Luận án Cải cách bộ máy hành chính nhà nước cấp trung ương ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào

Lào thành nước thuộc địa kiểu mới. Mỹ vẫn giữ chế độ vua chúa phong kiến như cũ và sử dụng quân đội ngụy Lào làm tay sai của họ trong bộ máy hành chính 78 từ trung ương đến địa phương. BMHCNN cấp trung ương vào thời đế quốc Mỹ xâm chiếm, Chính phủ bọn tay sai vương quốc Lào do các nhóm Đảng phái đã thay nhau thiết lập Chính phủ và cải tổ nhiều lần, bộ máy không ổn định có lúc chỉ có 5 bộ và có khi lên tới 17 bộ; Ví dụ, trong thập kỷ 70 “cơ cấu bộ máy chính phủ vương quốc Lào gồm 17 bộ, 1 Phủ thủ tướng và 136 cục/vụ” [78, tr.18]. Với truyền thống lòng yêu nước của nhân dân các bộ tộc Lào và muốn tránh khỏi sự áp bức bóc lột quá nặng nề của bọn thực dân Pháp và đề quốc Mỹ, các phong trào yêu nước Lào, kháng chiến chống bọn xâm lược đã trở thành lực lượng cách mạng và dưới sự chỉ đạo của Đảng Cộng sản Đông Dương cũng như tình đoàn kết chiến đấu của nhân dân ba nước anh em Đông Dương. Phong trào yêu nước lực lượng cách mạng đã giành được thắng lợi, xây dựng thành vùng giải phóng, căn cứ cách mạng ở phía Đông bắc bộ Lào. Ở vùng giải phóng, đã khai mạc Đại hội đại biểu toàn quốc thành lập Mặt trận dân tộc thống nhất Lào Ít-xạ-lạ và quyết định thành lập Chính phủ kháng chính vào ngày 13/08/1950. Đại hội ra Bản cương lĩnh 12 Điều, xác định mục tiêu cách mạng giải phóng dân tộc, xác định tên Nước là Pa Thết Lào, quy định về Quốc kỳ, Quốc ca và thông qua bản tuyên ngôn của Đại hội [110, tr.130]. Trong giai đoạn đấu tranh giải phóng đất nước, Chính phủ kháng chiến “Neo Lào Hặc-Xạt gồm có 5 bộ và 7 thành viên do Hoàng thân Xu Pha Nu Vông làm Thủ tướng kiêm bộ trưởng Bộ Ngoài giao” [109, tr.79]. Bên cạnh đó, chính quyền cách mạng đã thành lập một số tổ chức Ủy ban, cơ quan như: Ủy ban kiểm tra tài chính của chính phủ, Ủy ban nghiên cứu ngôn ngữ, Viện nghiên cứu địa lý, Thông tấn xã Pa Thết Lào v.v.. Tuy nhiên, qua cuộc đảm phán thỏa thuận của hai bên (Phía Neo Lao Hắc Xạt và phía Viêng Chăn); “Chính phủ liên hiệp dân tộc lâm thời lần thứ ba được thành lập ngày 05/04/1974, gồm 12 bộ, 25 thành viên do Hoàng thân Xu Văn Na Phu Ma làm thủ tướng; mỗi bên có 5 bộ trưởng, 6 thứ trưởng; còn 2 bộ trưởng khác là 2 nhân sĩ do hai bên thỏa thuận” [69, tr.623]. Đây là sự kiện lịch 79 sự có ý nghĩa quan trọng, có thế nói là một dấn hiệu cuối cùng Chính phủ của chế độ vua chúa phong kiến Lào và chấm dứt bộ máy ngụy tay sai của bọn đế quốc xâm lược. Mặt khác, Chính phủ liên hiệp dân tộc này vùa là một thắng lới vô cùng quan trọng đối với cuộc cách mạng, tạo ra bước ngoặt lớn trên con đường giải phóng của dân tộc Lào, vùa làm nền tảng tổ chức bộ máy của chính quyền mới sua khi thống nhất đất nước Lào. 3.1.2. Bộ máy hành chính nhà nước cấp trung ương ở Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào (năm 1975) Sau khi phong trào yêu nước và lực lượng cách mạng giành được thắng lợi toàn quốc, Hội nghị Trung ương 3 (khóa II) tháng 11 năm 1975 đã đánh giá tình hình cách mạng một cách đúng đắn, khách quan; Hội nghị đề ra chủ trương và phương hướng vận động xây dựng