Đề tài Tình hình phát triển và quân lý ờ Khu kinh tế Dung Quất

g một số điều của Quy chế quản lý đầu tư xây dựng ban hành kèm theo Nghị định số 52/1999/NĐ-CP và Nghị định số 12/2000/NĐ-CP của CP, ngày 30/01/2003. 12 Sau mô hình KKT mở Chu Lai, tính đến tháng 3/2008 cả nước đã có 11 KKT ven biển ra đời với từng ấy quy chế hoạt động riêng. Cách thức tổ chức QLNN trên địa bàn các KKT là nhất quán theo mô hình BQL, nhưng có sự khác nhau ở mỗi KKT theo quyết định của Thủ tướng mà không tuân theo một khung khổ chung nào (Bảng 2.4). Quy chế hoạt động của 10 KKT thành lập sau về căn bản là giống với quy chế hoạt động của Chu Lai, điều đó cho thấy ý nghĩa của việc tạo ra một không gian riêng để thí điểm chính sách của quốc gia không còn nữa. Đến đầu năm 2008 chưa có khung pháp lý chung cho mô hình KKT, vẫn tồn tại 04 hành lang pháp lý cho hoạt động của các khu vực lãnh thổ này thông qua mô hình QLNN là BQL: quy định về KCN, KCX (Nghị định 36/CP ngày 24/4/1997 của CP); KCNC (Nghị định 99/2003/NĐ-CP ngày 28/8/2003 của CP); KKT cửa khẩu (Quyết định 53/2001/QĐ-TTg ngày 19/4/2001, Quyết định số 273/2005/QĐ-TTg ngày 31/10/2005 của Thủ tướng CP) và các quy chế hoạt động của các KKT ven biển (được Thủ tướng quy định riêng cho từng KKT). Tháng 3/2008 CP có Nghị định số 29 ngày 14/3/2008 quy định thống nhất về KCN, KCX và KKT. Theo đó, BQL KCN, KCX, KKT là cơ quan do Thủ tướng CP thành lập, trực thuộc UBND cấp tỉnh, nhiệm vụ, quyền hạn của BQL được mở rộng đáng kể, cả trong cung ứng dịch vụ cho nhà đầu tư lẫn QLNN đối với KCN, KKT (Bảng 2.1). Kể từ sau khi Nghị định 29/2008/NĐ-CP ra đời, tính đến hết năm 2011 đã có thêm 7 KKT được thành lập16. Từ mô hình ban đầu là các KCN, KCX, KCNC được quy hoạch và xây dựng hạ tầng hoàn chỉnh, có hàng rào cứng ngăn cách với bên ngoài, chỉ có các cơ sở công nghiệp mà không có dân cư, đến nay mô hình KKT cửa khẩu và KKT mở với ranh giới mềm, ngoài các cơ sở sản xuất còn có dân cư, khu hành chính... với tính chất gần với đơn vị hành chính lãnh thổ. Chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mô hình BQL ngày càng được mở rộng để đáp ứng được với yêu cầu từ thực tiễn, và để phù hợp với tiến trình phân cấp đang diễn ra ở cả hai khía cạnh: phân cấp hành chính từ trung ương xuống địa phương và phân cấp cho thị trường. Quyền của BQL tăng dần tương ứng với sự gia tăng quyền tự quyết của chính quyền cấp tỉnh, và phần nhiều hướng đến làm thuận lợi cho doanh nghiệp, nhà đầu tư vào các khu vực này. 16 Nam Phú Yên (Phú Yên), Hòn La (Quảng Bình), Đinh An (Trà Vinh), Năm Căn (Cà Mau), Đông Nam (Quảng Trị), Ven biển Thái Bình (Thái Bình), Ninh Cơ (Nam Định). 13 Hai đặc điểm của quá trình phân cấp của Việt Nam đã được chỉ ra trong nghiên cứu của Ninh Ngọc Bảo Kim, Vũ Thành Tự Anh (2008, tr.11) là (1) phân cấp từ trên xuống dưới: chính quyền trung ương xem xét chuyển giao dần cho CQĐP các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình cũng như các dịch vụ công mình đang thực hiện chứ không phải theo cách thức từ dưới lên trên như thường được áp dụng (những gì CQĐP không thực hiện được mới chuyển lên trung ương) và (2) phân cấp theo