Luận án Chế độ tự quản địa phương trên thế giới và vấn đề áp dụng trong đổi mới tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam

-Style Leadership for English Local Government, Public Administration Review July/August, Vol. 64, No. 4, p.475. 325 Theo Tony Blair: “không thể quay trở lại thời của chính quyền TQĐP ã qu n u cơ qu n TQĐP phải làm mọi thứ, ều họ cần là chỉ nên thực hiện những gì mà ĐP cần”, đó là những gì phù hợp với ĐP. Vernon Bogdanor (2006), The new localism: Local government and the Constitution, https://www.gresham.ac.uk/lecture/transcript/print/the-new-localism-local-government-and-the-constitution/ 326 Hellmut Wollmann (2004), tl d, p.643. 327 Theo Luật Cải cách CQĐP ở Vương quốc Anh được ban hành năm 2014 thì chế độ TQĐP đang có chiều hướng giảm sút. Theo xếp hạng của Ủy ban Châu Âu thì Vương quốc Anh chưa bao giờ nằm trong nhóm các nước có chỉ số tự quản cao trong vòng 25 năm (1990 – 2015), thậm chí là nước có chỉ số tự quản thuộc nhóm trung bình – thấp. Xem thêm: Andreas Ladner, Nicolas Keuffer, Harald Baldersheim (2015), Self-rule Index for Local Authorities, Final report, European Commission, p. 78 328 D.K. Hamilton, Local Government and Regionalism in North American: Background and Historical Development, p.15 – p.18, www.springer.com/cda/content/.../cda.../9781461416258-c1.pdf, (truy cập ngày 20/7/2017) 102 Dù vậy, quyền tự quản cộng đồng và quy định của cơ quan tự quản từ hơn 100 năm trước thời điểm này đã xem là các nguyên tắc cơ bản cho quyền cơ bản của công dân, nên ánh sáng của lịch sử TQĐP ở Mỹ chính là nơi khơi nguồn cho khái niệm “cộng đồng - community” trong bản Hiến pháp đầu tiên của bang Pennsylvania. Những người soạn thảo tài năng biết rằng nếu không thừa nhận quyền bất khả xâm phạm của cộng đồng ĐP tự trị, người dân sẽ không chấp nhận một khung pháp lý mới của chính phủ vì nó chẳng khác gì sự thay thế một bộ máy thực dân áp bức bằng một nhà nước áp bức. Điều đó cũng nhắc nhở chính phủ rằng quyền được Chính phủ quy định sẽ vẫn luôn luôn thua kém các quyền của cộng đồng tự trị, do đó các khung pháp lý của Chính phủ nói chung phải được chế tác bởi sự kết hợp giữa Hiến pháp với bản Tuyên ngôn Nhân quyền để khẳng định quyền TQĐP là một yếu tố của quyền con người và không thể bị xâm phạm với bất cứ lý do gì329. Đô thị hóa đòi hỏi sự ra đời thể chế tự quản, đến lượt mình, thể chế tự quản chính là đòn bẩy cho quá trình độ thị hóa mạnh mẽ ở Mỹ. Sự phát triển mạnh về kinh tế - xã hội của các đô thị Mỹ330, sự giàu có, thịnh vượng của cư dân đô thị Mỹ đã chứng minh sự phù hợp của thể chế tự quản đô thị ở đất nước này331. Chính quyền thành phố New York là chính quyền tự quản đô thị đặc trưng, là chính quyền một cấp, toàn lãnh thổ chia thành năm hạt (county) nhưng không có chính quyền hạt, không có thôn, thị xã là những đơn vị tự quản bên dưới. Với tốc độ đô thị hóa cao332, trong những năm gần đây, thành phố New York đã tiến hành thử nghiệm các hình thức phân quyền khác nhau để giải quyết những phản ánh của cư dân thành phố rằng chính quyền đô thị đã trở nên quá xa và