, những xu thế quá khích dẫn đến làm mất ổn định kinh tế xã hội, chính trị của nước nhà, mà vẫn đảm bảo tạo ra được cơ chế để làm tăng hiệu quả sử dụng đất trong nông nghiệp. Những thành tựu đạt được trong sản xuất nông nghiệp từ khi cá Nghị quyết 10 và các văn bản pháp lý của nhà nước đã góp phần quyết định đưa nền kinh tế nước ta thoát khỏi khủng hoảng và tìm thấy hướng đi mới. Song vẫn còn những nhân tố hạn chế và kìm hãm tốc độ tăng trưởng kinh tế. Đó là mâu thuẫn giữa yêu cầu giải phóng mạnh mẽ sức lao động, sức sản xuất với tiềm năng đất đai manh mún theo nhân khẩu. Đất nông nghiệp vố đã ít lại giảm dần và bị chia nhỏ hơn nhằm đảm bao tính công bằng xã hội, điều đó mâu thuẫn với yêu cầu tập trung ruộng đất theo hướng sản xuất hàng hoá, cơ cấu đất thay đổi theo chiều hướng giảm dần diện tích cây hàng năm va fdiện tích đất lúa. Nhiều chủ trương, chính sách của nhà nước chưa phản ánh hết được tính phức tạp thực tiễn của quan hệ ruộng đất. Vì vậy, giữa thực tế cuộ sống với các văn bản pháp lý bắt đầu có khoảng cách. 3. Chính sách đất đai từ năm 1993 đến nay Để giảm bớt khoảng cách giữa những quy định của luật pháp với cuộc sống linh động, đồng thời để tạo cơ sở pháp lý tốt hơn cho công cuộc đổi mới trong quan hệ ruộng đất, Đảng và nhà nước ta đã đưa ra một số chính sách nhằm bổ sung, đổi mới những văn bản pháp luật trước. Cụ thể như sau: Hội nghị lần thứ 5 Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá VII họp vào đầu tháng 6 năm 1993 ra Nghị quyết “ Tiếp tục đôỉơ mới và phát triển kinh tế xã hội nông thôn ”. Một trong những nội dung đổi mới của Nghị quyết Trung ương 5 (khoá VII) so với nghị quyết 10 là thực hiện chính sách giao quyền sử dụng đất lâu dài cho hộ nông dân (5 quyền), làm cho người nông dân yên tâm đầu tư, tăng vụ. Ngay sau khi Nghị quyết TƯ 5 (khoá VII) ra đời, ngày 14-7-1993, Quốc hội nước ta đã thông qua Luật đất đai (sửa đổi). Luật đất đai năm 1993, kế thừa các quy định của Luật đất đai năm 1988 và bổ sung một số quyền của người sử dụng đất trên tinh thần Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ VII và Hiến pháp năm 1992. Luật đất đai năm 1993 đã thể chế hoá các nội dung cơ bản của chính sách ruộng đất trong thời kỳ đổi mới, tạo cơ sở, tiền đề và giải quyết các nhiệm vụ cơ bản của nông nghiệp như: Xử lý cụ thể quan hệ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước thống nhất quản lý và việc Nhà nước giao đất và cho thuê đất với các hộ gia đình và cá nhân sử dụng đất đai ổn định lâu dài. Luật cũng quy định thời hạn giao đất và sử dụng đất ổn định lâu dài để trồng cây hàng năm, nuôi trồng thuỷ sản là 20 năm, để trồng cây lâu dài là 50 năm. Khi hết thời hạn sử dụng, nếu hộ gia đình, cá nhân có nhu cầu sử dụng tiếp thì Nhà nước giao tiếp. Một trong những điểm mới đánh dấu bước phát triển về chính sách ruộng đất của nước ta và đóng vai trò quan trọng trong đường lối phát triển kinh tế là việc Luật quy định hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao đất với 5 quyền: Chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế và thế chấp (điều 3) và được bồi thường thiệt hại khi đất bị thu hồi (Nghị định 90/CP ngày 17/8/1994). Lần đầu tiên luật quy định đất có giá. Đây là nội dung quan trọng thể hiện sự có mặt của quan hệ ruộng đất trong cơ chế thị trường. “ Giá đất ” là công cụ kinh tế để người quản lý và người sử dụng tiếp cận với cơ chế thị trường. Nó cũng là phương tiện thể hiện nội dung kinh tế của các quan hệ thực hiện các quyền sử dụng đất. Luật cũng quy định cụ thể về phân công, phân cấp giữa hệ thống cơ quan quản lý nhà nước ở các lĩnh vực khác với tư cách là “ người sử dụng đất ”. Mở rộng thẩm quyền về đất đai cho cơ quan hành chính cấp dưới, chú trọng vai trò của chính quyền cấp cơ sở và tổ chức quần chúng để hoà giải các tranh chấp đất đai trong nội bọ nông dân, đồng thời chuyển sang Toà án giải quyết các tranh chấp về quyền sử dụng đất mà người sử dụng đất đã có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và trang chấp về tài sản gắn liền với quyền sử dụng đất đó. Luật quy định về việc đổi mới chế độ sử dụng các loại đất, khuyến khích mọi thành phần kinh tế đầu tư công của để mở rộng thâm canh đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp (giao đát nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối), có chính sách ưu đãi sử dụng đất với vùng sâu, vùng xa, nơi còn nhiều đất tống, đồi núi trọc (hạn mức sử dụng đất này do địa phương quy định), sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả, đúng mục đích phù hợp với quy hoạch, bảo vệ môi trường. Quốc hội đã ban hành Luật thuế chuyển quyền sử dụng đất năm 1994 và năm 1999 sủa đổi, bổ sung đối với hộ gia đình sử dụng đất nông nghiệp vượt hạn mức. Để cụ thể hoá Luật Đất đai, Chính phủ đã ra Nghị định số 64/CP ngày 27-9-1993, quy định về việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài vào mục đích sản xuất. Cùng với việc ban hành Luật Đất đai (là cơ sở pháp lý cho việc giao quyền tự chủ sử dụng đất ổn định, lâu dài cho hộ nông dân), Luật thuế sử dụng đất nông nghiệp đã được Quốc hội thông qua, thay cho thuế nông nghiệp theo pháp lệnh. Theo luật này, Nhà nước trực tiếp thu thuế đối với từng hộ nông dân sử dụng đất. Ngoài thuế sử dụng đất nông nghiệp, Nhà nước không thu thêm một loại thuế nào khác trong sản xuất nông nghiệp. Để cụ thể hoá Luật thuế sử dụng đất, Nghị định số 73/CP ngày 27-03-1993 quy định chi tiết việc phân hạng đất, tính thuế sử dụng đất nông nghiệp, và Nghị định số 74/CP ngày 25-10-1993 quy định chi tiết việc thi hành Luật thuế sử dụng đất nông nghiệp. Những chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước ta được thực hiện trong năm 1993 đã tạo những điều kiện rất thuận lợi cho nông nghiệp phát triển, người nông dân yên tâm sản xuất, kinh doanh và làm giàu chính đáng trên ruộng đất được giao, góp phần mang lại những thành tựu trong sản xuất nông nghiệp. Giá trị sản lượng lương thực quy ra thóc tăng từ 25.5 triệu tấn năm 1993 lên 27 triệu tấn năm 1995. Do sản lượng lương thực tăng nhanh hơn tốc độ tăng của dân số nên lương thực bình quân đầu người trong 3 năm 1993-1994 đạt 361.1 kg/năm. Tuy đạt được những kết quả nhất định nhưng Luật đất đai năm 1993 vẫn còn những hạn chế. Tại Hội nghị Trung ương 6 (lần 2) khoá VIII đã nhận định: “ Luật đất đai năm 1993 sau 5 năm thực hiện, bên cạnh những mặt tích cực đã bộc lộ một số điểm chưa thật phù hợp, chưa cụ thể để sử lý những vấn đề mới phát sinh, nhất là trong việc chuyển quyền sử dụng đất, làm cho quan hệ đất đai trong nông nghịêp rất phức tạp, không chỉ về mặt kinh tế mà còn ảnh hưởng đến cả ổn định xã hội ”. Điều đó thể hiện ở các mặt sau đây: Thứ nhất, mới chỉ dừng lại ở quy định chung của Luật, nhiều văn bản dưới Luật hướng dẫn chậm ban hành, nhất là 5 quyền cụ thể: quyền cho thuê, chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế và thế chấp. Thứ hai, quá trình giao đất và cấp đất gắn với cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất triển khai quá chậm, không tạo thành tâm lý và điều kiện để người được giao quyền sử dụng đất an tâm đầu tư thâm canh và sử dụng đất có hiệu quả