quy mô: trung ương giữ lại những gì lớn hơn và chuyển giao cho địa phương quyết định những gì nhỏ hơn. Quan sát sự tiến hóa của mô hình BQL có thể thấy quá trình phân cấp diễn ra đối với BQL các KCN, KKT không nằm ngoài hai đặc điểm trên. CP quyết định những việc gì giao cho BQL, những việc gì giao cho các bộ và UBND tỉnh, BQL cũng bị hạn chế về phạm vi và quy mô của những quyết định của mình. Sự rối rắm và lúng túng trong quá trình định hình vị trí, vai trò của mô hình BQL suốt khoảng thời gian hơn 20 năm đã khiến cho việc xác định mô hình phát triển và mô hình quản lý đối với các KCN, KCX, KKT vẫn chưa có hồi kết. Nguyên nhân chính là thiếu một cơ quan đầu mối, không có định hướng ngay từ đầu và thiếu vắng một khung khổ rõ ràng cho việc phân cấp. 14 3. KHU KINH TẾ DUNG QUẤT 3.1. Sự ra đời và phát triển của mô hình quản lý ở Khu kinh tế Dung Quất Ngày 11/4/1996 Thủ tướng CP thành lập KCN Dung Quất với diện tích 14.000ha, trong đó diện tích của Quảng Ngãi là 10.300ha và phần diện tích của tỉnh Quảng Nam là 3.700ha. BQL KCN Dung Quất cũng được thành lập ngay sau đó để quản lý hoạt động của KCN Dung Quất. BQL KCN Dung Quất do Thủ tướng thành lập, là cơ quan trực thuộc Thủ tướng, giúp Thủ tướng chỉ đạo việc xây dựng và phát triển KKT. Trưởng ban và các Phó Trưởng ban của BQL KCN Dung Quất đều do Thủ tướng bổ nhiệm. KCN Dung Quất không có hàng rào cứng cách ly với bên ngoài, lại nằm trên một địa bàn rộng lớn thuộc phạm vi của hai tỉnh, vừa có dân cư, có các KCN, vừa có nông nghiệp, nông thôn, do đó đòi hỏi vai trò, chức năng và nhiệm vụ của BQL KCN Dung Quất cũng phải đáp ứng được những gì CP đã gắn cho KCN Dung Quất. Năm 1997, CP đã cho phép BQL KCN Dung Quất làm cơ quan đầu mối trong nhiều mảng chức năng, tuy nhiên cũng chỉ mới giải quyết được phần nhiệm vụ đầu tư phát triển KCN và làm thuận lợi cho các thủ tục liên quan đến nhà đầu tư chứ chưa quan tâm đến nhiệm vụ QLNN trên một địa bàn rộng như KCN Dung Quất. Năm 2005, CP tiếp tục các thử nghiệm phát triển nông thôn bằng việc chuyển đổi KCN Dung Quất thành KKT Dung Quất. Theo đó, KKT Dung Quất có diện tích 10.300ha, nằm trên địa bàn của 09 xã thuộc huyện Bình Sơn, tỉnh Quảng Ngãi, và là khu vực lãnh thổ có tính chất đặc biệt (Hộp 2.4). QLNN trực tiếp đối với KKT là BQL KKT Dung Quất do Thủ tướng thành lập, là cơ quan thuộc Thủ tướng, có Trưởng ban và các Phó ban đều do Thủ tướng bổ nhiệm. BQL KKT Dung Quất được trao cho một vị trí rất quan trọng: là cơ quan QLNN trực tiếp đối với KKT Dung Quất, là đơn vị dự toán cấp một, được trực tiếp dự toán vốn đầu tư từ ngân sách và kinh phí hoạt động hàng năm để báo cáo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính trình CP17. Tổ chức 17 Nghĩa là tương đương với cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, điều mà ở vào thời điểm đó KKT mở Chu Lai dù là nơi thí điểm các cải cách cũng chưa được áp dụng. 15 bộ máy của BQL do Thủ tướng CP quyết định18. BQL KKT Dung Quất được phân cấp trực tiếp nhiều chức năng, nhiệm vụ quan trọng và đã mở rộng đáng kể so với BQL KCN Dung Quất trước đây (Bảng 2.5) nhưng một chức năng rất quan trọng của QLNN là thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại tố cáo và xử lý vi phạm hành chính lại không có bất kỳ sự ủy quyền này từ bộ, ngành, thậm chí cả từ UBND tỉnh, bởi thiết kế vị trí của BQL so với CQĐP là cơ quan ngang cấp, trong khi thiếu cơ chế rõ ràng cho việc ủy quyền trong QLNN khiến địa phương không có động lực ủy quyền, và cũng không thể ủy quyền từ CQĐP cho một cơ quan thuộc Thủ tướng CP. Để khắc phục hạn chế trong nhiều mảng chức năng chưa được phân cấp trực tiếp cho BQL, một bản Quy chế phối hợp với CQĐP đã được hai bên thông qua. Do BQL thuộc Thủ tướng CP nên về nguyên tắc có 02 loại việc phải phối hợp: thuộc thẩm quyền của CQĐP, và thuộc thẩm quyền của Thủ tướng CP, bộ/ngành. Có thể thấy không tồn tại việc ủy quyền của UBND tỉnh hay các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh cho BQL trong QLNN trên địa bàn KKT. Ngay cả các loại việc thuộc thẩm quyền của Thủ tướng CP và bộ, ngành thì UBND tỉnh vẫn duy trì sự kiểm soát bằng cơ chế báo cáo và thông qua tỉnh để trình lên cấp trên (Hình 3.1). Đến ngày 01/01/2008, BQL KKT Dung Quất được chuyển giao về cho UBND tỉnh Quảng Ngãi quản lý, trở thành cơ quan trực thuộc tỉnh, lãnh đạo Ban do Chủ tịch UBND tỉnh bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách thức19. Động thái này thúc đẩy việc phân cấp cho CQĐP hơn là phân cấp riêng cho BQL KKT Dung Quất. Sau khi trở thành cơ quan trực thuộc UBND tỉnh Quảng Ngãi, BQL không còn là đơn vị dự toán cấp một mà quy trình ngân sách của BQL phải thông quan đơn vị dự toán cấp một là UBND tỉnh; BQL không còn là cơ quan QLNN trực tiếp về đầu tư xây dựng và phát triển KKT mà trở thành cơ quan giúp UBND tỉnh Quảng Ngãi quản lý tập trung, thống nhất các hoạt động đầu tư, phát triển kinh tế tại KKT; thay đổi trách nhiệm giải trình đối với việc thực hiện các chức năng được giao... Kể từ sau khi được chuyển giao về 18 Bao gồm các cơ quan: Văn phòng; Thanh tra; Ban Tổ chức và Đào tạo; Ban KHĐT; Ban Tài chính và Doanh nghiệp; Ban Tài nguyên và Môi trường; Ban Quy hoạch và Xây dựng; Ban Lao động và Văn xã; Ban Thương mại và Xuất nhập khẩu; cơ quan đại diện tại Hà Nội; các đơn vị sự nghiệp 19 Quyết định số 396/QĐ-TTg của Thủ tướng CP về việc chuyển giao BQL KKT Dung Quất về UBND tỉnh Quảng Ngãi, ngày 05/4/2007. 16 UBND tỉnh, BQL KKT Dung Quất trở thành cơ quan ngang cấp với các cơ quan chuyên môn trực thuộc UBND tỉnh, giúp UBND tỉnh QLNN trên địa bàn KKT. Như vậy từ vị trí là cơ quan QLNN trực tiếp đối với KKT, BQL KKT Dung Quất trở thành cơ quan giúp UBND cấp tỉnh trong quản lý KKT. Tuy nhiên khi quy định thống nhất về KCN, KCX, KKT được ban hành thì BQL KKT lại tiếp tục được xác định là “cơ quan QLNN trực tiếp đối với KKT trên địa bàn tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”20. BQL KKT được trao trực tiếp nhiều chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn thuộc chính quyền trung ương và cả những chức năng, quyền hạn đã phân cấp cho địa phương (vừa phân cấp theo ngành, lĩnh vực vừa phân cấp theo lãnh thổ hành chính). Năm 2009, để phục vụ chức năng QLNN trực tiếp trên địa bàn, UBND tỉnh Quảng Ngãi đã tổ chức bộ máy của BQL