Đề tài Tính độc lập của ngân hàng trung ương

h sách cải cách kinh tế. Vai trò Ngân hàng Trung ương của nó được đẩy mạnh năm 1989 khi đất nước này chuyển đổi sâu sắc hơn sang nền kinh tế hướng xuất khẩu. Tới năm 2000, Ngân hàng Trung ương Trung Quốc đã là một Ngân hàng Trung ương về mọi mặt, với cơ cấu và hoạt động có tham khảo Ngân hàng Trương ương Châu Âu vốn là mô hình Ngân hàng Trung ương mới nhất, chi phối Ngân hàng Trung ương của các quốc gia thành viên mà vẫn để quyền quản lý kinh tế quốc gia cho các Ngân hàng đó. B) Bản chất NHTW Ngân hàng Trung ương là ngân hàng phát hành công quản, có thể biệt lập hoặc phụ thuộc vào chính phủ, vừa thực hiện chức năng độc quyền phát hành giấy bạc ngân hàng vào lưu thông, vừa thực hiện quản lý nhà nước trên lĩnh vực tiền tệ - tín dụng – ngân hàng. C) Chức năng của Ngân hàng Trung ương Ngân hàng Trung ương liên quan đến ba chức năng cơ bản, đó là phát hành tiền tệ, Ngân hàng của các tổ chức tín dụng, và Ngân hàng của Chính phủ. Tuy nhiên, không phải Ngân hàng Trung ương nào cũng mang đầy đủ ba chức năng này. Phát hành tiền tệ Ở phần lớn các nước, Ngân hàng Trung ương là cơ quan duy nhất có quyền phát hành tiền tệ. Ở một số nước khác, Ngân hàng Trung ương là cơ quan duy nhất phát hành tiền giấy, còn tiền kim loại với tư cách là tiền bổ trợ thì do chính phủ phát hành. Cục Dự trữ Liên bang- Ngân hàng Trung ương của Mỹ- không có chức năng phát hành tiền, thay vào đó là Bộ Tài chính đảm nhiệm chức năng này. Cũng có thông tin cho rằng Chính phủ Mỹ không có quyền phát hành đồng Đô-la, mà là do Cục Dự Trữ Liên Bang. Ngân hàng của các tổ chức tín dụng Ngân hàng Trung ương thực hiện công việc tái chiết khấu các hối phiếu đối với các tổ chức tín dụng, cấp vốn thông qua cho vay đối với các tổ chức này (đồng thời qua đây kiểm soát lãi suất). Ngân hàng Trung ương còn mua và bán các giấy tờ có giá, qua đó điều tiết lượng vốn trên thị trường. Ngân hàng Trung ương có quyền yêu cầu các Ngân hàng thương mại mở tài khoản tại chỗ mình và các Ngân hàng phải gửi vào tài khoản của họ một lượng tiền nhất định. Thông thường lượng tiền này được quy định tương đương với một tỷ lệ nào đó tiền gửi vào Ngân hàng thương mại, gọi là tỷ lệ dự trữ bắt buộc. Trong trường hợp có tổ chức tín dụng gặp nguy cơ đổ vỡ làm ảnh hưởng đến cả hệ thống tài chính của quốc gia, Ngân hàng Trung ương sẽ tái cấp vốn cho tổ chức tín dụng đó để cứu nó. Vì thế, Ngân hàng Trung ương được gọi là người cho vay cuối cùng (hay người cho vay cứu cánh). Ngân hàng của Chính phủ Ở nhiều nước, Ngân hàng Trung ương là người quản lý tiền cho chính phủ. Chính phủ sẽ mở tài khoản giao dịch không lãi suất tại Ngân hàng Trung ương. Tuy nhiên, ở một số nước, chẳng hạn như ở Việt Nam, chức năng này do kho bạc đảm nhiệm. Ngân hàng Trung ương còn làm đại diện cho chinh phủ khi can thiệp vào thị trường ngoại hối. II. Vài nét về tính độc lập của NHTW Tính độc lập của NHTW Xem xét tính độc lập của NHTW là một vấn đề lớn, đòi hỏi phải nghiên cứu thật chuyên sâu, rạch ròi. Tuy nhiên, trong phạm vi báo cáo này, chúng ta chỉ nghiên cứu để tiếp cận vấn đề này ở mức độ sơ lược và cơ bản nhất với mục đích là phát hiện ra