khó tiếp cận333. Nói về Ấn Độ, sau khi giành độc lập năm 1957, khi đánh giá mức độ phát triển cộng đồng nông thôn, ngay lập tức nhà nước Ấn Độ đã tiến hành phục hồi các làng tự trị Panchayats, năm 1963 một Ủy ban đã được thành lập để thực hiện nhiệm vụ này. Gần ba thập niên sau, với việc sửa đổi Điều 73 Hiến pháp 1992, tự quản nông thôn Pachayats ở Ấn Độ chính thức phục hồi và trở thành hệ thống chính quyền tự quản nông thôn hiến 329 Penn Ridge coal, LLC and Allegheny Pittsburgh coal company, civil action no.08 - 1452/ Making the Case for the Right to Local Self-Government, (truy cập ngày 15/7/2017) 330 ở Mỹ từ 1790 chỉ khoảng vài thành phố nổi bật là Boston, New York, Philadenphia, chiếm 2% dân số thì đến 1820 đã có nhiều thành phố mặc dù chỉ có một thành phố duy nhất có 100.000 dân, năm 1836 Mỹ xuất hiện 6 thành phố thương mại mới là Brooklyn, Buffalo, Hudson, Rochester, Schenectady và Troy, nhưng đến 1899 đã có đến 32 thành phố. Tuy nhiên, dưới góc độ kinh tế, xã hội, có tác giả kết luận hợp lý rằng: quá trình đô thị hóa mạnh mẽ ở các đô thị Mỹ từ thế kỷ XIX từ hai nguyên do chính: dòng người nhập cư tự do và sự phát triển mạnh của ngành công nghiệp. Xem thêm: Andrew M. Cuomo, Rossana Rosado (2009), S d, p.52 - 54 331 Tasneem Sikander, A Theoretical Framework of Local Government, international Journal of Humanities and Social Science, Vol. 5, No. 6(1); June2015 332 Đến 1940, Mỹ đã có 3464 đô thị, trong đó có 2042 đô thị có trên 5000 dân, chiếm 56% tổng dân số. New York là thành phố đông dân nhất Hoa Kỳ từ năm 1810, dân số của thành phố này năm 2006 là 8.214.426 người, có đến 42% công dân của bang New York sống ở thành phố New York. Xem thêm: Andrew M. Cuomo, Rossana Rosado (2009), tl d, p.52 - 54 333 Andrew M. Cuomo, Rossana Rosado (2009), tl d, p.56 - 57 103 định của nhà nước này334. Dù chỉ mới được khôi phục cuối thế kỷ XX nhưng mô hình Pachatyats với nguồn gốc lâu đời và vững chắc được xem là mô hình chính quyền tự quản nông thôn điển hình của hệ thống pháp luật Anh – Mỹ với ý tưởng rất nhân văn rằng tự quản là cách duy nhất bảo vệ quyền lợi của người dân nông thôn335. Sau khi giành độc lập chế độ tự quản đô thị Ấn Độ không có gì nổi bật, mà cơ bản vẫn là tiếp tục duy trì các đạo luật về các thành phố như Bombay, Madras, Calcuta được ban hành trước đó. Lịch sử chính quyền đô thị Ấn Độ được bổ sung với nhiều đạo luật về CQĐP là Government of India Act 1919, Government of India Act 1935, tuy nhiên không có gì nổi bật cho đến khi Ấn Độ giành độc lập và Hiến pháp được ban hành năm 1950. Cho đến khi sửa đổi Hiến pháp 1992 thì chính quyền đô thị mới được chính thức thừa nhận và đây là sự kiện pháp lý làm thay đổi một cách cơ bản 3000 bộ máy chính quyền đô thị ở Ấn Độ336. 