Luận án Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh

h. 2.4.2. Nga Là một nước lớn nằm ở cả hai châu lục, chiếm phần lớn lục địa Á-Âu, và là một trong những nước đông dân nhất thế giới, Nga được chia ra nhiều cấp hành chính khác nhau. Nga là một nước liên bang, đến thời điểm ngày 01/01/2008 có 83 chủ thể. Các chủ thể liên bang được coi là đơn vị hành chính cấp thứ hai, dưới cấp thứ nhất là liên bang. Mỗi chủ thể liên bang phát triển và duy trì các phân cấp hành chính và lãnh thổ riêng của mình. Các loại đơn vị hành chính cấp thấp hơn (cấp thứ ba) của các chủ thể liên bang được liệt kê như sau: Huyện; Thành phố/Thị xã và Khu dân cư 87 kiểu đô thị trực thuộc chủ thể liên bang; Khu tự trị trực thuộc chủ thể liên bang (mặc dù được coi là đơn vị hành chính cấp thấp hơn nhưng vẫn có vị thế chủ thể liên bang và cũng có thể được chia thành các huyện). Các loại đơn vị hành chính cấp thứ tư bao gồm: Xã hay Hội đồng thôn; Thị xã và Khu dân cư kiểu đô thị trực thuộc cấp huyện; Khu phố. Đối với Liên bang Nga, pháp luật không quy định hệ thống các cơ quan xử lý văn bản QPPL như ở Việt Nam, nhưng thông qua thủ tục đăng ký quốc gia, Bộ Tư pháp Liên bang Nga tiến hành kiểm tra sau văn bản QPPL do các bộ, cơ quan hành pháp liên bang ban hành để đảm bảo cho các văn bản đó đúng pháp luật trước khi đăng ký quốc gia. Sau 10 ngày kể từ ngày ký, ban hành, văn bản QPPL phải được gửi đến Bộ Tư pháp để đăng ký quốc gia. Đối với văn bản liên tịch, cơ quan nào đứng tên đầu tiên trong những cơ quan ký văn bản thì cơ quan đó gửi văn bản QPPL đến Bộ Tư pháp để đăng ký quốc gia. Bộ Tư pháp tiến hành đăng ký quốc gia trong thời hạn 15 ngày làm việc kể từ ngày nhận được văn bản. Trường hợp cần thiết, thời hạn đăng ký có thể do Bộ Tư pháp kéo dài thêm 10 ngày làm việc và trường hợp đặc biệt thì không quá một tháng. Trong quá trình đăng ký quốc gia, văn bản QPPL có thể bị từ chối đăng ký nếu như khi tiến hành thẩm định về mặt pháp lý có xác định được sự không phù hợp của văn bản với pháp luật Liên bang Nga hoặc trong văn bản QPPL có các quy định tạo điều kiện cho tham nhũng. Văn bản QPPL bị từ chối đăng ký được Bộ Tư pháp trả lại cơ quan hành pháp liên bang đã ban hành văn bản đó, trong đó nêu rõ nguyên nhân từ chối đăng ký. Trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày nhận được sự từ chối, người đứng đầu cơ quan hành pháp liên bang phải ban hành văn bản hủy bỏ văn bản QPPL đã bị từ chối đăng ký và gửi đến Bộ Tư pháp một bản photocopy văn bản hủy bỏ văn bản QPPL đó [86]. Trường hợp văn bản QPPL chưa đăng ký quốc gia được trả lại do vi phạm thủ tục đăng ký hoặc vi phạm Quy tắc, các hành vi vi phạm phải được khắc phục; văn bản được đăng ký lại trong thời hạn 10 ngày hoặc gửi đến Bộ Tư pháp văn bản hủy bỏ văn bản QPPL. Như vậy, có thể thấy thủ tục đăng kí quốc gia và xử lý văn bản QPPL của Liên bang Nga khá chặt chẽ và đảm bảo việc xử lý triệt để, kịp thời. 88 Cơ chế kiểm tra văn bản cũng thực hiện tương tự như vậy tại các nước theo truyền thống pháp luật Anh - Mỹ, theo nguyên tắc cơ quan lập pháp cao nhất có thầm quyền sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ văn bản pháp luật do mình và cấp dưới ban hành trái. Tuy nhiên, tòa án các nước này cũng có quyền tuyên một văn bản vi hiến hoặc không hợp thức. 2.4.3. Pháp Ở Pháp, vùng hành chính là phân cấp hành chính cao nhất của Cộng hòa Pháp. Nước Pháp được chia làm 27 vùng hành chính trong đó có 22 vùng tại Chính quốc Pháp và 5 vùng hải ngoại. Thuật từ “vùng” được chính thức lập ra theo Luật Phân quyền năm 1982. Luật này cũng trao cho các vùng tư cách pháp lý. Các vùng thiếu quyền lập pháp riêng và vì thế không thể tự mình làm luật cho riêng mình. Hội đồng vùng gồm có các đại diện được