những vấn đề chính trong tính độc lâp của NHTW để từ đó chứng minh được vai trò của nó đối với sự ổn định của một quốc gia. Trong suốt những năm 90 của thế kỷ XX, tính độc lập của NHTW được xem như nền tảng của những cải cách về mặt thể chế để giảm sự can thiệp bất hợp lí của chính trị đến quá trình xây dựng và điều hành chính sách tiền tệ nhằm đạt mục tiêu ổn định giá cả. Lý do dẫn đến cuộc cải tổ này đó là việc xây dựng điều hành chính sách tiền tệ (CSTT) nhằm đạt được mục tiêu ổn định giá cả. Lý do dẫn đến cuộc cải tổ này đó là việc xây dựng và điều hành CSTT mà có sự can thiệp chính trị thường chỉ đạt được những mục tiêu ngắn hạn. Điều này sẽ làm gia tăng tính tạm thời và không bền vững của kinh tế vĩ mô, đặc biệt là nguy cơ bùng nổ lạm phát và theo đó hạn chế tăng trưởng kinh tế và làm gia tăng tỷ lệ thất nghiệp. Tính độc lập của NHTW được thể hiện thông qua việc xác định rõ cơ chế hoạch định CSTT là thế nào, NHTW có được toàn quyền quyết định việc sử dụng các công cụ để thực thi CSTT hay không cũng như nêu rõ trách nhiệm của NHTW nói chung và thống đốc nói riêng trong trường hợp mục tiêu không đạt được như mục tiêu đã đặt ra. Ổn định giá cả của nền kinh tế Ổn định giá cả, ổn định sức mua của đồng tiền là nhiệm vụ đầu tiên và quan trọng nhất của một Ngân hàng Trung ương (NHTW). Duy trì mức lạm phát thấp và hợp lí trong một khoảng thời gian dài là dấu hiệu cho sự hoạt động hiệu quả một NHTW. Nhiều học giả đã cho rằng một phần lớn trong kết quả của sự lạm phát từ nửa đầu thập kỉ 80 của thể kỉ XX trên toàn thế giới có sự đóng góp quan trọng của những mô hình NHTW độc lập. Bài viết không xem xét toàn bộ những nội dung trong tính độc lập của NHTW, thay vào đó, chúng ta chỉ nghiên cứu để tiếp cận vấn đề này ở mức độ sơ lược và cơ bản nhất với mục đích phát hiện ra những vấn đề chính trong tính độc lập của NHTW, từ đó chứng minh được vai trò của nó đối với sự ổn định giá của một quốc gia qua một minh chứng điển hình nhất, chúng ta đưa ra một số đề xuất như là một tiếng nói đóng góp thêm vào nhiệm vụ ổn định giá cả ở VIỆT NAM hiện nay Thứ nhất, vấn đề ổn định giá trị đồng của đồng tiền là một điều kiện cần nếu muốn có sự tăng truởng bền vững. Không một nền kinh tế nào có thể tăng trưởng bền vững nếu phải đối mặt với mức lạm phát quá cao. Thứ hai, sự đánh đổi giữa tỷ lệ lạm phát và tỷ lệ thất nghiệp diễn ra không lâu dài. Đường cong Philips mô tả mối quan hệ thực nghiệm về tỷ lệ thất nghiệp thấp hay tỷ lệ tăng trưởng cao có thể đạt được trong ngắn hạn thông qua chính sách mở rộng và tỷ lệ lạm phát cao. Tuy nhiên, trong dài hạn, sự tăng trưởng kinh tế và giảm thất nghiệp không được duy trì, bởi vì năng lực của nền kinh tế có giới hạn, trong khi đó, tỷ lệ lạm phát có thể tiếp tục tăng. Thứ ba, ổn định giá cả sẽ thúc đẩy hệ thống kinh tế hoạt động có hiệu quả hơn và do đó làm tăng được mức sống xã hội. Nếu giá cả không ổn định sẽ khiến cho xã hội phải gánh chịu một số phí tổn kinh tế mà chi phí cơ hội là một ví dụ rõ ràng nhất. Ngoài ra, tình trạng giá cả bất ổn còn có thể khiến các quyết định đầu tư sản xuất trở nên khó khăn hơn, lòng tin của công chúng đối với hệ thống tài chính