chính quyền và Nhà nước kiểu mới, Nhà nước CHDCND và hệ thống chính quyền cách mạng thống nhất trong cả nước. Trên tinh thần đó, Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc được triệu tập; Đại hội đã quyết định xóa bỏ chế độ quân chủ phong kiến, thiết lập Nhà nước mới nước CHDCND Lào ngày 02/12/1975. Đây là một sự kiện trọng đại trong lịch sử của dân độc Lào; sau 2 thế kỷ đất nước rơi vào tình cảnh bị phân liệt và xâm lược, nhân Lào đã có một nhà nước thống nhất, một bộ máy chính quyền nhà nước dân chủ nhân dân để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước trực tiếp tiếp xúc với dân, phục vụ nhân dân, đảm bảo quyền lợi và quyền làm chủ của mọi công dân. Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc đã quyết định thiết lập tổ chức bộ máy nhà nước mới, nhất trí thành lập Hội đồng nhân dân tối cao (Quốc hội) do Hoàng thân Xu Pha Nu Vông là chủ tích, gồm có 49 đại biểu; về bộ máy có 3 Ủy ban và 1 văn phòng. “Quyết định thành lập Hội động Bộ trưởng (Chính phủ) do ông Kay Son Phôm Vi Hản là Chủ tịch (Thủ tướng), cơ cấu tổ chức bộ máy của Chính phủ gồm có 12 bộ và 4 cơ quan ngang bộ; có 39 thành viên trong Chính phủ” [93, tr.51-57]. 80 Vào thời điểm này, các cơ quan trong hệ thống bộ máy nhà nước được xây dựng, củng cố và kiện toàn dựa trên các văn bản quy phạm pháp luật nhiều hơn, nhất là sau khi ban hành Luật tổ chức Hội đồng bộ trưởng ngày 30/7/1978; Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban chính quyền nhân dân các cấp ngày 31/7/1978. Hai luật này là cơ sở pháp lý quan trọng đối với tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền nhà nước ở Lào. Theo đó: Ở trung ương: bộ máy lập pháp tổ chức Hội đồng nhân dân tối cao (Quốc hội) và bộ máy hành pháp tổ chức Hội đồng Bộ trưởng (Chính phủ); Còn ở địa phương có 4 cấp gồm: Một là, Tỉnh; Hai là, Huyện; Ba là, Xã và Bốn là, Bản-Làng. Bên cạnh đó, ở địa phương đã tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được lập thành 3 cấp: Hội đồng nhân dân - Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố; - Hội đồng nhân dân huyện; - Hội đồng nhân dân xã. Ủy ban nhân dân - Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố; - Ủy ban nhân dân huyện; - Ủy ban nhân dân xã. Đối với BMHCNN ở trung ương, Chính phủ được tổ chức theo hình thức Hội đồng Bộ trưởng theo Luật tổ chức Hội đồng Bộ trưởng năm 1978 “Hội đồng Bộ trưởng là cơ quan lý hành chính cao nhất và tổ chức thực thị đường lối chính sách của Đảng và pháp luật nhằm xây dựng XHCN, quản lý mọi hoạt động toàn diện về mặt chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại” [94, tr.2]. Về cơ cấu bộ máy của Hội đồng Bộ trưởng gồm bộ, cơ quan ngang bộ và cho phép Hội đồng Bộ trưởng có thẩm quyền thành lập cơ quan thuộc Hội đồng Bộ trưởng trong trường hợp cần thiết; Trong đó, bộ quy định là cơ quan quản lý nhà nước cấp trung ương, lãnh đạo một ngành hoặc nhiều ngành hay lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc và có bộ trưởng phụ trách công việc của bộ. Hội động Bộ trưởng hoạt động dưới sự lãnh đạo của Đảng NDCM Lào trên các nguyên tác tập trung dân chủ; Kế hoạch hóa chủ trương đường