3.1.2.2. ác nư c châu Âu- lục ịa Ở Đức, sau khi độc lập, chế độ TQĐP ở Đức có giai đoạn phát triển cao, đó là thời kỳ đại chiến thế giới lần thứ nhất và những năm đầu hậu chiến mà lý do chính là vì TƯ bận rộn với các vấn đề quân sự hơn là vấn đề của các ĐP, các ĐP vì thế với quyền tự quản cao đã tiến hành bầu cử hội đồng thành phố và hội đồng xã theo nguyên tắc phổ thông, bình đẵng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Tuy vậy, chế độ TQĐP ở Đức cũng gặp khủng hoảng trầm trọng ở giai đoạn trước khi kết thúc nền cộng hòa Weimar, khi các ĐP không đủ sức đối phó với các gánh nặng tài chính, trong khi TƯ đang muốn phát triển xu hướng tập trung và muốn biến các ĐP thành cơ quan chấp hành của TƯ mà đỉnh cao là thời kỳ chủ nghĩa quốc xã với việc ra đời bản “Quy chế địa phương” năm 1935. Với quy chế này tổ chức CQĐP ở Đức từ một thiết kế đa dạng được thay thế bằng sự đồng nhất337, được xem là giai đoạn thụt lùi của tự quản đô thị ở Đức. Sau Thế chiến thứ hai, chính quyền TQĐP và tự quản đô thị mới được ghi nhận và phát triển trở lại338. Quá trình đô thị hóa ở Đức, với lịch sử chính trị nhiều thăng trầm, so với các đô thị châu Âu khác là chậm chạp339 (dân số đô thị tăng nhưng chủ yếu do người 334 Theo thống kê, vào năm 2005, số lượng panchayat trên toàn Ấn Độ là 248.968, trong đó 242.328 là cấp xã, 6.097 cấp trung gian, 543 cấp hạt. Chế độ tự quản nông thôn đã đưa Ấn Độ thành một nước có nền dân chủ đại diện nhất trên thế giới, với 2,2 triệu dân biểu địa phương ĐP 3 cấp, trong đó hơn 40% là phụ nữ, khoảng 27% thuộc các bộ tộc, bộ lạc yếu thế. Theo số liệu năm 2006, ở cấp xã, trung bình mỗi dân biểu đại diện cho khoảng 340 cử tri, hay là 70 gia đình. (truy cập ngày 7/10/2018) 335 D Rajasekhar, Institute for Social and Economic Change, Bangalore, Local Self-government in India: An Overview, (truy cập ngày 10/10/2018) 336 Kamaldeo Narain Sighn, Urban local government in India, Shakti Malik Abhinav Publication, 1978, p.31 – 36; Evolution of urban local government in India, 337 Nguyễn Kim Thoa, Nguyễn Sỹ Đại, s , trang 63 – 71. 338 Hiến pháp liên bang 1949 của Đức quy định quyền tự quản của cấp xã tại Điều 28. Sau đó Hiến pháp các bang quy định quyền tự quản tại các đơn vị lãnh thổ khác như huyện, khu, liên xã 339 Việc đô thị hóa chậm chạp có thể được lý giải ở chỗ: hiện nay, có đến 88% dân số Đức sống ở đô thị. Xem thêm: Ray – May Hsung (1998), Transition and restructuration of German cities, 104 nước ngoài di cư vào Tây Đức chứ không do sự dịch chuyển tự nhiên của nông thôn sang đô thị)340. Với Hiến pháp liên bang năm 1949, với quy định áp dụng quyền tự quản cho các đô thị và một số quận, hạt mà theo các học thuyết hiến pháp thì điều này được coi là sự “bảo ảm về thể ch ” hay nó là “thể ch gốc” (root institutions) đối với quyền tự quản của ĐP, nói cách khác, chính quyền TƯ ở Đức có thể bị kiện ra Tòa án Hiến pháp nếu xâm phạm quyền tự quản của CQĐP341. Cũng từ giai đoạn này, nút thắt đã được cởi mở khi khắc phục được sự đối lập của nhà nước quan liêu và sự tự quản mang tính cộng đồng, TQĐP ở Đức từ đó được phát triển trở lại342. Đến đầu những năm 1990, CQĐP đã có thêm đà phát triển khi công cuộc tái thiết các thể chế chính trị của CQĐP tập trung vào hai điểm quan trọng. Đó là, mở rộng quyền chính trị của người dân ĐP bằng cách tiến hành trưng cầu dân ý ở ĐP; thứ hai là việc tiến hành bầu cử trực tiếp thị trưởng (cũng như người đứng