tiền tệ sụt giảm, các áp lực về tiền lương, thuế khoa tăng lên rất nhanh,… 3. Kinh nghiệm Ngân hàng dự trữ của newzealand a) giới thiệu khái quát - Công trình nghiên cứu lấy New Zealand (cụ thể là Ngân hàng Dự trữ New Zealand) làm Trung tâm để xem xét, so sánh và đánh giá. Không phải ngẫu nhiên mà người ta lấy New Zealand làm Trung tâm nghiên cứu. Lịch sử cho thấy New Zealand là một trong số các quốc gia đầu tiên và thành công nhất của OECD trong việc bình ổn giá cả, thực hiện chính sách lạm phát mục tiêu và là quốc gia có những bước cải cách căn bản đầu tiên trong hoạt động của NHTW. Vấn đề này sẽ được tác giả trình bày rõ hơn ở phần sau. - Biểu đồ 1: mô tả sự biến động mức lạm phát qua các giai đoạn. - Biểu đồ 2: thể hiện sự thay đổi tính độc lập của NHTW mỗi quốc gia trong 2 giai đoạn khác nhau. Để đo lường tính độc lập, ở 2 khoảng thời gian này các nhà nghiên cứu đã lựa chọn một vài nhân tố chung bao gồm: độc lập về mặt nhân sự (Personnel independence), độc lập về mặt tài chính (Financial independence) và độc lập về mặt chính sách (Policy independence), riêng độc lập về mặt chính sách bao gồm độc lập về mục tiêu (Goal independence) và độc lập trong sử dụng các công cụ (Instrument independence). Từ đó, họ lượng hóa tính độc lập này thông qua Điểm số độc lập (Independence Score). - Biểu đồ 3: khảo sát mối quan hệ giữa tính độc lập của NHTW với tỷ lệ lạm phát. Trục hoành biểu diễn Điểm số độc lập, trục tung phản ánh tỷ lệ lạm phát. Hầu hết những quốc gia Công nghiệp đều đã đạt được một sự giảm lạm phát rõ rệt: tỷ lệ giảm hàng năm Trung bình từ 5,6% trong giai đoạn 1955-1988 xuống còn 2,7% trong giai đoạn 1988-2000 (xem biểu đồ 1). Một trong những câu chuyện thành công khác thường nhất là New Zealand, với 7,6% trong khoảng thời gian đầu xuống còn 2,7% trong giai đoạn sau. Nhiều học giả đã quy sự cải tiến này cho chính sách lạm phát mục tiêu mà New Zealand đã thực hiện vào năm 1989, nhưng điều này sẽ là phiến diện nếu chỉ tin vào một mình sự ảnh hưởng của chính sách lạm phát mục tiêu. Quay trở lại thời điểm năm 1989, hoạt động của Ngân hàng Dự trữ New Zealand đã có bước đột phá với 2 cải cách lớn: thứ nhất, Ngân hàng Dự trữ được độc lập nhiều hơn với Chính phủ. Thứ hai, đã thiết lập được một chính sách lạm phát mục tiêu rõ ràng mà sau này nhiều quốc gia đã lần lượt áp dụng. Xét về sự độc lập tối thiểu của một NHTW, Ngân hàng Dự trữ New Zealand lúc bấy giờ đứng vào tốp đầu tiên. 3. Thành công của Ngân hàng Dự trữ New Zealand Trước năm 1989, Ngân hàng Dự trữ New Zealand là một “đại lý” của Chính phủ và được trao rất ít sự độc lập. NHTW này chỉ hoạt động với tư cách là cố vấn cho Chính phủ New Zealand, vì vậy CSTT của nó như là một công cụ hoạt động theo ý muốn của Bộ Tài chính. Biểu đồ 2 minh họa điều này. Lịch sử cho thấy, New Zealand đã được xếp vào loại những quốc gia có Điểm số độc lập của NHTW thấp nhất và tỷ lệ lạm phát của nó đứng vào loại cao nhất trong thế giới các nước Công nghiệp. Suốt thập niên 70, mức độ lạm phát của New Zealand luôn ở ngưỡng 2 con số, đôi lúc lên đến 18%. Đáp lại điều đó, để ổn định giá cả, từ những năm 1989, Ngân hàng Dự trữ New Zealand đã có một sự