lối của Đảng, có sự tham gia của nhân dân lao động trong quản lý nhà nước và xã hội. 81 Về bộ máy cơ quan tư pháp (hệ thống Tòa án và Viện kiểm sát) là một bộ phần thuộc cơ quan hành chính (1975-1990); Ở trung ương thành lập vụ xét xử và vụ công tố mà thuộc cơ cấu bộ máy của Bộ Tư pháp, “từ 1982 - 1990 đã thành lấp Tòa án nhân dân tối cao thay thế Vụ Xét xử do một thứ trưởng Bộ Tư pháp phụ trách. Ở địa phương công tác xét xử và công tố là thuộc Sở Tư pháp và tổ chức Tòa án nhân dân tại các tỉnh” [108, tr.42]. 3.2. THỰC TRẠNG CẢI CÁCH BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC CẤP TRUNG ƯƠNG Ở CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO 3.2.1. Cải cách bộ máy hành chính nhà nước cấp trung ương ở Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào năm 1975 - 1991 (trước khi có Hiến pháp) 3.2.1.1. Cải cách bộ máy hành chính nhà nước ở trung ương từ năm 1975 đến 1986 (trước đổi mới) - Các văn kiện của Đảng và văn bản pháp luật của Nhà nước đề cập đến cải cách BMHCNN cấp trung ương. Để thực hiện tốt nhiệm vụ chính trị mới nhất là trong những năm đầu mới giải phóng, Chính phủ đã tập trung vào củng cố, phục hồi lại nền kinh tế và tăng cường lực lượng để làm nền tảng vững mạnh xây dựng và phát triển đất nước. Chính phủ cũng như chính quyền các cấp tập trung vào việc phát huy dân chủ, xây dựng quần chúng cách mạng các cấp, các địa phương để tăng cường trong hệ thống bộ máy chính quyền dân chủ nhân dân cả nước, thức chất là chiên chính vô sản. Hội nghị trung ương 4 (khóa II) năm 1977 chỉ rõ về tầm quan trọng của việc xây dựng bộ máy chính quyền nhà nước là chính quyền vững mạnh có nghĩa là Đảng vững mạnh và Hội nghị Trung ương 5 (khóa II) tháng 2 năm 1978 đã tiếp tục nhấn mạnh về vấn đề xây dựng BMHCNN. “Chính quyền là nền tảng của cách mạng, khi nắm được quyền lực rồi các chủ trương chính sách của Đảng, chính quyền đều là người thực hiện” [97, tr.59]. Mục đích yêu cầu trong việc kiện toàn chính quyền phải có tính hiệu quả; hiệu suất và năng lực trong việc quản lý nhà nước, quản lý kinh tế; làm cho các bộ phận quan trọng trong cơ cấu tổ chức bộ máy quyền lực 82 nhà nước có hiệu lực, hiệu quả, triệt để; đồng thời cũng đảm bảo quyền làm chủ của nhân dân lao động. Để thực hiện theo phương hướng tăng cường nền kinh tế, xây dựng và kiện toàn hệ thống chính quyền dân chủ nhân dân không ngừng vững mạnh. Hội đồng Bộ trưởng ra Kế hoạch số 65/TTg, ngày 17/03/1981 về việc sắp xếp bộ máy của Nhà nước từ trung ương xuống đến cấp cơ sở cho ngọn nhẹ, hợp lý đáp ứng đòi hỏi của nhiệm vụ chính trị trong những năm tới. Kế hoạch đã chỉ rõ đến tính cấp thiết mà phải củng cố, sắp xếp bộ máy tổ chức nhà nước cho ngọn nhẹ, đúng tính chất của bộ máy nhà nước chuyên chính vô sản, ngoài ra, còn đưa ra phương hướng, chính sách và biện pháp cụ thể để thực hiện. Đứng trước mắt tình hình mới, Bộ Chính trị ra Nghị quyết số 10/BCT, ngày 20/06/1981 về củng cố tổ chức và lề lối làm việc để đảm bảo thực hiện nhiệm vụ của Đảng trong giai đoạn mới. Nghị quyết đã đánh giá công tác tổ chức bộ máy chính quyền trong thời gian vừa qua một cách đúng đắn, khách quan và đưa ra