đầu của quận, địa hạt). Từ đó, chế độ TQĐP ở Đức được củng cố và phát triển rõ rệt343. TQĐP ở Đức được thực hiện chủ yếu ở cấp xã, địa vị pháp lý của các xã do Hiến pháp và luật của bang quy định. Do quá trình đô thị hóa nên tổ chức CQĐP ở các công xã đô thị (thành phố, thị trấn) ngày càng nhiều và các xã mang tính nông thôn ngày càng ít đi (chỉ có khoảng 10% dân số Đức sống ở các công xã nông thôn). So với tỉnh, huyện thì các xã ở Đức dù là nông thôn hay đô thị luôn là đơn vị hành chính có chế độ tự quản đầy đủ nhất344. Tự quản xã ở Đức với đặc trưng phân quyền tuyệt đối theo nguyên tắc: cái gì ĐP làm tốt thì giao cho ĐP, TƯ chỉ làm những gì mà ĐP không làm được, TQĐP ở Đức là tự quản nguyên nghĩa, hoàn toàn, không bị ảnh hưởng bởi tính tập trung cố hữu của mọi nhà nước đã tạo thành một nền tảng dân chủ xuyên suốt trong quan hệ chính trị ở đất nước này Với lịch sử, Ý là “ ất nư c tiên ti n ô thị hoá h ng ầu ở châu Âu và trên th gi ” nhưng đến cuối thế kỷ XX, đầu thế kỷ XXI, thể chế pháp lý về chính quyền tự quản ở Ý mới chính thức ra đời và phát triển. Cụ thể, năm 1990, Ý ban hành đạo luật về chính quyền TQĐP, 10 năm sau, Luật 267/2000 gọi là Luật Hợp nhất về CQĐP đã đưa ra một hệ thống thể chế về chính quyền thành phố và khu vực đô thị, trong đó xác lập địa vị đặc biệt cho một số đô thị lớn (metro) như: Turin, Milan, Venice, Genoa, Bologna, Florence, Rome, Bari, Naples. Đến Hiến pháp 2001, địa vị pháp lý của chính quyền đô thị mới được hiến định lần đầu tiên345. 340 Ray – May Hsung (1998), tl d 341 Norbert Kersting, Angelika Vetter (2003), S d, p.88 342 Hiến pháp liên bang 1949 của Đức quy định quyền tự quản của cấp xã tại Điều 28. Sau đó Hiến pháp các bang quy định quyền tự quản tại các đơn vị lãnh thổ khác như huyện, khu, liên xã 343 Norbert Kersting, Angelika Vetter (2003), s d, p.90 – 91 344 Nguyễn Cửu Việt (chủ biên, 2011), Luật H nh chính nư c ngoài, s d, tr.243 - 250 345 Nico Steytler (editor, 2005), The place and role of local government in federal systems, KAS, p.157 - 159 105 Riêng Pháp, dù là nơi bắt đầu Cách mạng tư sản 1789 với khẩu hiệu tự do, bình đẵng, bác ái, nhưng lại là nước cuối cùng trong liên minh châu Âu thực hiện phân quyền chính thức vào những năm 80 thế kỷ XX. Trước đó, thời phong kiến cho đến sau Cách mạng tư sản 1789 và đến tận cuối thế kỷ XIX, chính quyền công xã được nắm giữ rất nhiều quyền, đặc biệt theo Luật năm 1884, các xã trưởng được lập bằng con đường bầu cử (trừ Paris). Đến Luật 1975 thị trưởng mới được lập ra bằng bầu cử nhưng quyền hành chính vẫn do tỉnh trưởng (chức danh tản quyền do TƯ thành lập) đảm nhận. Mô hình CQĐP ở Pháp trước năm 1982 được gọi là mô hình tản quyền, được đặc trưng bởi sự “giám hộ hành chính” của chính quyền trung ương, có tác giả cho rằng: chính xác hơn, nên gọi chế độ CQĐP ở Pháp bấy giờ là chế độ tản quyền346 và dân chủ ĐP không được phát huy triệt để ở đất nước này347. Cải cách CQĐP ở Pháp được chính thức thực hiện năm 1982 với sự ra đời của Luật về các quyền tự trị của các tỉnh và các xã. Ngoài ra, có tác giả chứng minh rằng, hai yếu tố