chuyển mình mạnh mẽ trong điều hành. Điều này thể hiện qua việc Quốc hội New Zealand đã nhanh chóng sửa đổi các đạo luật có liên quan, xây dựng và hoàn thiện các đạo luật mới trong đó khẳng định tiên quyết rằng “Chức năng chủ yếu của Ngân hàng Dự trữ New Zealand là trực tiếp xây dựng và hoàn thiện Chính sách tiền tệ hướng vào việc đạt được các mục tiêu kinh tế và duy trì sự ổn định giá cả...” Bên cạnh đó, có thể kể ra một số những thay đổi căn bản trong hoạt động điều hành CSTT của Ngân hàng Dự trữ New Zealand: - Để ổn định giá cả, Quốc hội New Zealand đã đưa Chính sách lạm phát mục tiêu vào trong hiến pháp. Việc lượng hóa mục tiêu lạm phát là kết quả của sự trao đổi “công bằng, nghiêm túc” giữa Chính phủ và NHTW. - NHTW New Zealand được phép xem xét tác động và đề xuất những kiến nghị để giải quyết những tình huống có thể ảnh hưởng đến sự ổn định giá, như sự biến động của kim ngạch xuất nhập khẩu, các loại thuế,... - NHTW New Zealand được thực sự độc lập trong việc theo đuổi mục tiêu CSTT mà không bị hạn chế về mặt kỹ thuật, ngoại trừ trường hợp là việc thực hiện CSTT phải cân nhắc đến tính hiệu quả và sự ổn định của hệ thống tài chính. Đặc biệt, Ngân hàng này được toàn quyền quyết định các điều kiện tiền tệ (như các khối tiền M1, M2, M3, lãi suất, tỷ giá,...) trên cơ sở một thỏa ước với Bộ Tài chính và sự cân nhắc các ý kiến đóng góp của các cơ quan chức năng khác. - Trong quá trình quản lý ổn định giá, Ngân hàng Dự trữ đã rút ra một số kết luận sau đây: + “Việc làm giảm lạm phát và duy trì mức lạm phát mong muốn thấp là tương đối dễ dàng so với việc kiểm soát chặt chẽ mức lạm phát trong phạm vi khung lạm phát”. + Việc theo đuổi quá nhiều mục tiêu sẽ hạn chế năng lực và tính chủ động của một NHTW, hay nói cách khác, “việc NHTW tập Trung giải quyết quá nhiều trách nhiệm đối với Chính phủ sẽ làm giảm sút tính linh hoạt của nó”. Những chủ trương mới này đã cho phép NHTW đề ra được chính sách lạm phát mục tiêu tương ứng với từng thời kỳ và có được những địa vị pháp lý cũng như tính chủ động cao hơn trong giải quyết các mục tiêu ở trên. Ngoài ra, nó cũng giới hạn đầy nghiêm khắc những tình huống, những hoàn cảnh mà một Thống đốc có thể bị xa thải, hay nói cách khác, việc thay đổi nhiệm kỳ của Nội Các Chính phủ không ảnh hưởng đến hoạt động của Ban lãnh đạo NHTW. Biểu đồ 2 chỉ ra rằng Điểm số độc lập của Ngân hàng Dự trữ New Zealand đã có sự tăng tốc mạnh mẽ, từ 25 điểm giai đoạn 1955-1988 lên đến 89 ở giai đoạn 1989-2000 và được xem như là một bước ngoặt lớn. Có thể thấy rõ, trong thời kỳ thứ nhất Ngân hàng Dự trữ New Zealand có số điểm thấp nhất trong số các quốc gia Công nghiệp được nghiên cứu, tuy nhiên ở giai đoạn sau, nó bức phá lên tốp những NHTW có sự độc lập cao nhất. Biểu đồ 2 cũng cho thấy, hầu hết những quốc gia Công nghiệp đang nghiên cứu đều nằm ở nửa trên của tuyến 45 độ, ngụ ý rằng tính độc lập được xem như là một xu hướng chung trong những khoảng thời gian càng tiến gần đến hiện tại. Chúng ta cũng nhận thấy rằng tỷ lệ lạm phát của New Zealand đã giảm từ 7,6% (cao hơn mức Trung bình của các quốc gia Công nghiệp) trong giai đoạn thứ nhất xuống còn 2,7% (dưới mức Trung