bầu trực tiếp tại các cuộc bầu cử vùng và có một vị chủ tịch hội đồng. Tại Pháp, Chủ tịch hội đồng vùng là công chức được bầu lên để lãnh đạo hội đồng của một vùng hành chính Pháp. Tỉnh trưởng của một tỉnh có thủ phủ của một vùng hành chính thì kiêm nhiệm chức vụ thủ hiến của vùng đó. Các tỉnh trưởng và thủ hiến nằm dưới sự quản lý của Bộ Nội vụ Pháp. Sứ mệnh chính của họ bao gồm: Đại diện nhà nước tại cấp chính quyền địa phương; An ninh; An toàn và Giám sát sự tuân thủ pháp lý: các công chức làm việc cho tỉnh trưởng sẽ xác minh tính hợp pháp của các quyết định mà chính quyền địa phương đưa ra và đệ trình các trường hợp nghi vấn lên tòa án hành chính hay tòa án kiểm toán tài chính. Tỉnh trưởng có thể ra sắc lệnh hành chính trong các lĩnh vực nằm trong phạm vi quyền lực của chính phủ quốc gia trong đó gồm có sự an toàn chung. [vi.wikipedia.org] Ở Pháp lịch sử của việc chuyển giao cơ chế kiểm soát văn bản pháp quy của các cộng đồng lãnh thổ địa phương. Đầu tiên, chính quyền trung ương trực tiếp kiểm soát hệ thống văn bản pháp quy của địa phương - thông qua một thiết chế tản quyền: các tỉnh trưởng - người đại diện của nhà nước trung ương đóng tại các tỉnh. 89 Tuy nhiên, từ khi có Luật Phân quyền ngày 02 tháng 3 năm 1982 đã mạnh dạn trao quyền tự quản cho các chính quyền địa phương, và cùng với đó là việc bãi bỏ chế độ giám hộ và kiểm soát hành chính. Từ đó, các tỉnh trưởng không giữ quyền trực tiếp kiểm soát các văn bản pháp quy; các văn bản quan trọng của địa phương không cần gửi lên tỉnh trưởng chuẩn y trước khi quyết định. Việc kiểm soát các văn bản pháp quy của chính quyền địa phương hoàn toàn do Tòa án đảm nhiệm. Ngay cả trong trường hợp tỉnh trưởng cho rằng, một văn bản pháp quy của địa phương thuộc quyền quản lý của mình là không hợp pháp, thì tỉnh trưởng cũng chỉ có thể sử dụng quyền đệ trình văn bản đó lên Tòa hành chính xem xét mà thôi. [41] Hiện nay, Pháp đã có một số thay đổi bằng cuộc cải cách chính quyền địa phương năm 1982 và kết thúc bằng đạo luật về chính quyền địa phương năm 1982. Theo đó, không một lãnh thổ nào chịu sự bảo trợ của chính quyền cấp trên, trừ một số lĩnh vực hãn hữu được quy định trong luật như: giáo dục, y tế, giao thông. Bài học kinh nghiệm đúc kết: So sánh, đối chiếu với pháp luật của một số nước nêu trên về kiểm tra văn bản, có thể thấy, đây cũng là vấn đề được nhiều nước quan tâm ở nhiều góc độ khác nhau. Tuy nhiên, các nước này không sử dụng cơ chế kiểm tra văn bản QPPL như Việt Nam, mà việc kiểm tra, xử lý văn bản được thực hiện thông qua cơ chế như: cơ chế bảo Hiến hoặc trao quyền cho Tòa án hành chính để thực hiện giám sát quyền lực nhà nước. Việc áp dụng chính sách phân quyền ở nhiều nước cho thấy những quan niệm về kiểm tra, giám sát của nhà nước ở trung ương đối với chính quyền địa phương, để nhà nước ở trung ương không mất đi sự kiểm soát toàn bộ nền kinh tế vĩ mô, mà có thể phối hợp được các quyết định của địa phương, các chính quyền địa phương hạn chế việc lạm dụng quyền lực và có trách nhiệm hơn, cơ chế phân quyền phải được thực hiện cùng với một cơ chế kiểm tra văn bản chặt chẽ của nhà nước trung ương đối với chính quyền địa phương. Nghiên cứu về xây dựng, tổ chức thực hiện việc kiểm tra văn bản QPPL của các nước trên, có thể rút ra một số kinh nghiệm áp dụng cho Việt Nam như: chuẩn hóa quy tắc về xây dựng và thực hiện cơ chế, xây dựng bộ máy kiểm tra văn bản, 90 hoàn thiện chế tài xử lý văn bản bất hợp pháp, cũng như việc công khai xử lý cơ quan, cá nhân vi phạm. 91 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 Kiểm tra văn bản QPPL là hoạt động do cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền theo pháp luật tiến hành, đòi hỏi cơ quan, người có thầm quyền kiểm