phương hướng, nhiệm vụ trước mắt về củng cố tổ chức và lề lỗi làm việc những năm tới; nhất là khẳng định và chỉ rõ về những nguyên tắc tổ chức và phong cách làm việc đồng thời văn đề phân công và mối quan hệ giữa trung ương và địa phượng. - Thực trạng tổ chức BMHCNN cấp trung ương (Hội đồng Bộ trưởng) Sau Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ III (3/1982), Hội đồng nhân dân tối cao đã thông quan Luật tổ chức Hội đồng Bộ trưởng sửa đổi (7/1982). Theo Luật sửa đổi này đã làm cho BMHCNN cấp trung ương được kiện toàn hơn, xác định rõ hơn vị trí, chức năng, quyền hạn, đồng thời sự phân công phối hợp quản lý và trách nhiệm giữa các cơ quan hành chính cũng như mối quan hệ giữa Hội đồng Bộ trưởng với Hội đồng nhân dân tối cao. Nhất là trong điều 1 chỉ rõ: Hội đồng bộ trưởng là Chính phủ của CHDCND Lào, là cơ quan thực thi và cơ quan hành chính cao nhất của quyền lực nhà nước; Hội 83 đồng bộ trưởng có thẩm quyền giải quyết và quản lý nhà nước. Về bộ máy của Hội đồng bộ trưởng gồm có các bộ, Ủy ban nhà nước và các cơ quan trực thuộc Hội đồng Chính phủ như: “có 14 bộ, 6 Ủy ban nhà nước (cơ quan ngang bộ và cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ)” [95, tr.4], trong đó có 3 bộ và 2 Ủy ban thành lập mới như: Bộ công nghiệp, thủ công nghiệp và lâm nghiệp; Bộ xây dựng; Bộ cung ứng vật chất - kỹ thuật; Ủy ban thông tấn xã, báo chí, đài phát thanh và truyền hình nhà nước; Ủy ban phúc lợi xã hội và cựu binh. Bên cạnh đó, Chính phủ đã tiếp tục cải cách, giữ nguyên và lập mới một số cơ quan thuộc Hội đồng bộ trưởng ví dụ như: Ban chỉ đạo hợp tác xã nông nghiệp, Ban lao động - tiền lương, Ban khoa học và kỹ thuật, Ban vật giá trung ương, Ban kinh tế và xã hội, Ban nghiên cứu lựa chọn học viên đi học trong và ngoài nước v.v..; ngoài ra có một số đơn vị trực thuộc Hội đồng bộ trưởng: Cục quản lý chuyên gia nước ngoài, Cục địa lý bản đồ quốc gia và Cục biên giới quốc gia. Trong giai đoạn này, sau khi cuộc cải cách nhiều lần đến năm 1985 bộ máy chính phủ đã tăng lên tới 26 bộ và cơ quan ngang bộ, cấp cục/vụ tăng lên 270 vụ (năm 1975 có 179 vụ), ngoài ra còn một số đơn vị tổ chức thuộc Chính phủ. Bên cạnh bộ máy của Chính phủ, số lượng cán bộ tại các bộ, cơ quan cũng đã tăng nhanh “từ năm 1976 chỉ có 35,000 người và lên tới 81,500 người cuối năm 1980 (trừ lực lượng vũ trang quốc phòng và an ninh)” [92, tr.1]; Nhìn chung, đây là giai đoạn đầu trong sự nghiệp xây dựng và phát triển Nhà nước dân chủ nhân dân hướng tới XHCN ở Lào; cơ quan quyền lực nhà nước và chính quyền mới từ trung ương đến địa phương đã được củng cố, kiện toàn vững mạnh từng bước một; đảm bảo được mọi hành động, quản lý toàn diện và thực hiện tốt nhiệm vụ chính trị mà được phân giao trong giai đoạn mới, giai đoạn quá độ đi lên XHCN một cách hiệu quả hơn. Điều đó đã tạo cơ sở và điều kiện quan trọng cho sự phát triển đất nước Lào. 84 3.2.1.2. Cải cách bộ máy hành chính nhà nước ở trung ương từ năm 1986 đến 1991 (từ đổi mới đến có Hiến Pháp năm 1991) - Các văn kiện của Đảng và văn bản pháp luật của Nhà nước đề cập đến cải cách BMHCNN cấp trung ương. CHDCND Lào đã bắt đầu công cuộc đổi