bao gồm 10 cơ quan cấp phòng và 06 đơn vị sự nghiệp trực thuộc21. BQL được phân cấp thêm chức năng điều chỉnh cục bộ uy hoạch chung; lập, thẩm định, phê duyệt và thực hiện quy hoạch chi tiết, đồng thời được quyết định đầu tư dự án sử dụng vốn ngân sách đến mức 15 tỷ đồng22. Như vậy, cùng với tiến trình phân cấp, BQL KKT Dung Quất dần được trao chức năng và thẩm quyền nhiều hơn, có được sử chủ động lớn trong quản lý, điều hành KKT Dung Quất, cung cấp hầu hết các dịch vụ công liên quan đến nhà đầu tư và hoạt động đầu tư tại địa bàn KKT nhưng vẫn phải chịu sự QLNN theo ngành, lĩnh vực của các bộ, ngành và theo lãnh thổ hành chính của CQĐP. Hơn nữa, do thiết kế vị trí ban đầu của KKT Dung Quất là trực thuộc Thủ tướng CP, vị thế của một đơn vị dự toán cấp một, sau đó chuyển giao toàn bộ về địa phương nhưng hầu như vẫn giữ nguyên các chức năng quản lý như khi còn trực thuộc Thủ tướng CP (ngoại trừ không còn là đơn vị dự toán cấp một) dù BQL lúc này trực thuộc UBND tỉnh. Từ đó đặt ra yêu cầu mới của việc phối hợp thực hiện chức năng QLNN trên địa bàn giữa 20 Nghị định số 29/2008/NĐ-CP của CP về KCN, KCX và KKT, ngày 14/3/2008. 21 Các phòng: Văn phòng; Thanh tra, Tổ chức và Đào tạo; KHĐT; Quy hoạch và Xây dựng; Tài nguyên và Môi trường; Lao động và Văn xã; BQL phát triển đô thị Vạn Tường; cơ quan đại diện tại Hà Nội. Các đơn vị sự nghiệp: Bệnh viện Dung Quất; Trung tâm đào tạo nghề; Trung tâm Văn hóa – Thể thao; Trung tâm Phát triển quỹ đất; Trung tâm kỹ thuật quan trắc môi trường; Trung tâm hỗ trợ kỹ thuật nông-lâm nghiệp; BQL dự án quy hoạch KKT Dung Quất. 22 Ngày 03 tháng 11 năm 2011 UBND tỉnh đã ban hành Quyết định số 26/2011/QĐ-UBND về tổ chức, hoạt động của BQL KKT Dung Quất (thay thế Quyết định số 60/2009/QĐ-UBND) với một số thay đổi trong tổ chức và nhiệm vụ quyền hạn của BQL (xem thêm ở Bảng 2.5). 17 quản lý theo ngành, lĩnh vực và quản lý theo lãnh thổ của CQĐP ba cấp, vừa tồn tại một thiết chế quản lý mang tính đan xen là BQL KKT. 3.2 Vị trí của Ban quản lý Khu kinh tế Dung Quất trong bộ máy chính quyền địa phương ở Quảng Ngãi CQĐP là hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương bao gồm HĐND và UBND (cùng các cơ quan chuyên môn trực thuộc) ở ba cấp: tỉnh, huyện và xã (Trương Đắc Linh, 2001)23. UBND cấp tỉnh là cơ quan hành chính cao nhất tại địa phương, có thẩm quyền chung trong QLNN trên địa bàn toàn tỉnh. Các cơ quan chuyên môn trực thuộc UBND tỉnh được thành lập theo hướng dẫn của CP, giúp UBND tỉnh thực hiện chức năng QLNN ở địa phương lĩnh vực được phân cấp, hoặc hướng dẫn của các bộ, ngành. Cơ quan chuyên môn chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của UBND cùng cấp, đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra về nghiệp vụ của các cơ quan chuyên môn cấp trên. Thủ trưởng cơ quan chuyên môn có trách nhiệm giải trình với UBND cùng cấp, cơ quan chuyên môn cấp trên và với HĐND cùng cấp. Bộ máy CQĐP còn có UBND cấp huyện (cùng các phòng, ban trực thuộc) và UBND cấp xã để phân cấp thực hiện QLNN theo lãnh thổ, kết hợp với quản lý theo ngành, lĩnh vực trên địa bàn toàn tỉnh. UBND cấp huyện (cùng các cơ quan