bình) trong thời kỳ sau. Vậy thì một câu hỏi được đặt ra là bao nhiêu sự thành công trong kết quả này có sự đóng góp của sự tăng lên trong mức độ độc lập của NHTW New Zealand ? Biểu đồ 3 cho thấy trong thời kỳ thứ nhất đã có một mối quan hệ khăng khít giữa tính độc lập của NHTW và mức lạm phát (trong nhóm các quốc gia nghiên cứu), hay nói cách khác, khi NHTW của những nước này có quá ít tính độc lập thì mức lạm phát chung thường rất cao và ngược lại. Giai đoạn thứ hai cho thấy mối quan hệ này đã trở nên kém rõ ràng hơn, tuy nhiên biểu đồ 3 vẫn cho thấy có một mối quan hệ rất mật thiết giữa tính độc lập và tỷ lệ lạm phát bình quân. Hơn nữa, sự tác động của tính độc lập của NHTW vào mức lạm phát là xuyên suốt mọi thời gian, và kết quả này không chỉ đúng với New Zealand mà còn phù hợp với các quốc gia còn lại. Từ những kết quả ở biểu đồ 3, chúng ta có thể khẳng định chắc chắn rằng sự giảm xuống trong tỷ lệ lạm phát ở New Zealand (trung bình 4,2%) nhờ chủ yếu vào sự tăng lên mạnh mẽ tính độc lập của Ngân hàng Dự trữ New Zealand. Và người ta tính toán rằng nếu như New Zealand trong giai đoạn thứ nhất có Điểm số độc lập của NHTW cao như ngày nay thì mức lạm phát sẽ chỉ là 3,4% thay vì 7,6% như đã tồn tại. Biểu đồ 3 cũng khiến các nhà kinh tế đi đến một sự tổng kết rằng nếu có sự tăng lên trong tính độc lập của NHTW thì mức lạm phát chung trên toàn thế giới sẽ giảm từ 5,6% xuống còn 3,8%. Thực tế, tỷ lệ lạm phát bình quân trên toàn thế giới là 5,6% (giai đoạn 1955-1988) và 2,7% (giai đoạn 1988-2000). Như vậy, với những bằng chứng đưa ra cho thấy rằng đã có một mối quan hệ về mặt nguyên tắc hết sức rõ ràng giữa tính độc lập của một NHTW và mức độ lạm phát trong dài hạn. Một NHTW độc lập là cách thức hữu hiệu nhất để đảm bảo duy trì một mức lạm phát thấp và hợp lý. III. Tính độc lập của NHNN Việt Nam hiện nay và một số đề xuất 1. Tính độc lập của NHNN Việt Nam hiện nay Điều 3 Luật NHNN khẳng định: “Quốc hội quyết định và giám sát việc thực hiện CSTT quốc gia, mức lạm phát dự kiến hằng năm trong mối tương quan với cân đối Ngân sách nhà nước và mức tăng trưởng kinh tế.... Chính phủ xây dựng CSTT quốc gia, mức lạm phát dự kiến hằng năm trình Quốc hội quyết định; tổ chức thực hiện CSTT quốc gia; quyết định lượng tiền cung ứng bổ sung cho lưu thông hằng năm, mục đích sử dụng số tiền này và định kỳ báo cáo Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; quyết định các chính sách cụ thể khác và các giải pháp thực hiện..... ” Điều 4 Luật NHNN quy định: “Chính phủ thành lập Hội đồng tư vấn CSTT quốc gia để tư vấn cho Chính phủ trong việc quyết định những vấn đề thuộc về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ về CSTT. Nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng tư vấn CSTT quốc gia do Chính phủ quy định.” Như vậy, hiện tại mặc dù được quy định là NHTW của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, nhưng thẩm quyền của NHNN trong xây dựng và điều hành CSTT còn hạn chế, NHNN có mức độ độc lập thấp và chịu sự can thiệp hành chính toàn diện của Chính phủ. NHNN chỉ là cơ quan xây dựng dự án CSTT Quốc gia để Chính phủ trình Quốc hội quyết định, trên cơ sở