cũng như thực hiện 5 quyền. Nguyên nhân của tình hình này là: khó khăn về kỹ thuật, nghiệp vụ, thủ tục phiền hà, buông lỏng quản lý đất lâu dài, tồn đọng nhiều vấn đề chưa được giải quyết. Thứ ba, trên thực tế thị trường bất động sản đã hình thành và vận động rất sôi động nhưng Nhà nước thiếu cơ chế quản lý phù hợp dẫn đến những tác động không thuận lợi cho sự vận động của thị trường đặc biệt này. Giá đất vẫn do Nhà nước và các cấp chính quyền địa phương quy định, có nơi có lúc quá coa hoặc quá thấp không sát với giá thị trường do người mua và người bán tự thoả thuận. Thứ tư, tạo nên sự bất công và bất bình đẳng giữa các tổ chức và cá nhân trong việc cấp đất và giao quyền sử dụng đất. Do trước đây đất đai thuộc sở hữu của Nhà nước, không có giá, Nhà nước các cấp đều có quyền cấp đất cho các tổ chức kinh tế, chính trị, xã hội một cách tuỳ tiện, thoải mái. Khi chuyển sang kinh tế thị trường, các cơ quan, tổ chức, các doanh nghiệp nhà nước, các hơp tác xã mặc dù chức năng, nhiệm vụ đã thay đổi nhưng vẫn giữ đất va ftự ý chia chác nội bộ hoặc sử dụng một cách bất hợp pháp. Nhiều quan chức đã có chỗ ở nhưng khi chuyển cơ quan mới lại được cấp đất, cấp nhà mà không giao lại chỗ cũ. Nhiều quan chức chỉ bằng quyền uy hoặc bằng các nguồn thu bất chính có thể chiếm dụng nhiều mảnh đất béo bở, có nhiều khu đất ở nhiều nơi có giá, trong khi đó người bình thường lại rất khó khăn trong việc tìm một nơi ở khiêm tốn. Thứ năm là, quy định mức hạn điền ở Việt Nam là rất cần thiết nhưng mức còn cứng nhắc, giữa quy định và thực tế còn khác nhau khá xa. Hiện nay ở Việt Nam còn trên 10 triệu ha đất trống, đồi núi trọc, gần 1 triệu ha mặt nước chưa được sử dụng. Việc quy định mức hạn điền còn thấp cho các vùng này không khuyến khích hình thành các trang trại, các doanh nghiệp trong nông nghiệp, nông thôn. Thứ sáu là, mối quan hệ giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng đất đai diễn ra hết sức phức tạp cả lý luận và thực tiễn. Trong khi chấp nhận quyền sở hữu đất đai thuộc về Nhà nước và Nhà nước có quyền giao cho các tổ chức và cá nhân quyền sử dụng nhưng đã sử dụng rồi thì rất khó thu hồi. Nhà nước cũng không quản lý việc sử dụng đất đai theo một quy hoạch thống nhất nên việc sử dụng đất đai hết sức manh mún, tuỳ tiện. Người sử dụng lại hiểu và biến quyền sử dụng thành quyền sở hữu tuyệt đối, vĩnh viễn, thành một tài sản có giá nhất cho bản thân mình và cho con cháu mai sau, có quyền mặc cả với Nhà nước khi bị thu hồi, gây ảnh hưởng xấu đến việc giải toả để xây dựng các công trình công cộng. Để khắc phục tình trạng đó, Đảng và Nhà nước ta đã đưa ra một số văn bản pháp luật như: Chỉ thị số 10/1998/CT-TTg ngày 20/2/1998 của Thủ tướng Chính phủ “ về đẩy mạnh và hoàn thành việc giao đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp ”; Nghị định 22/1998/NĐ-CP ngày 24-4-1998 về đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất... Tháng 11 năm 1998, Hội nghị BCHTƯ 6 (khoá VIII) ra NQ6-NQ/TƯ về một số vấn đề phát triển nông nghiệp, nông thôn, đưa ra một số chủ trương, chính sách lớn, trong đó có bàn về chính sách ruộng đất. Nghị quyết nêu rõ: Vấn đề tích tụ ruộng đất là phù hợp với quá trình phát triển nông nghiệp lên sản xuất hàng hoá lớn, thực hiện chuyển dịch kinh tế và phân công lại lao động xã hội, trong quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, cần được kiểm soát chặt chẽ. Về vấn đề hạn điền, Nghị quyết đề ra, cần giữ nguyên như đã quy định trong luật đất đai anưm 1993, nhưng cần nghiên cứu quy định cụ thể hơn theo phân vùng và theo loại đất và “ nông dân được giao đất để sản xuất (không phải trả tiền) trong phạm vi hạn điền đã được Nhà nước cho thuê phần đất vượt hạn điền ”. Nghị quyết cũng đã mở rộng thêm đối tượng được thuê đất trống, đồi núi trọc, đât sven biển, đất hoang hoá... Đó là những vấn đề người nông dân nói chung quan tâm. Sau NQ6-NQ/TƯ, tháng 12 năm 1998, Luật sửa đổi bổ sung một số điều cảu Luật Đất đai được công bố. Luật sửa đổi đã có sự bổ sung, điều chỉnh, cụ thể hoá nhiều tình huống mới đặt ra. Luật Đất đai năm 1993 chỉ quy định các căn cứ để giao đất nhưng chưa quy định căn cứ để cho thuê đất. Cái mới của Luật đất đai sửa đổi cho phù hợp với sự vận động của nền kinh tế thị trường là: Quy định rõ căn cứ của cả hai loại: giao đất và cho thuê đất. Luật này đã quy định rõ ràng về việc giao đất không thu tiền, giao đất có thu tiền, thuê đất và thời hạn cho thuê đất. Để cụ thể hoá Luật Đất đai năm 1993 và Luật Đất đai sửa đổi năm 1998, Chính phủ đã có Nghị định số 17-1999/NĐ-CP ngày 29-3-1999 về thủ tục chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế quyền sử dụng đất, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Nghị định này đã cụ thể hoá, hợp pháp hopá các quyền về đất đai, tạo điều kiện thúc đẩy nhanh quá trình phân công lao động xã hội. Tiếp đó là Chỉ thị số 18/1999/CT-TTg ngày 1/7/1999 của Thủ tướng Chính phủ về “ một số biện pháp đẩy mạnh việc hoàn thành cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất ở nông thôn ”. Ngày 28-8-1999, Chính phủ ra Nghị định số 85-1999/NĐ-CP về sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản quy định về việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp, và bổ sung vào việc giao đất làm muối cho hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài. Nghị định này bổ sung một số điều của Nghị định 64 /CP ngày 27-9-1993 của Chính phủ cho phù hợp với tình hình mới như: Mở rộng đối tượng được thuê đất để sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối; Cụ thể hoá thời hạn cho thuê đất nông nghiệp (20 năm) và bổ sung việc giao đất làm muối cho hộ gia đình sử dụng ổn định, lâu dài. Ngày 16-11-1999, Chính phủ ra Nghị định số 163-1999/NĐ-CP về giao đất, cho thuê đất lâm nghiệp cho tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích lâm nghiệp. Ngày 11-02-1999, Chính phủ ra Nghị định số 04/2000NĐ/CP về thi hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai. Để tạo điều kiện cho người sử dụng đất, năm 2001, Luật đất đai được sửa đổi, bổ sung một số điều. Những sửa đổi, bổ sung quan trọng là: Phân cấp thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho chính quyền địa phương, giảm phiền hà trong thủ tục thực hiện các quyền của người sử dụng đất; quy định cụ thể về việc xác định giá đất (nhằm tạo điều kiện cho địa phương chủ động xác định giá các loại đất phù hợp với tình hình thực tế của địa phương, nhưng vẫn đảm bảo được tính thống nhất trong quản lý đất đai của Nhà nước. Quy định về bồi thường hoặc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, có chính sách dể ổn định đời sống cho người có đất bị thu hồi; quy định về quyền chuyển đổi mục đích sử dụng đất, về quyền được thế chấp quyền sử dụng đất tại các tổ chức tín dụng trong nước và nước ngoài hoạt động tại Việt Nam. Cho phép người Việt Nam định cư ở nước ngoài về đầu tư lâu dài có nhu cầu về nhà ở, những người có công đóng góp với đất nước, những nhà văn hoá, nhà khoa học có nhu cầu hoạt động thường xuyên tại Việt Nam, những người có nhu cầu sống ổn định tại Việt Nam thì được mua nhà gắn liền với quyền sử dụng đất ở. Có thể nói, đất