chuyên môn trực thuộc) thực hiện chức năng QLNN trên địa bàn lãnh thổ hành chính của huyện, chịu sự chỉ đạo của UBND cấp tỉnh và QLNN theo ngành, lĩnh vực của các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh. UBND xã là cấp chính quyền cơ sở, thực hiện chức năng QLNN trên lãnh thổ hành chính của xã theo phân cấp, chịu trách nhiệm trước UBND cấp huyện (và HĐND cùng cấp), đồng thời chịu tác động của QLNN theo ngành, lĩnh vực của các cơ quan chuyên môn cấp huyện. Bên cạnh hệ thống các cơ quan thuộc bộ máy CQĐP, còn có các cơ quan của Trung ương đóng trên địa bàn địa phương thực hiện chức năng QLNN theo ngành dọc như: thuế, hải quan, cảng vụ hàng hải Hệ thống QLNN trên một địa bàn được mô tả như Hình 3.2. Trong khi đó, BQL KKT Dung Quất là cơ quan QLNN trực thuộc UBND tỉnh, nhưng không phải là cơ quan chuyên môn thuộc tỉnh, không được giao phụ trách bất kỳ ngành, lĩnh vực riêng biệt nào, nhưng lại được thực hiện nhiều chức năng thuộc lĩnh vực quản lý của nhiều cơ 23 UBND xã không có cơ quan chuyên môn trực thuộc. 18 quan chuyên môn thuộc tỉnh (cấp giấy phép đầu tư, lao động, giấy phép khai thác khoáng sản), được phân cấp, ủy quyền nhiều chức năng của một cơ quan có thẩm quyền chung (phê duyệt quy hoạch, quyết định đầu tư dự án từ vốn ngân sách, giao đất, cho thuê đất thậm chí là được đi vay). BQL KKT Dung Quất có con dấu hình quốc huy nhưng không phải là cơ quan có thẩm quyền chung như UBND huyện. BQL KKT vừa có những chức năng giống và thậm chí có một số vượt trội hơn so với các cơ quan chuyên môn của tỉnh (giao lại đất, cho thuê lại đất, ban hành phí,) và UBND huyện (thẩm quyền quyết định đầu tư, cấp phép đầu tư quản lý lao động,) nhưng lại không có những chức năng quan trọng mà các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh và UBND huyện có (thanh tra, xử phạt vi phạm hành chính, quản lý dân cư, nông nghiệp). Từ đó QLNN trên địa bàn KKT Dung Quất được thực hiện thông qua hệ thống tổ chức phức tạp hơn so với khi không có mô hình BQL KKT (Hình 3.3). Như vậy BQL KKT Dung Quất là một bộ phận ở cấp tỉnh trong bộ máy CQĐP ba cấp, mang tính chất như là một chính quyền không đầy đủ, nằm ở vị trí chồng lấn giữa cơ quan chuyên môn cấp tỉnh và chính quyền cấp huyện. Về tổ chức bộ máy và nhân sự, BQL KKT Dung Quất được tổ chức gồm 09 cơ quan cấp phòng và 06 đơn vị sự nghiệp trực thuộc với 316 công chức, viên chức. So sánh với UBND huyện BS và một số cơ quan chuyên môn cấp tỉnh có chức năng quản lý đa ngành, đa lĩnh vực cho thấy24: 24 Số liệu của BQL KKT Dung Quất và UBND huyện Bình Sơn tính đến 31/12/2011, trong khi số liệu của các cơ quan còn lại tính đến ngày 31/12/2010; số chênh lệch là không lớn. Nguồn: BQL KKT Dung Quất, UBND huyện Bình Sơn và Sở Nội vụ tỉnh Quảng Ngãi. 19 Công chức làm việc tại BQL KKT Dung Quất hiện được hưởng chế độ tốt hơn ở các cơ quan khác25, đồng thời, Phó Chủ tịch UBND tỉnh Quảng Ngãi hiện đang giữ vị trí Trưởng BQL KKT (kiêm nhiệm)26. Đối với việc sử dụng ngân sách cho đầu tư, phát triển, số liệu chi cho đầu tư phát triển của BQL so với toàn tỉnh cho thấy BQL là cơ quan được ưu tiên dành nhiều nguồn lực cho đầu tư (Bảng 3.1). Như vậy BQL KKT Dung Quất là một thiết chế quản lý có vị thế khá đặc biệt trong hệ thống CQĐP, có tầm quan trọng đáng kể thể hiện ở các chức năng được trao, ở tổ chức bộ máy trực thuộc và mức độ chi tiêu ngân sách, nhưng lại có vị trí không rõ ràng trong thiết kế, phân định chức năng QLNN, tạo cho BQL một địa vị pháp lý mơ hồ, một tổ chức có chức năng quản lý không đầy đủ trong hệ thống CQĐP. Và từ đó nảy sinh phức tạp trong mối quan hệ với các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, với UBND huyện Bình Sơn và UBND các xã trên địa bàn KKT. 3.3 Mối quan hệ của Ban với cơ quan chuyên môn cấp tỉnh và Ủy ban nhân dân huyện Bình Sơn, Ủy ban nhân dân các xã trên địa bàn khu kinh tế BQL KKT Dung Quất là cơ quan trực tiếp QLNN trên địa bàn, với nội dung QLNN thể hiện tại Hộp 3.1. Việc phân cấp trực tiếp cho BQL cũng chỉ dựa trên nhóm nội dung này, các nội dung khác do Bộ, ngành, CQĐP chịu trách nhiệm QLNN về ngành, lĩnh vực và hành chính lãnh thổ đối với KKT trong phạm vi quản lý theo ngành, theo lãnh thổ của mình, hoặc có thể hướng dẫn, ủy quyền cho BQL thực hiện. QLNN hiện nay được thực hiện theo nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ. Đặc thù của KKT là gần giống đơn vị hành chính lãnh thổ vốn đã tồn tại song song 02 chức năng QLNN cùng với các thiết chế quản lý đi kèm, nay xuất hiện thêm mô hình BQL cùng thực hiện chức năng QLNN nên hoạt động quản lý của BQL KKT Dung Quất phụ thuộc rất nhiều vào CQĐP, ở cấp tỉnh thì thông qua các cơ 25 Công chức, viên chức làm việc tại BQL KKT Dung Quất được hưởng thêm phụ cấp thu hút bằng 50% mức lương cấp bậc, chức vụ. 26 Được phân công phụ trách điều hành toàn bộ hoạt động của KKT Dung Quất và chỉ đạo sự phối hợp giữa BQL KKT Dung Quất với các cơ quan liên quan, trực tiếp giải quyết việc thu hồi đất, bồi thường, tái định cư, giải phóng mặt bằng, giao đất và cho thuê đất trên địa bàn KKT (Quyết định 1366/QĐ-UBND của UBND tỉnh Quảng Ngãi về phân công nhiệm vụ của lãnh đạo UBND tỉnh nhiệm kỳ 2011 - 2016, ngày 14/9/2011). 20 quan chuyên môn cấp tỉnh, dưới nữa là UBND cấp huyện (cùng các cơ quan chuyên môn cấp huyện) và UBND cấp xã. Về thực hiện các dự án đầu tư từ ngân sách Với vai trò là một chủ đầu tư của các dự án trên địa bàn KKT, BQL phải phối hợp với Sở Kế hoạch và Đầu tư trong thẩm định và trình UBND tỉnh phê duyệt các dự án sử dụng vốn ngân sách, trong tiếp nhận, quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức và các nguồn vốn mục tiêu khác; phối hợp với Sở Tài chính trong thẩm tra, phê duyệt quyết toán dự án đầu tư thuộc thẩm quyền của BQL. Như vậy trên địa bàn xuất hiện thêm một cơ quan làm đầu mối thực hiện các dự án đầu tư thuộc ngân sách nhà nước. Về lập, quản lý và thực hiện quy hoạch Với vai trò là cơ quan thống nhất quản lý quy hoạch trên địa bàn KKT, BQL phải phối hợp với Sở Xây dựng, với UBND huyện trong việc lập và trình UBND tỉnh phê duyệt quy hoạch tỷ lệ 1/2000 của KKT, thẩm định và phê duyệt quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/500 theo hướng dẫn của Sở Xây dựng; phối hợp với Sở Xây dựng trong việc cấp phép xây dựng một số loại công