mới đất nước từ Đại hội Đảng lần thứ IV năm 1986. Trên cơ sở tư duy mới, Đại hội đã đề ra đường lối đổi mới và nhiệm vụ cơ bản đi lên XHCN; trong đó vấn đề trọng tâm là đổi mới cơ cấu quản lý kinh tế, kiên quyết xóa bỏ và chuyển đổi cơ chế quản lý tập trung, quan liêu bao cấp sang cơ chế mới, thực hiện cơ chế quản lý hoạch toán kinh doanh; Phát triển kinh tế hàng hóa nhiều thành phần, vận hành theo cơ chế thị trường định hướng XHCN. Về bộ máy Nhà nước, Đại hội cũng đã nhấn mạnh về vị trí, vai trò, về hiệu lực, hiệu quả của nhà nước nói chung, đặc biệt là BMHCNN. Đại hội đã chỉ rõ “để đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, chúng ta cần phải kiện toàn bộ máy nhà nước cho gọn nhẹ, có đủ năng lực trong quản lý hành chính và quản lý kinh doanh” [85, tr.193]. Trọng tâm là củng cố, sắp xếp lại các tổ chức trong bộ máy hành pháp sao cho gọn nhẹ, hợp lý, có chất lượng, giảm bớt những tầng bậc không cần thiết, phân định rành mạch chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ và trách nhiệm của từng cơ quan, từng cấp theo nguyên tắc tập trung dân chủ, đảm bảo thực hiện nguyên tắc Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý và dân làm chủ. Sau cuộc bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp, Hội nghị Trung ương 5 (khóa IV) tháng 1 năm 1988, đã khẳng định phải xây dựng và tổ chức lại bộ máy nhà nước nói chung, trong đó đổi mới cơ cấu tổ chức, nhân sự và cơ chế hoạt động BMHCNN các cấp là tất yếu khách quan và cấp bách. Nghị quyết Hội nghị chỉ rõ: xây dựng bộ máy nhà nước phải xuất phát từ đường lối, nhiệm vụ của cách mạng trong từng giai đoạn, gắn liền với tình hình thực tế, sự phát triển của kinh tế - xã hội của đất nước và từng địa phương. Tổ chức lại bộ máy quản lý kinh tế - xã hội phải dựa trên cơ sở phương thức sản xuất xã 85 hội và cơ cấu kinh tế nhiều thành phần. Với yêu cầu đó, tổ chức bộ máy phải đổi mới theo hướng: - Phải thiết chế bộ máy sao cho gọn nhẹ, vững mạnh, có chất lượng; phân biệt rõ hai chức năng quản lý: quản lý hành chính nhà nước và quản lý kinh tế sản xuất kinh doanh; - Cần nghiên cứu để thiết chế cơ cấu tổ chức bộ máy Hội đồng bộ trưởng, các bộ, ngành trung ương và bộ máy chính quyền địa phương; “kiện toàn lại cơ chế hoạt động của các đơn vị một cách đủ rõ; xóa bỏ nhưng đầu mối trung gian không cần thiết, thực hiện quy chế lấy cán bộ chuyên môn, chuyên viên phải là người tham mưu trực tiếp bộ trưởng, thứ trưởng; Rà suốt, sắp xếp và điều chỉnh lại cán bộ, ngành theo hướng gọn nhẹ” [86, tr.226-227]. Hội nghị trung ương 6 (khóa IV) tháng 6 năm 1988, tiếp tục nhấn mạnh tăng cường hiệu lực của bộ máy nhằm bảo đảm các Nghị quyết của Đảng cần phải kiên quyết củng cố bộ máy hành chính gọi nhẹ, vững mạnh và có hiệu quả, giảm bớt khâu trung gian. Muốn như vậy, cần phải giảm bộ máy tổ chức cấp trung ương, sắp xếp lại bộ máy cấp tỉnh để phát huy năng lực cho cấp huyện và cơ sở... trên tinh thần đó, cần cải cách bộ máy các cấp như: bộ máy cấp trung ương: giảm bớt cấp vụ, xóa bỏ cấp phòng; đơn vị hoặc cơ quan nào có liên quan đến việc sản xuất kinh doanh có thế chuyển hóa sang trực tiếp sản xuất kinh