tra phải có chuyên môn nghiệp vụ cao đồng thời phải có sự phối hợp của nhiều chủ thể, nhằm đạt được mục tiêu nâng cao chất lượng văn bản QPPL nói riêng và hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung. Hệ thống văn bản QPPL về kiểm tra văn bản QPPL chính là cơ sở pháp lý cho cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh tiến hành đạt hiệu quả cao. Như đã nêu, dù đã có Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, hiện tại là Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP làm cơ sở cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, nhưng vẫn chưa hình thành được một cơ chế hoàn chỉnh về kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền tỉnh để hoạt động này mang lại ý nghĩa và hiệu quả thiết thực. Hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh ở nước ta là một yêu cầu tất yếu khách quan để xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, góp phần hoàn thiện thể chế nhà nước pháp quyền hiện nay. Để làm được, đòi hỏi phải có nhiều biện pháp đồng bộ, quyết liệt, trước hết các quy định của pháp luật về kiểm tra văn bản QPPL phải toàn diện, thống nhất và đảm bảo tính pháp chế. Chính vì thế, nghiên cứu cơ sở lý luận và khoa học về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL, hệ thống hóa và phân tích các quy định pháp luật hiện hành về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh, là khung lý thuyết cho việc phân tích, đánh giá cơ chế thực hiện trong thực tiễn, từ đó xây dựng giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh ở nội dung nghiên cứu tiếp theo của đề tài luận án. 92 CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CƠ CHẾ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH 3.1. Tình hình thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh 3.1.1. Về thể chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 3.1.1.1. Đối với văn bản của Trung ương Giai đoạn trước khi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 có hiệu lực: Sự vận hành của các văn bản chính là cơ sở hình thành ra thể chế cơ chế kiểm tra văn bản QPPL. Những quy định pháp lí về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL đã được quan tâm và ban hành từ rất lâu, ngay từ Hiến pháp đầu tiên năm 1946 của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, việc xử lý văn bản đã bắt đầu được quan tâm và đề cập trong điểm d, Điều 52 về quyền hạn của Chính phủ “Bãi bỏ những mệnh lệnh và nghị quyết của cơ quan cấp dưới nếu cần” [55]. Tiếp đến Hiến pháp năm 1959 và 1980, quy định về thẩm quyền xử lý văn bản QPPL đều được quan tâm xây dựng, nhưng quy định về kiểm tra văn bản QPPL chưa được đề cập cụ thể. Đến Hiến pháp năm 1992, mới nhất là Hiến pháp 2013, không chỉ quy định về thẩm quyền giám sát tối cao của Quốc hội, mà còn quy định thẩm quyền kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trái pháp luật thuộc chức năng của cơ quan hành pháp. Có thể thấy hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản nói chung và văn bản QPPL nói riêng ngày càng được Nhà nước quan tâm. Điều này được thể hiện rõ hơn khi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 được ban hành, đây là văn bản luật đầu tiên quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của cơ quan nhà nước ở trung ương, trong đó đã dành cả một chương riêng quy định về giám sát, kiểm tra, kiểm sát và xử lý văn bản trái pháp luật. Đến năm 2002, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 được ban hành, theo đó Chính phủ được trao thẩm quyền kiểm tra đối với văn bản QPPL do các bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND tỉnh, UBND tỉnh hành và bỏ đi thẩm quyền kiểm sát chung của Viện kiểm sát nhân dân. Trên cơ sở Luật 2002, Chính phủ ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL - đây là 93 cơ sở pháp lý quan trọng để các cơ quan từ trung ương đến địa phương có thẩm quyền kiểm tra văn bản thực hiện nhiệm vụ của mình. Sự kiện này đánh dấu một bước đột phá quan trọng, lần đầu tiên trong lịch sử, cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản trong nội bộ cơ quan hành chính nhà nước đã được xác lập và vận hành, nhất là trong tiến trình xây dựng nhà nước pháp quyền. Đánh giá cao tầm quan trọng và vị trí pháp lý của chính quyền địa phương trong hoạt động QLNN của chính quyền các cấp ở địa phương, Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 ra đời nhằm cụ thể hơn về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương. Việc quy định thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước với số lượng văn bản quá nhiều, cùng với việc một chủ thể có quyền ban hành nhiều loại văn bản QPPL khác nhau, đã ảnh hưởng đến quá trình kiểm tra văn bản QPPL. Vì vậy, Luật năm 2008 với sự thay đổi lớn là giảm bớt hình thức văn bản QPPL của một số chủ thể, đã ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động kiểm tra và xử lý đối với những văn bản đó. Chính vì thế, ngày 12/4/2010, Chính phủ ban hành Nghị định số 40/2010/NĐ- CP quy định về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL thay thế Nghị định số 135/2003/NĐ- CP, và Bộ Tư pháp ban hành Thông tư số: 20/2010/TT-BTP ngày 30/11/2010 quy định chi tiết thi hành một số điều của nghị định số 40/2010/NĐ-CP. Song song với việc kiểm tra, hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL được quy định trong Nghị định Số: 16/2013/NĐ-CP, ngày 06/02/2013 của Chính phủ và Thông tư số: 09/2013/TT-BTP ngày 15/6/2013 Quy định chi tiết thi hành Nghị định số 16/2013/NĐ-CP. Bên cạnh đó, quy định về tổ chức bộ máy thì được đề cập trong Thông tư liên tịch số 23/2014/TTLT-BTP-BNV ngày 22/12/2014, Bộ Tư pháp và Bộ Nội vụ thay thế Thông tư liên tịch số 01/2009/TTLT-BTP-BNV ngày 28/4/2009 của hai Bộ hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Tư pháp thuộc UBND cấp tỉnh, Phòng Tư pháp thuộc UBND cấp huyện và công tác tư pháp của UBND cấp xã. Ngoài ra, quy định về đào tạo, bồi dưỡng công chức có Nghị định số: 18/2010/NĐ-CP ngày 05/3/2010 của Chính phủ về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công 94 chức và Thông tư số: 03/2011/TT-BNV của Bộ Nội vụ hướng dẫn thực hiện một số điều của nghị định số 18/2010/NĐ-CP ngày 05/3/2010 của Chính phủ về đào tạo, bồi dưỡng công chức; Nghị định số 101/2017/NĐ-CP ngày 01/9/2017 của Chính phủ về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức; Thông tư Số: 01/2018/TT- BNV ngày 08/01/2018 của Bộ Nội vụ hướng dẫn một số điều của Nghị định số 101/2017/NĐ-CP ngày 01/9/2017 của Chính phủ về đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức. Để đảm bảo cơ chế kiểm tra có hiệu quả, cần các điều kiện về kinh phí quy định tại Thông tư liên tịch 158/2007/TTLT-BTC-BTP ngày 28/12/2007 của liên tịch Bộ Tài chính - Bộ Tư pháp hướng dẫn về quản lý và sử dụng kinh phí hỗ trợ cho công tác kiểm tra văn bản QPPL; Thông tư Số: 122/2011/TTLT-BTC-BTP ngày 17/8/2011 của liên tịch Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp hướng dẫn lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL. Ngoài các văn bản QPPL nêu trên, Bộ Tư pháp ban hành nhiều văn bản áp dụng pháp luật về thẩm định dự án, dự thảo văn bản QPPL như Quyết định số 1048/QĐ-BTP ngày 08/4/2010 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp về thẩm định dự án, dự thảo văn bản QPPL và Quyết định số: 876/QĐ-BTP ngày 18/04/2013 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp về việc phân công thẩm định, góp ý, tham gia soạn thảo dự án, dự thảo văn bản QPPL năm 2013. Giai đoạn