đai là một trong các lĩnh vực có nhiều văn bản pháp luật nhất, thể hiện sự cố gắng rất lớn của Nhà nước ta trong thể chế hoá các chủ chương chính sách cuả Đảng (để cụ thê rhoá luật đất đai qua các thời kỳ, cá cơ quan nhà nước đã ban hành trên 212 văn bản pháp luật trong đó có 164 văn bản điều chỉnh trực tiếp quan hệ đất đai và 58 văn bản liên quan hơn một nửa số văn bản đã được ban hành sau Luật Đất đai 1993). Để tiến tới tiếp tục lập được trật tự trong quan hệ đất đai, Hội nghị Trung ương 7 đã nghị quyết rằng: “ Đảng đoàn Quốc hội chỉ đạo việc ban hành luật đất đai mới trong năm 2003, dự thảo cần được tổ chức lấy ý kiến của nhân dân theo quy định của pháp luật. Ban cán sự Đảng Chính phủ khẩn chương chỉ đạo việc rà soát, tiếp tục đổi mới cơ chế, chính sách đất đai ”. Như vậy luật đất đai mới sẽ là cơ sở pháp lý quan trọng và mạnh mẽ để lập lại trật tự, kỷ cương trong lĩnh vực này. Nếu việc tổ 7chức lấy ý kiến của toàn dân được tổ chức tốt sẽ tạo điều kiện thuận lợi để Quộc hội quyết định chuẩn xác các quy định và giải pháp có lợi cho việc lập lại trật tự về đất đai, vấn đề đang có nhiều mâu thuẫn hiện nay. III. Những vấn đề đặt ra trong chính sách đất đai 1. Vấn đề về các văn bản pháp luật đất đai Hệ thống văn bản pháp luật nước ta (tính đến tháng 7-2002) có 100 vanư bản còn hiệu lực, trong đó có 19 văn bản của Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội; văn bản của Chính phủ gồm 23 nghị định, 6 công văn, 3 nghị quyết, 12 chỉ thị, 10 quyết định, thông tư, và thông trư liên bộ. Trên thực tế, trước tình hình phát triển nhanh chóng về kinh tế xã hội, nội dung các văn bản pháp luật đất đai cũng bộc lộ những hạn chế. Có thể khái quát một số hạn chế đó là: Thứ nhất là, pháp luật đất đai chưa xác định được những nội dung cốt lõi của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước thống nhất quản lý, một số quy định cụ thể có mâu thuẫn, nhất là trong chỉ đạo thực hiện, với quan điểm cơ bản về đất đai mà hiến pháp đã xác định. Thứ hai là, đất đai có nguồn gốc rất phức tạp, chính sách đất đai thay đổi qua các thời kỳ lịch sử, nhiều vấn đề lịch sử còn chưa được sử lý thì các vấn đề mưói lại nảy sinh do sự phát triển nhanh chóng của tình hình kinh tế xã hội mà luật đất đai hiện hành chưa có quy định, Từ đó làm cho quan hệ đất đai càng trở lên phức tạp. Luật đất đai được xây dựng và ban hành trong bối cảnh chung là cơ chế thị trường kết hợp với biện pháp hành chính đặt ra nhiều vấn đề mới trong khi các cơ quan nhà nước lại thiếu kiến thức và kinh nghiệm. Đặc biệt là trong quá trình xây dựng Luật đất đai chưa nhận thức đúng mức đất đai là nguồn nội lực quan trọng và nguồn vốn đầu tư to lớn của đất nước, chưa xác định rõ vai trò của Nhà nước là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai. Thứ ba là, một số chủ trương chính sách lớn của Đảng chưa được thể chế hoá. Thư tư là, pháp luật đất đai chưa thực sự theo kịp với tiến trình chuyển đổi nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN và chủ động hội nhập kinh tế quốc tế có hiệu quả. Các mối quan hệ về kinh tế được đề cập, điều chỉnh còn quá ít. Chưa có đủ các chế định cần thiết về định giá đất, về điều tiết địa tô chênh lệch, về điều tiết lợi nhuận qua chuyển nhượng quyền sử dụng đất, bất động sản, chuyên rmục đích sử dụng đất. Pháp luật đất đai còn có những nội dung chưa đáp ứng được yêu cầu thu hút mạnh đầu tư nước ngoài. Thư năm là, pháp luật đất đai cua đủ sức để giải quyết những tồn tại lịch sử trước đây về đất đai cũng như những tồn đọng, vi phạm mới nảy sinh. Tình trạng vi phạm