doanh; Bộ trưởng là người chủ nhiệm chỉ đạo chung, nắm trực tiếp kế hoạch và tổ chức, chỉ đạo nghiên cứu chiến lược, chính sách khác. Đối với địa phương cấp tỉnh: cho phép tổ chức chỉ cấp sở, đơn vị dưới sở sẽ chuyển sang xuống trực tiếp cơ sở chỉ đạo sản xuất kinh doanh. Đây có nghĩa là, ở địa phương bộ máy cấp tỉnh, cấp huyện cũng sắp xếp lại, tách ra, sáp nhập thu gọn giống như ở trung ương. - Thực trạng tổ chức BMHCNN cấp trung ương (Hội đồng Bộ trưởng) Thực tế cho thấy, kể từ Luật tổ chức Hội đồng bộ trưởng sửa đổi năm 1982 nhất là bước sang giai đoạn đổi mới (năm 1986). Tổ chức bộ máy nhà nước nói chung, đặc biệt là BMHCNN được cải thiện, kiện toàn đi lại nhiều 86 lần. Cho đến cuối năm 1987, cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính ở trung ương lên tới 32 bộ và cơ quan ngang bộ, có 303 vụ; cán bộ công chức cũng tăng theo lên tới 106,000 người. Sau Hội nghị trung ương 6 (khóa IV) tháng 6 năm 1988, Bộ Chính trị ra Quyết định số 37/BCT, ngày 24/8/1988 về việc củng cố và sắp xếp các cơ quan cấp trung ương. Trong đó đã sáp nhập, tách ra và thành lập một số bộ, cơ quan ví dụ như: sáp nhập bộ Văn hóa và bộ Giáo dục thành Bộ Giáo dục, văn hóa và thể thao; sáp nhập bộ Tài chính và Ủy ban kế hoạch nhà nước thành Bộ kinh tế kế hoạch và tài chính; nhập nhất Ban Tổ chức trung ương và Ủy ban kiểm tra thành bộ mới Bộ Tổ chức và kiểm tra; lập mới Bộ Khoa học và kỹ thuật; sáp nhập Ban Tuyên huấn trung ương và công tác Thông tấn xã thành Bộ Thông tin và tuyên truyền; thành lập Viện nghiên cứu khoa học xã hội; Vào thời điểm này “cơ cấu tổ chức đã giảm từ 32 bộ và 303 vụ xuống còn 23 bộ và 279 vụ” [104, tr.17]. Sau đó, Trung ương Đảng và Hội đồng bộ trưởng đã kiên quyết tiếp tục tiến hành cuộc cải cách, kiện toàn bộ máy tổ chức một cách tích cực và bước sang đến đầu thập kỷ 90, cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính được sắp xếp lại, củng cố, kiện toàn một cách đáng kể; Về “số lượng bộ, cơ quan ngang bộ giảm từ 23 bộ còn 18 bộ và từ 279 vụ còn 112 vụ; Còn cán bộ công chức cũng giảm từ 106,000 người xuống đến 76,000 người (trừ các vụ của Bộ Quốc phòng và Bộ An ninh)” [41, tr.81]. 3.2.2. Cải cách bộ máy hành chính nhà nước cấp trung ương ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào từ năm 1991 đến nay 3.2.2.1. Cải cách bộ máy hành chính nhà nước cấp trung ương từ Hiến Pháp năm 1991 đến năm 2003 Sự ra đời của Hiến pháp CHDCND Lào đầu tiên năm 1991, đã mang lại dấu ấn có ý nghĩa lịch sử quan trọng và được coi là bước tiến cuộc cải cách lớn trong hệ thống bộ máy nhà nước nói chung cũng như cuộc cải cách hành chính nhất là việc kiện toàn BMHCNN cấp trung ương nói riêng. Điều đó đã kiến cho 87 các bộ máy nhà nước đã từng bước chuyển sang tổ chức và hoạt động theo pháp luật. - Các văn kiện của Đảng và văn bản pháp luật của Nhà nước đề cập đến cải cách BMHCNN cấp trung ương. Đại hội lần thứ V của Đảng (tháng 3 năm 1991) tiếp tục khẳng định cần kiện toàn hệ thống chính trị dân chủ nhân dân và củng cố tổ chức bộ máy nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả, đảm bảo hiệu lực nghiêm trong việc quản lý nhà nước, quản lý