đóng vai trò quyết định cho sự ra đời chế độ TQĐP ở Pháp từ cải cách 1982 là: thứ nhất, về lý luận, hình thành quan niệm CQĐP là một “pháp nhân công” (legal person); thứ hai, Điều 72 Hiến pháp Cộng Hòa Pháp quy định “ ác QĐP ược tổ chức quản lý theo cách tự do thông qua các hộ ồng ược bầu”348. Thực vậy, từ Luật năm 1982 nguyên tắc phân quyền ở Pháp được đẩy mạnh, tính tự chủ, độc lập của các đơn vị hành chính lãnh thổ đã được thể chế hóa trong luật. Đặc biệt, với Luật này, cơ chế chủ quản hành chính hay giám hộ hành chính gần như bị xóa bỏ, được thay vào đó là cơ chế hậu kiểm của Tỉnh trưởng đối với tính hợp pháp của các quyết định hành chính của các đơn vị hành chính lãnh thổ. Tỉnh trưởng không còn thẩm quyền hủy bỏ hoặc đình chỉ việc áp dụng một quyết định hành chính mà chỉ có quyền yêu cầu Tòa án hành chính thực hiện việc này. Đến Luật về tăng cường phân quyền năm 1988, năm 1995 và Luật năm 1999 thì quá trình phân quyền ở Pháp chuyển sang một giai đoạn mới và Hiến pháp sửa đổi bổ sung năm 2003 cũng đã chính thức ghi nhận nguyên tắc phân quyền ngay tại Điều 1 Hiến pháp. Sau đó Điều 72 Hiến pháp đã ghi nhận thêm rằng: “Mỗ ơn ị hành chính lãnh thổ ều có quyền ban hành quy t ịnh thuộc những lĩnh ực thẩm quyền mà việc thực hiện những thẩm quyền ó ở cấp ĐP là tốt nhất”. Cũng tại Điều 72 này còn quy định thêm các đơn vị hành chính có quyền lập quy để thực hiện những chức năng tự quản của đơn vị hành chính. Trên cơ sở đó phạm vi phân quyền cho ĐP ngày càng rộng hơn và Luật năm 2004 về quyền tự chủ và chịu trách nhiệm của CQĐP đã trao thêm cho ĐP rất nhiều quyền, cũng từ đây Pháp đã chính thức ghi nhận quyền tự quản của CQĐP. Ngoài ra, Hội 346 Hellmut Wollmann (2007), tl d, p.9. 347 Julie Mertus (2009), Human Rights Matters: Local Politics and National Human Rights Institutions, Stanford University Press, 1th edition, p.246-250 348 René Seerden, Frits Stroink (2012), s d, p. 63 106 đồng Bảo hiến cũng bảo đảm quyền của ĐP theo nguyên tắc sau: “V ệc pháp luật quy ịnh một thẩm quyền n o ó cho chính quyền TƯ mà không phải cho QĐP chỉ có thể bị xem xét lại n u căn cứ o các ặc trưng của thẩm quyền cũng như các lợi ích liên quan cho thấy rõ rằng việc QĐP thực thì thẩm quyền ó sẽ hợp lý hơn” . Quá trình phân quyền đã làm thay đổi sâu sắc CQĐP ở Pháp vì phân quyền đang giúp đảm bảo rằng các nhiệm vụ được thực hiện với mức trách nhiệm đi kèm phù hợp nhất trong tất cả các lĩnh vực của đời sống công cộng, do đó mang lại nền dân chủ lớn hơn cho quản lý ĐP và quản lý của đất nước349. Hiện nay, với điểm mạnh là cộng đồng cổ xưa nhất, có tư cách pháp nhân và với số lượng lớn là 36779350, các xã tự quản ở cộng hòa Pháp là hình mẫu của chế độ tự quản nông thôn ở các quốc gia châu Âu lục địa. Áo được xem là một ngoại lệ so với các nước châu Âu cùng thời điểm, trong thế kỷ 19 và đầu thế kỷ 20, khi lãnh thổ Cộng hoà Áo chỉ chiếm khoảng một phần mười đế chế Habsburg, sự di dân vào đô thị đã được thúc đẩy bởi quá trình công nghiệp hóa, đô hộ hóa và đô thị hoá351. Chính quyền đô thị Áo được khởi phát từ cuộc Cách mạng tháng 3 năm 