trình trên địa bàn KKT. BQL còn phối hợp với UBND huyện Bình Sơn và UBND các xã trên địa bàn trong quản lý quy hoạch chung của KKT. Như vậy có sự thay đổi cơ quan đầu mối lập và quản lý quy hoạch27. Về quản lý tài nguyên và môi trường BQL phối hợp với Sở Tài nguyên và môi trường (TNMT), UBND huyện Bình Sơn và UBND các xã trên địa bàn trong quản lý về thu hồi đất, giao lại đất và cho thuê đất cho nhà đầu tư, cấp phép và quản lý khai thác khoáng sản, đánh giá tác động môi trường và xử lý ô nhiễm môi trường trên địa bàn KKT. BQL còn phối hợp với Sở TNMT, UBND huyện và UBND xã trong xử lý các vi phạm hành chính về TNMT. Như vậy, trên địa bàn có thêm một cơ quan làm đầu mối trong việc giao đất, cho thuê đất đối với tổ chức (trước đây chỉ có Sở TNMT thực hiện), trong việc cấp phép và quản lý khai thác khoáng sản (trước đây là UBND tỉnh và UBND huyện), trong BVMT. 27 Nếu không có BQL KKT, UBND huyện Bình Sơn là cơ quan thực hiện các chức năng này. 21 Về quản lý lao động BQL phối hợp với Sở Lao động, Thương binh và Xã hội (LĐTBXH) trong việc quản lý lao động, an toàn lao động đối với lao động tại các doanh nghiệp trên địa bàn KKT. Theo đó Sở LĐTBXH ủy quyền, hướng dẫn BQL thực hiện một số chức năng trong quản lý lao động như: cấp sổ lao động, quản lý việc đăng ký các nội dung liên quan đến lao động tại doanh nghiệp. BQL còn phối hợp, tham gia cùng với Sở LĐTBXH, UBND huyện Bình Sơn, UBND các xã trên địa bàn và ngành công an trong việc xử lý các vụ tranh chấp lao động tập thể, đình công trên địa bàn. Về quản lý đầu tư và xúc tiến đầu tư BQL phối hợp với Sở Kế hoạch và Đầu tư, với Trung tâm Xúc tiến đầu tư của UBND tỉnh thu hút, kêu gọi đầu tư vào KKT; phối hợp với Sở Kế hoạch và Đầu tư trong thẩm định, thẩm tra các dự án đầu tư, trong cấp, điều chỉnh, thay đổi, thu hồi giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh cho các doanh nghiệp trên địa bàn. Ngoài ra, BQL còn phối hợp với Công an tỉnh thực hiện chức năng quản lý trong lĩnh vực an ninh trật tự và phòng cháy chữa cháy trên địa bàn KKT. BQL cũng đảm nhận một phần vai trò bảo đảm an sinh xã hội và chăm lo đời sống của người dân trên địa bàn thông qua việc phối hợp với UBND huyện và UBND các xã hỗ trợ các hộ dân thuộc diện phải di dời để nhường đất cho nhà đầu tư: xây dựng các công trình phúc lợi, chuyển giao và hỗ trợ kỹ thuật nông-lâm nghiệp, tổ chức các hoạt động văn hóa – thể thao Như vậy, hầu hết các chức năng QLNN mà BQL thực hiện đều có sự phối hợp hoặc với các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, với UBND huyện Bình Sơn, hoặc UBND các xã trên địa bàn KKT. Do đó để cải thiện chất lượng QLNN trên địa bàn cần nâng hiệu quả của việc phối hợp giữa các cơ quan này. 22 4. SỰ PHỐI HỢP TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN KHU KINH TẾ Ở CÁC LĨNH VỰC QUAN TRỌNG Kết quả phỏng vấn sâu đối với các cán bộ đang công tác tại BQL KKT Dung Quất và UBND huyện Bình Sơn cho thấy các lĩnh vực được quan tâm hiện nay là: quản lý đất đai; quản lý quy hoạch; quản lý môi trường và lao động (Hộp 4.1). 