kinh tế - xã hội. Trong đó: Cần tiếp tục cải cạch BMHCNN và bố trí sắp xếp cán bộ ở cấp trung ương cho hợp lý theo hướng tinh gọn và có chất lượng là chủ yếu. Khẩn trương tổ chức nghiên cứu cơ chế và luật lệ phối hợp giữa quản lý theo chiều dọc và quản lý theo chiều ngang của cơ quan hành chính ở địa phương nhằm vừa tăng cường tính thống nhất, vừa phát huy tính thông suốt chủ động của các cấp. Điều này là vấn đề mới mẻ và to lớn, nên tổ chức thí điểm ở một số ngành trước để rút ra bài học, sau đó mới tổ chức hiện rộng rãi [98, tr.42-43]. Để triển khai chủ trương và thể chế hóa Hiến pháp, Đảng và Nhà nước đã sớm ra các văn bản để làm cơ sở pháp lý trong việc kiện toàn, củng cố bộ máy nhà nước như: + Văn bản của Đảng: ra Nghị quyết số 21/BCT, ngày 08/05/1993 về phương châm và nguyên tắc quản lý theo ngành dọc; Thông tư của Ban Cải cách bộ máy trung ương số 08/BCTW, ngày 19/01/1994 về hướng dẫn một số vấn đề đối với việc thực hiện Nghị quyết số 21/BCT; Ban Cải cách bộ máy trung ương và đưa ra tài liệu sơ bộ về phương hướng và biện pháp tiếp tục cải cách bộ máy, ngày 16/01/1996. Nghị quyết trung ương 6 (khóa VI) về việc củng cố hệ thống quyền lực nhà nước và công tác cán bộ, ngày 18/02/1998. Hội nghị trung ương 6 (khóa VI) của Đảng năm 1998, được coi là Hội nghị riêng về tổ chức nhà nước. Hội nghị đã tập trung nghiên cứu, đánh giá và 88 đề ra phương hướng về toàn bộ hệ thống quyền lực nhà nước và công tác cán bộ công chức. mục tiêu và nội dung chủ yếu là: Tiếp tục kiện toàn bộ máy hành chính nhà nước cho vững mạnh, trong sạch nhằm phát huy chức năng quản lý nhà nước, quản lý kinh tế-xã hội bằng pháp luật trên cơ sở triển khai đường lối của Đảng; tiếp tục cải thiện cơ chế hành chính và quản lý nhà nước cho phù hợp với cơ cấu thành phần kinh tế và cơ chế thị trưởng định hướng XHCN ở Lào; trước hết phải xác định rõ vai trò, chức năng và trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước các cấp; tập trung cải cách trong cơ cấu tổ chức bộ máy của Chính phủ... [126, tr.13-14]. + Văn bản của nhà nước: ban hành Luật Quốc hội, Luật Chính phủ, Luật Tổ chức tòa án nhân dân, Luật Tổ chức viện kiểm sát nhân dân. Ngoài ra, Chính phủ đã ra Nghị định số 171/Ttg, ngày 11/10/1993 về quy chế công chức và một số chính sách đối với cán bộ, công chức đồng thời ra văn bản khác trong lĩnh vực hành chính. Nghị định số 220/Ttg, ngày 19/11/1998 về sự quan hệ (liên ngành) của các Bộ và Ủy ban ngang bộ đối với Phủ Thủ tướng. - Thực trạng tổ chức BMHCNN cấp trung ương Cơ quan hành pháp: bàn Hiến pháp năm 1991 đã xét về chế định của Chủ tịch nước là nguyên thủ quốc gia; quy định về vị trí, thẩm quyền, trách nhiệm và mối liên hệ của Chủ tích nước với Quốc hội, Chính phủ. Về cơ quan thực hiện quyền hành pháp ở trung ương, không tổ chức Hội đồng bộ trưởng như trước; tách ra Văn phòng Trung ương Đảng và Văn phòng Phủ Thủ tướng thành 2 Văn phòng riêng; tập trung sắp xếp lại, củng cố tổ chức của các bộ, ngành nhất là cấp vụ cho phù hợp (xem sơ đồ dưới đây). Theo Sắc lệnh của Chủ tịch nước số 31/TCN, ngày 26/02/1993, cơ cấu tổ chức của Chính phủ (Khóa III) gồm có 16 bộ, cơ quan ngang