1849 với quyền tự quản cho thành phố và thị trấn nhưng kết quả không như mong đợi. Chế độ chuyên chế sau đó được xác lập trở lại nhưng không bao trùm được chính quyền đô thị ở Lithuana. Sau chiến tranh thế giới lần thứ 1, đế chế Habsburg sụp đỗ, một số nước châu Âu độc lập xuất hiện, quá trình đô thị hóa ở Áo lại trỗi dậy khi dòng người tị nạn của Áo hồi hương và công dân những quốc gia châu Âu lân cận nhập cư. Khi Áo bị Đức chiếm đóng, sự đa dạng về dân cư ở Áo càng lớn352, đô thị hóa càng mạnh mẽ, cơ chế “phân hóa tự phát” đã hình thành tự nhiên trong các thành phố lớn. Đáp ứng nhu cầu quản lý các đô thị lớn, hạn chế cơ chế phân hóa tự phát, Luật về chính quyền đô thị đã chính thức ra đời củng cố lại nguyên tắc tự do cho các đô thị đã được hình thành từ Cách mạng tháng Ba (1849), đây được xem là Luật chính quyền đô thị chính thức đầu tiên ở Áo, Luật 1962. Từ Luật cơ bản năm 1962, Luật năm 1987 giành riêng cho thành phố Luthiana được hồi sinh, như một văn bản khẳng định truyền thống tự quản đô thị ở quốc gia này353. Từ việc đấu tranh đòi quyền tự quản trong Hiến pháp của các đô thị, năm 1988 Hiến pháp Áo chính thức ghi nhận quyền tự quản của chính quyền đô thị. Hiện nay, Áo là một trong số ít các nước liên minh châu Âu có chế độ tự quản mạnh với lợi thế là các đô thị vừa và nhỏ. Áo có số lượng chính quyền đô thị là 2,358, 349 350 Nguyễn Cửu Việt (chủ biên, 2011), Luật Hành chính nư c ngoài, s d, tr. 187 - 196 351 Michael Jandl, Albert Kraler (2003), Austria: A Country of Immigration, 352 Cho đến cuối Thế chiến II, khoảng 1.4 triệu người nước ngoài, bao gồm người lao động nước ngoài, nô lệ, tù nhân chiến tranh, người tị nạn chiến tranh và người Đức gốc Đức từ khắp vùng Đông Âu đến Áo. Xem thêm: Angelika Vetter, Norbert Kersting (2003), tl d, p.115 - 116 353 M. Kambič (2008), tlđd, p. 469 - 470. 107 trong đó chỉ có 72 thị trấn có hơn 10,000 dân và khoảng 80% đô thị có ít hơn 3000 dân, 15 đô thị lớn là các thành phố có địa vị pháp lý đặc biệt với các đạo luật riêng354. 3.1.2.3. ác nư c hậu xã hội chủ nghĩ Đến năm 1917, 17% dân số Nga sống ở các đô thị355. Vào giai đoạn chính quyền Xô viết, Liên bang Xô viết đã lên kế hoạch phát triển đô thị không chỉ ở cấp độ ĐP mà còn cho cả nước. Với phương châm: nếu nền kinh tế đòi hỏi, các thành phố mới có thể được tạo ra ở giữa hư không, dân số cứ tuần tự chảy vào các thành phố lớn chưa từng có và không thông qua bất cứ một hệ thống giấy phép cư trú bắt buộc nào (propiska). Đô thị hóa giai đoạn này ở Nga là đô thị hóa giả tạo theo chính sách đô thị hóa tập trung356. Giai đoạn này, CQĐP nói chung và chế độ tự quản đô thị thụt lùi, còn chăng là những giá trị tự quản truyền thống trước đó sót lại. Trên cơ sở Hiến pháp năm 1993, ngày 12/8/1995, Viện Đu ma Quốc gia Liên bang Nga thông qua Luật về các nguyên tắc chung về TQĐP ở Liên bang Nga. Luật này sau đó được thay thế bằng Luật năm 2003357, tính đến tháng 2/2019 đã được sửa đổi, bổ sung 158 lần358. Năm 1996 Nga đã cam kết tuân thủ Hiến chương châu Âu về TQĐP. Cùng với những cuộc cải cách CQĐP những năm 2000, chế độ tự