đó, NHNN tổ chức thực hiện; việc quyết định lượng tiền bổ sung vào lưu thông hằng năm cũng do Chính phủ quyết định, NHNN có trách nhiệm điều hành trong phạm vị đã được duyệt,… Trong khi chức năng NHTW chưa được khẳng định rõ nét, NHNN lại có trách nhiệm thực hiện nhiều nhiệm vụ thuộc về chức năng quản lý nhà nước. Ngoài ra, vì là cơ quan của Chính phủ nên có khi NHNN phải thực hiện những nhiệm vụ không phù hợp với mục tiêu của CSTT, chẳng hạn như tái cấp vốn để kinh doanh, xoá nợ các khoản vay của NHTM Nhà nước... Đây cũng là một trong những nguyên nhân làm hạn chế hiệu quả hoạt động của NHNN, nhất là trong việc thực hiện mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền. Một mô hình NHTW độc lập hơn sẽ giúp kiểm soát tốt lạm phát và làm giảm thâm hụt Ngân sách nhưng không có bằng chứng rõ ràng đối với tăng trưởng kinh tế. Liệu một Ngân hàng Trung ương (NHTW) độc lập có giúp duy trì mức lạm phát thấp và đóng góp vào tăng trưởng kinh tế cao hơn hay không? Và liệu một mô hình NHTW độc lập có thích hợp trong điều kiện nền kinh tế Việt Nam hiện nay hay không? Bài viết này nhằm trả lời hai câu hỏi trên. Các bằng chứng thực nghiệm Thập niên 1990 đã chứng kiến nhiều nước, trong đó có cả những nước đã và đang phát triển, thực hiện quá trình chuyển đổi mô hình NHTW sang hướng làm tăng tính độc lập hơn cho tổ chức này. Khuynh hướng này vừa tác động, vừa chịu tác động bởi các phân tích thực nghiệm về mối quan hệ giữa sự độc lập của NHTW với các biến số kinh tế vĩ mô chính. Quan hệ với lạm phát: Nghiên cứu của Alesina và Summers (1993) dựa trên các quan sát giai đoạn từ năm 1955-1988 cho thấy có mối quan hệ nghịch biến giữa tính độc lập của NHTW với lạm phát bình quân và với sự biến thiên của chỉ số lạm phát. Kết quả này cũng phù hợp với những kết quả nghiên cứu khác của Cukierman, Webb và Neyapti (1992), Debelle và Fischer (1994). Điều này mang lại nhiều ý nghĩa cho Việt Nam bởi kiềm chế lạm phát đã từng là một ưu tiên chính sách của Chính phủ và trong tương lai lạm phát vẫn luôn là một nguy cơ lớn tiềm ẩn đối với nền kinh tế Việt Nam. Quan hệ với thâm hụt Ngân sách: Nghiên cứu của Pollard (1993) về mối quan hệ giữa tính độc lập của NHTW với cán cân Ngân sách trong giai đoạn từ năm 1973-1989 đã chứng minh rằng ở những nước có NHTW độc lập cao thì tỷ lệ thâm hụt Ngân sách càng giảm. Theo Pollard, khi các quan hệ cho vay theo chỉ định hay ứng vốn cho Ngân sách không còn chịu sự chi phối của chính phủ thì sẽ tạo ra một kỷ luật trong chi tiêu tốt hơn, qua đó góp phần làm tăng tính minh bạch và tạo ra một cán cân Ngân sách bền vững hơn. Cùng với lạm phát, thâm hụt Ngân sách ở Việt Nam cũng là một thách thức lớn cho các nhà hoạch định chính sách. Với tình trạng thâm hụt Ngân sách hàng năm trên dưới 5% GDP và luôn kéo dài trong nhiều năm đã không những làm xói mòn tính kỷ luật trong chi tiêu Ngân sách mà còn làm tăng gánh nặng nợ quốc gia (kể cả nợ trong nước và nước ngoài). Quan hệ với tăng trưởng kinh tế: Nghiên cứu của Alesina và Summers (1993), của Barro (1991), De Long và Summers (1992), Levine và Renelt (1992) không thấy mối quan hệ có ý nghĩa về mặt thống kê giữa tính độc lập của NHTW