pháp luật, khiếu kiện về đất đai vẫn đang là vấn đề bức xúc. Thứ sáu là, nhiều nội dung của pháp luật đất đai mới dừng ở mức độ quy định nguyên tắc, quan điểm, mà chưa có những văn bản hướng dẫn cụ thể nên hiểu pháp luật và thực thi pháp luật còn khác nhau giữa các ngành, các cấp. Thứ bảy là, hệ thống pháp luật đất đai hiện hành rất phức tạp, cồng kềnh, nhiều tầng nấc và kém hiệu lực. Các quy định về đất đai nằm ở nhiều luật, nhiều Nghị định, Thông tư khác nhau, giải quyết một việc có khi phải vận dụng nhiều Luật, có những điểm không khớp hoặc mâu thuẫn với nhau. Các văn bản dưới Luật thường ban hành chậm và không đồng bộ, có những văn bản quan trọng được triển khai quá chậm. Độ an toàn pháp lý cho người sử dụng các văn bản cũng không được chắc chắn. Trên đây là những vấn đề còn tồn tại cần phải khắc phục của các văn bản pháp luật đất đai. 2. Vấn đề về chuyển nhượng và cho thuê đất đai Trong các quyền về sử dụng đất của hộ gia đình và cá nhân được pháp luật quy định thì quyền chuyển nhượng và cho thuê quyền sử dụng đất là hai quyền quan trọng. Trong thị trường chuyển nhượng và cho thuê đất đai trong nông nghiệp, người ta hay dùng chuyển và đổi đất. Chuyển ở đây có thể là thay đổi sở hữu quyền sử dụng, chuyển nhượng phương thức sử dụng. Chuyển và đổi ruộng đất bao gồm các hoạt động sau đây: Thuê và cho thuê ruộng đất: Là việc bán hay mua quyền sở hữu quyền sử dụng đất theo một thời gian nhất định, thường là 1 vụ, 1 năm, vài ba năm. Người bán gọi là người cho thuê, người mua gọi là người đi thuê. Quá trình này diễn ra ở các vùng trên phạm vi cả nước, thời hạn cho thuê là 1-2 năm. Mua và bán ruộng đất: Là việc mua hay bán sự sở hữu quyền sử dụng ruộng đất lâu dài (hết cả thời gian giao đất cho hộ gia đình được quy định theo luật đất đai). Số hộ tham gia vào quá trình này là thấp, có 3-6.6% số hộ bán đất và 6-20% số hộ mua đất. Mượn và cho mượn ruộng đất: Là việc chuyển quyền sử dụng đất từ người này sang người khác, còn quyền sở hữu quyền sử dụng ruộng đất vẫn thuộc về người cho mượn. Việc mượn và cho mượn thường không xác định rõ về mặt thời gian, khi cần thiết thì người cho mượn lấy ruộng lại. Số hộ mượn đất ở các vùng thuần nông cao hơn số hộ ở các vùng có ngành nghề phát triển. Thời hạn mượn đất là 2-3 năm. Đổi ruộng: Là dồn ghép nhiều thửa ruộng nhỏ thành một hay vài thửa ruộng lớn hơn. Đổi ruộng liên quan nhiều đến quy hoạch và thiết kế lại ô thửa, giao thông và thuỷ lợi nội đồng. Hộ nông dân tham gia vào đổi ruộng đất không mất đi ruộng đất mà giá trị ruộng đất giữ nguyên, chỉ có sự thay đổi về diện tích, vị trí, số thửa. Nguyên tắc cơ bản của đổi ruộng là ngyên tắc bằng giá. Nghĩa là các diện tích đổi với nhau phải cùng cấp hay cùng một giá trị. Trong năm nay, Nhà nước ta đã tiến hành dồn điền đổi thửa ở một số địa phương và đã thu được kết quả nhất định. Tuy nhiên vấn đề này diễn ra còn chậm do người dân còn e ngại và gặp khó khăn trong vấn đề giải quyết công bằng cho người nông dân. Để giải quyết các hoạt động đó, trong gần 10 năm qua, Chính phủ dã 3 lần ban hành khung giá đất thông qua các Nghị định: Nghị định số 80 /CP ngày 06-11-1993; Nghị định số 87/CP ngày 17-8-1994 thay thế Nghị định 80/CP; Nghị định số 17/1998/NĐ-CP ngày 21-3-1998 về sử đổi, bổ sung Nghị định 87/CP, lấy khung giá đất của Chính phủ làm cơ sở, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã quy định bảng giá chi tiết các loại đất cho phù hợp với địa phương. Thực tiễn hiện nay, giá thuê đất, giá áp dụng khi thu quyền sử dụng đất, thuế chuyển quyền sử dụng đất... Các loại giá nà