quản ở Nga có nền tảng pháp lý vững chắc và phát triển mạnh. Vào năm 2004, gần như tất cả các đô thị trên khắp Nga đều có hai hoặc ba kỳ bầu cử các hội đồng ĐP và phần lớn họ đã tiến hành bầu cử thị trưởng thành phố và lãnh đạo chính quyền cấp quận. Cho đến đầu những năm 2010, ở Nga có 23.907 cộng đồng tự quản, trong đó có 19.591 cộng đồng tự quản nông thôn, tương ứng với 19.591 công xã nông thôn359, còn lại là cộng đồng tự quản đô thị. Tuy nhiên, với một đặc trưng nông thôn nông nghiệp nghèo đói, lạc hậu, sự cách trở về địa lý cùng với việc áp dụng chế độ TQĐP nông thôn một cách máy móc đã làm cho nông thôn Nga trong lúc nào đó “đang quay trở lại nền kinh tế tự cung tự cấp trên một quy mô chưa từng thấy kể từ sau những năm khắc nghiệt nhất của thời kỳ Xô viết”360. Các nước hậu XHCN vốn có truyền thống chính trị pháp lý từ Liên bang Nga cũng có những cải cách nhất định. 14 nước cộng hòa thuộc Liên Xô cũ lần lượt ban hành Hiến pháp mới, trong đó từ bỏ mô hình chính quyền Xô viết ĐP và áp dụng mô hình tổ chức 354 Angelika Vetter, Norbert Kersting (2003), tl d, p. 114 – 116 355 Diane Koenker, Urbanization and Deurbanization in the Russian Revolution and Civil War, The Journal of Modern History, Vol. 57, No. 3 (Sep., 1985), pp. 424-450; History of Urbanization and City Functional Types in Russia and the U.S.S.R, https://geographyofrussia.com/history-of-urbanization-and-city 356 Có tác giả đánh giá rằng: đô thị ở Nga không phải là mô hình phát triển đô thị dựa vào thị trường và do thị trường điều khiển, bởi vì các nguồn lực phải được huy động một cách nhanh chóng và chủ động để đạt được độ đồng nhất về mức sống đô thị, bỏ qua các biến thể về văn hóa dẫn đến thiết kế đô thị ngày càng đồng nhất với những căn hộ giống nhau được sản xuất hàng loạt cho cả nước. Xem thêm: Charles Becker, S Joshua Mendelsohn and Kseniya Benderskaya (2012), Russian urbanization in the Soviet and post-Soviet eras, © IIED, p.20 - 22 357 Trương Đắc Linh (chủ nhiệm, 2012), Đề tài NCKH cấp trường, TQĐP ấn ề bảo ảm quyền con người, quyền công dân, Trường Đại học Luật TPHCM 358 Cổng thông tin pháp lý Internet chính thức www.pravo.gov.ru, 06.02.2019, N 0001201902060010 359 Nguyễn Cửu Việt (chủ biên, 2011), Luật H nh chính nư c ngoài, NXB. ĐHQG Hà Nội, tr.427 - 432 360 The World Bank Eastern Europe and Central Asia, tl d, p. 21, 22 108 chính quyền TQĐP của châu Âu, trong đó, các quốc gia Baltic và Ba lan là những nước điển hình. Các quốc gia Baltic sau 50 năm trong Liên bang Xô viết không hề có khái niệm chính quyền TQĐP thì sau đó đều phê chuẩn Hiến chương châu Âu về TQĐP (Estonia năm 1994, Latvia in 1996, Lithuania in 1999). Từ tinh thần cải cách này, nguyên tắc TQĐP đều được quy định trong Hiến pháp của các nước361. Theo đó, các nguyên tắc của cải cách CQĐP ở các nước này đều được thể chế hóa từ Hiến chương EC, đó là: (1) tiến hành dân chủ hóa và phi tập trung hóa; (2) Bảo đảm sự độc lập của CQĐP trong mối quan hệ với chính quyền trung ương; (3) Bảo đảm quyền tự do hành động trong giới hạn của luật pháp của CQĐP; (4) bảo đảm sư phát triển