với tăng trưởng sản lượng thực tế sau khi kiểm soát các yếu tố khác tác động đến tăng trưởng kinh tế. Chẳng hạn, Thụy Sỹ là nước có NHTW độc lập nhất nhưng lại có mức độ tăng trưởng thực và sự biến thiên tăng trưởng kinh tế thực thấp hơn mức bình quân của các nước trong mẫu. Trong khi đó, Tây Ban Nha là nước có NHTW độc lập không cao nhưng lại có tốc độ tăng trưởng kinh tế tốt nhất. Các lý thuyết kinh tế phát triển đã chứng minh rằng tăng trưởng kinh tế là sự phức hợp của nhiều yếu tố và chính sách khác nhau. Cho nên mặc dù không có mối quan hệ có ý nghĩa về mặt thống kê giữa mức độ độc lập của NHTW với tăng trưởng kinh tế nhưng một chính sách tiền tệ có hiệu lực và hiệu quả sẽ góp phần vào tăng trưởng kinh tế ổn định hơn. Ø Đã đến lúc Việt Nam cần một NHTW độc lập hơn. Thực tế cho thấy Ngân hàng Nhà nước (NHNN) Việt Nam có mức độ độc lập thấp và chịu sự can thiệp hành chính toàn diện của Chính phủ. Đây cũng là một trong những nguyên nhân làm hạn chế hiệu quả hoạt động của NHNN, nhất là trong việc thực hiện mục tiêu kiểm soát lạm phát và ổn định thị trường tiền tệ và hệ thống tài chính thời gian qua. Vì vậy, nâng cao tính độc lập của NHNN là một trong những điều kiện tiên quyết để tạo tiền đề căn bản trong hiệu quả hoạt động và là nền tảng quan trọng bảo đảm trước hết NHNN thực sự là NHTW và sau đó là tiến tới một NHTW hiện đại. Trong khuôn khổ bài nghiên cứu này, nhóm phân tích đưa ra một số đề xuất chính sách chính nhằm tạo điều kiện và cơ sở để NHNN có thể độc lập hơn, qua đó kỳ vọng làm cho chính sách tiền tệ trở nên có hiệu lực, hiệu quả hơn đối với các mục tiêu kiểm soát lạm phát, giảm thâm hụt Ngân sách và ổn định hệ thống tài chính. Về địa vị pháp lý: Trong dự thảo Luật NHNN sửa đổi, được NHNN soạn thảo chuẩn bị trình Chính phủ, địa vị pháp lý của NHNN vẫn được giữ nguyên, tức là cơ quan ngang bộ của Chính phủ. Điều này cho thấy chính bản thân NHNN vẫn chưa sẵn sàng cho một địa vị mới có tính độc lập hơn đối với Chính phủ. Tuy nhiên, cho dù NHNN đã sẵn sàng cho một vị thế độc lập mới thì với cấu trúc thể chính trị hiện nay cộng với những quan hệ có tính “thông lệ” giữa NHNN với các cơ quan khác của Chính phủ thì mục tiêu độc lập hoàn toàn với các quyết sách Chính phủ là chưa khả thi. Khi địa vị pháp lý không được độc lập thì khả năng độc lập về mục tiêu và quá trình thực thi chính sách cũng ít nhiều bị giới hạn. Áp dụng cách thức gián tiếp theo hướng làm tăng tính độc lập của NHTW trong điều kiện môi trường kinh tế - chính trị như hiện nay ở Việt Nam, có vẻ là cách thức có hiệu quả nhất trong ngắn hạn và trung hạn. Bước đi đầu tiên có tính thử nghiệm cho một NHTW độc lập là cho phép NHNN được độc lập trong việc lựa chọn mục tiêu chính sách ưu tiên trong nhóm các mục tiêu được chọn lựa phù hợp với điều kiện nền kinh tế vĩ mô mà không nhất thiết phải phù hợp với các chính sách khác của Chính phủ. Về mục tiêu: Luật cần đưa ra một hoặc một nhóm các mục tiêu chính sách cụ thể, rõ ràng và thống nhất. Quốc hội cần loại bỏ những mục tiêu chung và không rõ ràng như đảm bảo quốc phòng an ninh hay nâng cao đời sống nhân dân. Nghiên cứu mục tiêu chính sách của các NHTW trên thế