4.1 Lập, quản lý và thực hiện quy hoạch Quy hoạch chung trên địa bàn KKT Dung Quất do Thủ tướng CP phê duyệt. Căn cứ trên quy hoạch chung, UBND tỉnh Quảng Ngãi chỉ đạo BQL lập quy hoạch chi tiết để trình UBND tỉnh phê duyệt. Căn cứ trên quy hoạch chi tiết đã được UBND tỉnh phê duyệt, BQL thẩm tra, phê duyệt quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/500 trên địa bàn KKT, có quyền điều chỉnh cục bộ quy hoạch phân khu và quy hoạch chi tiết. Quá trình lập quy hoạch có sự phối hợp giữa BQL với UBND huyện Bình Sơn, với các sở, ngành liên quan và Sở Xây dựng (Hình 4.1). Việc phê duyệt quy hoạch chi tiết thuộc thẩm quyền của BQL thường xuyên được Sở Xây dựng hướng dẫn về nghiệp vụ thẩm định quy hoạch. Sau khi quy hoạch được phê duyệt, BQL phối hợp với UBND huyện Bình Sơn, UBND các xã trên địa bàn công bố công khai nội dung quy hoạch28, tuy nhiên do KKT bao gồm cả dân cư nên việc quản lý quy hoạch trên địa bàn KKT gặp khó khăn. BQL là cơ quan được giao nhiệm vụ thống nhất quản lý quy hoạch trên địa bàn KKT, nhưng chỉ quản lý trên hồ sơ, các doanh nghiệp đầu tư vào KKT sẽ được BQL cấp thỏa thuận địa điểm hoặc chứng chỉ quy hoạch, còn quản lý trên thực tế vẫn do UBND huyện Bình Sơn và UBND các xã trên địa bàn. BQL được UBND tỉnh ủy quyền cấp giấy phép xây dựng đối với các công trình gắn liền với dự án đầu tư trên địa bàn, do đó thông qua việc cấp, điều chỉnh, thu hồi giấy phép xây dựng, BQL kiểm soát được phần lớn việc vi phạm quy hoạch của nhà đầu tư trên địa bàn KKT. Nhưng BQL không kiểm soát được việc vi phạm quy hoạch của các hộ dân trên địa bàn KKT bởi thẩm 28 Thông báo trên các phương tiện truyền thông, niêm yết tại trụ sở UBND các xã nội dung quy hoạch, lưu giữ hồ sơ quy hoạch tại UBND huyện Bình Sơn và UBND các xã trên địa bàn. 23 quyền cấp giấy phép xây dựng các công trình riêng lẻ, nhà ở tại khu dân cư nông thôn do UBND huyện Bình Sơn và UBND các xã dù không được thực hiện trên thực tế29. Dù Nghị định 29/2008/NĐ-CP của CP và quy định của UBND tỉnh Quảng Ngãi có trao cho BQL quyền thanh tra, xử phạt vi phạm hành chính nhưng BQL không xử phạt vi phạm hành chính được (Hộp 4.2). Hơn nữa, do không có quy chế phối hợp giữa BQL với các cơ quan có thẩm quyền xử lý nên BQL chỉ làm nhiệm vụ theo dõi và báo tin cho cơ quan có thẩm quyền xử lý, hoặc báo cáo trực tiếp cho UBND tỉnh. Trong khi đó chính quyền huyện và xã không chủ động trong xử lý, thậm chí còn kiểm soát một cách không chính thức để tìm kiếm nguồn thu cho ngân sách cấp xã đã dẫn đến tình trạng xây dựng trái phép tràn lan, vi phạm chứng chỉ quy hoạch trên địa bàn KKT nhưng chưa được xử lý kịp thời (Hộp 4.3). Như vậy, CP thiết kế ra mô hình BQL KKT và trao cho nó thẩm quyền trong lập, phê duyệt, quản lý quy hoạch. Tuy nhiên đặt trong các quy định khác, BQL chỉ quản lý quy hoạch trên hồ sơ, việc theo dõi, xử lý vi phạm quy hoạch trên thực tế phụ thuộc vào các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, UBND huyện và UBND các xã trên địa bàn KKT. BQL không được trao cho chức năng xử lý vi phạm, trong khi các cơ quan có chức năng thì không chỉ quản lý trên mỗi địa bàn KKT, hơn nữa giữa các cơ quan này chưa xây dựng được quy chế phối hợp, nên việc quản lý quy hoạch lú