của chính quyền đô thị; (5) Bảo đảm sự độc lập của ngân sách ĐP; (6) Sử dụng phương pháp đòn bẩy kinh tế thay vì mệnh lệnh hành chính trong quản lý. Từ nguyên tắc cải cách đó, các đạo Luật cơ bản về chế độ TQĐP đều được ban hành trong vòng một thập kỷ sau khi tách khỏi Liên Xô cũ. Cụ thể: Luật CQĐP năm 1994 của Latvia, Luật CQĐP năm 1995 của Luthiana, Luật CQĐP năm 1999 của Estonia. Trong hệ thống các nước hậu XHCN, cái đáng học hỏi nhất trong lịch sử cải cách CQĐP ở các quốc gia Baltic không phải là nội dung cải cách vì nó được xem là bản sao của các nước trong khối EC mà là tinh thần của sự cải cách. Với Ba Lan, quốc gia phân quyền mạnh nhất ở Trung và Đông Âu hiện nay, là nước hậu XHCN có công cuộc cải cách CQĐP gây tiếng vang lớn trên thế giới với bài học về “learning while doing” tức “vừa làm vừa học”362. Ngay từ những năm đầu của 1980 những nghiên cứu về cải cách CQĐP đã được tiến hành và phát triển một cách hợp pháp dưới chế độ XHCN363. Khi Liên bang Xô viết tan rã, mô hình CQĐP mới đã được chuẩn bị sẵn sàng và do đó chỉ trong vài tháng đầu tiên, hệ thống CQĐP truyền thống đã được bãi bỏ hoàn toàn. Luật Tổ chức CQĐP mới được ban hành ngay vào tháng 3 năm 1990, với Luật này, nguyên tắc chung về TQĐP được xác định và chế độ TQĐP được áp dụng ngay ở các đơn vị hành chính đô thị. Từ năm 1990 đến 1998 là thời gian cải cách về đơn vị hành chính lãnh thổ và CQĐP tự quản được áp dụng chính thức ở hai loại đơn vị hành chính lãnh thổ ở Ba Lan là: các đô thị (thành phố, thị xã) và quận chỉ sau 6 tháng cải cách lần hai năm 1998364. Bài học cải cách mà Ba Lan để lại cho thế giới nói chung và các 361 Mặc dù nguyên tắc TQĐP không được thể hiện trong Hiến pháp Lavita nhưng bù lại nước này là nước có sớm nhất và nhiều nhất các đạo luật về CQĐP chỉ trong vòng một thập kỷ sau khi tách khỏi Liên Xô. Cụ thể, Luật CQĐP đầu tiên đã được thông qua 1990, Ba luật riêng biệt cho các CQĐP liên tiếp được thông qua là: Luật về chính quyền đô thị và Luật về chính quyền nông thôn năm 1991, Luật về chính quyền khu vực 1992. Mặc dù các Luật này chỉ mới được xem là những nổ lực cho việc đoạn tuyệt với cơ chế cũ nhưng đã đóng vai trò là nền tảng pháp lý quan trọng cho công cuộc cải cách CQĐP ở Lavita – Xem thêm: Edvins Vanags, Inga Vilka, Local government reform in the Baltic countries, trong cuốn sách: Norbert Kersting, Angelika Vetter (2003), s d, p. 309 – 330. 362 Norbert Kersting, Angelika Vetter (2003), s d, p. 283. 363 Jerzy Regulski, Jacek Drozda (2015), Building local government - Lessons of experience from the Polish transition, International Bank for Reconstruction and Development/ The World Bank, p. 9. 364 Norbert Kersting, Angelika Vetter (2003), s d, p.285 – 289. 109 nước hậu XHCN nói riêng là rất lớn, có lẽ sự kiên trì và quyết tâm365 là dấu ấn sâu sắc trong công cuộc cải cách CQĐP tự quản ở Ba Lan. 3.1.2.4. Một số nư c châu Á Các quốc gia Châu Á chỉ thực sự bắt đầu tham gia vào cải cách phân quyền từ sau Chiến tranh thế giới thứ 2. Sau cột mốc lịch sử này, hàng loạt các nước châu Á tiến hành cải cách CQĐP theo chế đ