giới cho thấy chúng thường tập Trung vào các mục tiêu chính như kiểm soát lạm phát, duy trì công ăn việc làm, tăng trưởng kinh tế, ổn định hệ thống tiền tệ và thị trường tài chính (Cecchetti, 2008). NHNN nên được trao quyền lựa chọn mục tiêu cho từng thời kỳ phù hợp với điều kiện kinh tế vĩ mô mà không chịu sự can thiệp hay chỉ đạo từ phía Chính phủ hay các cơ quan liên quan khác. Về quyết định thực thi chính sách: Thống đốc phải được trao quyền quyết định trong việc thực thi các chính sách tiền tệ và tự chịu trách nhiệm về các quyết định đó chứ không nên thông qua Chính phủ. Điều này không những góp phần làm tăng tính chủ động cho NHNN mà còn làm giảm độ trễ ngoài của chính sách tiền tệ - một yếu tố quan trọng làm giảm tính hiệu lực của chính sách. Về quan hệ với Ngân sách: Để đảm bảo hiệu quả của chính sách tiền tệ, những nhiệm vụ khác như tạm ứng chi Ngân sách cũng nên được quy định lại để Thống đốc có quyền từ chối trong mục tiêu thâm hụt Ngân sách được Quốc hội phê duyệt hàng năm và chủ động trong việc điều hành cung, cầu tiền trên thị trường. Về tổ chức và cơ chế tài chính: Thực hiện tốt chính sách tiền tệ đòi hỏi NHNN phải thu hút được đội ngũ lớn những chuyên gia đầu ngành về tài chính, Ngân hàng nên cần phải cạnh tranh với các Ngân hàng thương mại trong việc thu hút chuyên gia về môi trường làm việc và chế độ lương thưởng. Hơn nữa, để cho việc thực thi chính sách có tính phản biện cao, Thống đốc cần được trao quyền chủ động trong việc thành lập Ban tư vấn chính sách tiền tệ, trong đó quy tụ khoảng 10 người, gồm những chuyên gia đầu ngành có kinh nghiệm quản lý và tư vấn tại các NHTW của các nước phát triển am hiểu về điều kiện kinh tế Việt Nam. Thống đốc cần được trao quyền trong việc quy định sử dụng những khoản thặng dư trong hoạt động Ngân quỹ, chuyển tiền điện tử hay quản lý quỹ dự trữ ngoại hối quốc gia, để có thể có cơ chế tiền lương phù hợp hơn. Hơn nữa, các khoản thu chi sẽ hợp lý hơn khi NHNN được quyền tự chủ trong thu chi đặc biệt là trong việc quản lý biên chế các chi nhánh và vụ, cục. Về trách nhiệm giải trình: Nâng cao tính độc lập và tự chủ của NHNN đối với các mục tiêu và quyết định chính sách phải đi kèm với trách nhiệm giải trình đầy đủ và minh bạch. Thống đốc NHNN theo định kỳ hoặc theo đề nghị phải có trách nhiệm giải trình trước Quốc hội về các quyết định chính sách trong giới hạn chức năng và thẩm quyền được giao phó. Kết luận Các bằng chứng thực nghiệm cho thấy một mô hình NHTW độc lập hơn sẽ giúp kiểm soát tốt lạm phát và làm giảm thâm hụt Ngân sách nhưng không có bằng chứng rõ ràng đối với tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên, duy trì lạm phát thấp và một cán cân Ngân sách cân bằng cũng là những mục tiêu quan trọng vì nó không những tạo điều kiện cho việc phân bổ có hiệu quả hơn các nguồn lực của nền kinh tế mà còn giúp duy trì tính ổn định của hệ thống tài chính và nền kinh tế, góp phần vào tăng trưởng kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội. Phân tích bối cảnh nền kinh tế Việt Nam hiện nay cho thấy lạm phát cao đi kèm với bất ổn vĩ mô đã làm bộc lộ nhiều hạn chế trong việc xây dựng và thực thi các chính sách