bộ; về nhân sự có 18 thành viên (có 2 Phó Thủ tướng). Ngoài ra có một số cơ quan, đơn vị trực thuộc Chính phủ, còn số vụ chỉ có 108 vụ [130, tr.5]. Như vậy, trong vòng 1 năm (1992-1993) bộ máy Chính phủ đã giảm thêm từ 18 bộ và cơ quan ngang bộ xuống 16 bộ và cơ quan ngang bộ, từ 112 vụ xuống 108 vụ. 89 89 Sơ đồ: Mô hình chung bộ máy tổ chức của bộ ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào Bộ trưởng Thứ trưởng Hội động khoa học - kỹ thuật Ban chủ nhiệm Bộ Tổng Cục TC 1 TC 2 TC 3 Vụ/Cục Thứ trưởng Vụ/Cục Vụ/Cục Phòng Phòng Phòng Nhánh tổ Nhánh tổ Nhánh tổ Bộ trưởng Thứ trưởng Tổng Cục Vụ/Cục Thứ trưởng Vụ/Cục Vụ/Cục Phòng Phòng Phòng Nhánh tổ Nhánh tổ Nhánh tổ Bộ máy của Bộ (1975 - 1990) Bộ máy của Bộ (1991 - 2015) * Còn có: - Cơ quan, đơn vị sự nghiệp (Viện,trung tâm,Đội,trưởng học) - Doanh nghiệp thuộc Bộ, Hập tắc xã, đơn vị sản xuất - Sở, đơn vị của Bộ tại đại phương * Hầu hết các Bộ chủ yếu chỉ có 3 cấp (1-3) - Trừ một số Bộ, cơ quan có phạm vi hoạt động hoặc số lượng khá lớn mới có: Tổng cực hoặc nhánh, nhóm, tổ 1 5 4 3 2 1 8 7 6 1.1 2 3 4 90 Đối với địa phương, chỉ có 3 cấp: tỉnh, huyện và bản (bỏ cấp xã) và không tổ chức Ủy ban nhân dân các cấp. Cơ chế quản lý hành chính theo hình thức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân đã chuyển sang cơ chế quản lý hành chính bằng một thủ trưởng (tỉnh trưởng, huyện trưởng và trưởng bản). Tại phiên họp thứ nhất của Quốc hội khóa V, đã phê chuyển về cơ cấu bộ máy của Chính phủ (khóa V) và thành viên, gồm có 16 bộ và cơ quan (13 bộ, 3 cơ quan ngang bộ). Về nhân sự có Thủ tướng, 3 Phó Thủ tướng, bộ trưởng và thủ trưởng cơ quan khác gồm tất cả 21 thành viên [111, tr.1-5]. Trong suốt 12 năm (1991-2003), về cơ bản tổ chức BMHCNN từ trung ương đến địa phương được củng cố, kiện toàn và từng bước theo pháp luật nhất là sau khi luật Chính phủ được ban hành năm 1995, chức năng được quy định rõ hơn; “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước, chịu trách nhiệm đối với Quốc hội và Chủ tịch nhước, có chức năng thống nhất quản lý nhà nước về chính trị, kinh tế, văn hóa - xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại” [119, tr.2]. Nhìn chung, số lượng bộ máy của Chính phủ vẫn giữ nguyên 16 bộ và cơ quan ngang bộ, phần lớn tập trung củng cố bộ máy cấp vụ, phòng của các bộ, ngành và cơ cấu bộ máy của Phủ thủ tưởng nhất là Văn phòng Phủ thủ tướng đồng thời đã sắp xếp lại và thành lập một số Ủy ban, đơn vị trực thuộc Chính phủ khác; ví dụ như: Ủy ban Thể thao quốc gia; Ủy ban Quản lý đầu tư của nước ngoài và hợp tác kinh tế; Cơ quan Du lịch quốc gia; Cơ quan Khoa học, công nghệ và môi trường; Vụ Hành chính và quản lý công chức; Cục Bản đồ quốc gia; Cục Văn thư trữ liệu quốc gia; Viện nghiên cứu chiến lược kinh tế quốc gia; Vụ Hàng không, Vụ Phát triển nông thôn...; Ủy ban trực thuộc có chức năng quản lý hành chính nhà nước theo ngành hoặc lĩnh vực nào đó giúp thủ trưởng; Ủy ban và đơn vị trực thuộc có quy mô bộ máy bằng cấp Tổng cục hoặc cấp Vụ và cơ cấu tổ chức bộ máy đồng thời nhân sự là do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm hoặc bãi nhiệm. Về cán bộ công