sau khi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 có hiệu lực: Thực hiện luận án trong một thời gian dài, và cũng là thời điểm giao thời mà ngày 01/7/2016, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 và Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 quy định chi tiết một số Điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản QPPL có hiệu lực, nên phải kế thừa và cập nhật những quy định mới trong hai văn bản này. Với hệ thống văn bản về kiểm tra văn bản QPPL của các cơ quan ở Trung ương như trên, có thể thấy đã tạo cơ sở pháp lý tương đối đầy đủ và toàn diện cho việc kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, từ đó, làm cơ sở cho chính quyền cấp tỉnh ban hành các quy định pháp lý của địa phương về kiểm tra văn bản QPPL. 95 3.1.1.2. Đối với văn bản của chính quyền cấp tỉnh Giai đoạn trước khi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 có hiệu lực: Trên cơ sở các văn bản của Trung ương ban hành như đã nêu trên, chính quyền cấp tỉnh ban hành văn bản quy định về kiểm tra văn bản QPPL của địa phương mình dưới hình thức là các Quyết định, Chỉ thị QPPL hoặc cá biệt làm cơ sở cho việc tự kiểm tra tính hợp pháp, tính thống nhất của các văn bản QPPL ở địa phương. Sở Tư pháp các tỉnh đã phối hợp với các Sở, Ngành có liên quan ở địa phương tham mưu cho UBND tỉnh ban hành các văn bản như: Quy định về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, Quy chế Cộng tác viên kiểm tra văn bản QPPL, Quy định về kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản QPPL. Những văn bản QPPL này cũng được UBND tỉnh chỉ đạo rà soát thường xuyên nhằm sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế kịp thời cho phù hợp với hệ thống pháp luật hiện hành và tình hình thực tiễn ở địa phương. Đây chính là cơ sở pháp lý quan trọng để việc kiểm tra văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh ngày càng nề nếp, đảm bảo chất lượng, hiệu quả. Theo báo cáo đến nay có 100% tỉnh đã ban hành các văn bản quy định cụ thể, chi tiết về trình tự, thủ tục kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, tổ chức, biên chế, cộng tác viên, kinh phí và các điều kiện bảo đảm khác tạo điều kiện thuận lợi và phù hợp cho việc triển khai công tác này ở địa phương mình. Qua khảo sát thực tế, chính quyền cấp tỉnh các địa phương đã ban hành nhiều hình thức văn bản quy định về công tác xây dựng, quy trình kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trên địa bàn, cụ thể: Các Nghị quyết của HĐND: Nghị quyết về việc quy định mức chi đảm bảo cho công tác xây dựng văn bản QPPL; Nghị quyết quy định nội dung chi, mức chi đặc thù cho công tác kiểm tra, xử lý, rà soát và hệ thống hóa văn bản QPPL. Các Quyết định của UBND như: Quyết định về Chương trình xây dựng văn bản QPPL, Quyết định ban hành kế hoạch kiểm tra và kiểm tra văn bản QPPL, Quyết định về ban hành Quy định về kiểm tra và xử lý văn bản, Quyết định ban hành Quy trình kiểm tra văn bản; Quyết định về ban hành Quy định trình tự, thủ tục soạn thảo ban hành, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL; Quyết định về ban hành quy chế hoạt động cộng tác viên kiểm tra văn bản QPPL. 96 Các Chỉ thị của UBND tỉnh: Chỉ thị về việc tăng cường công tác xây dựng, kiểm tra và rà soát văn bản QPPL; Chỉ thị về việc triển khai thực hiện Nghị định số 40/2010/NĐ-CP của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL; Chỉ thị về việc tăng cường công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh. Ngoài ra còn hình thức một số văn bản của UBND tỉnh như: Kế hoạch về triển khai, thực hiện Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND; Quy chế kiểm tra, xử lý văn bản QPPL. Cụ thể như tỉnh Bình Định, về công tác xây dựng thể chế để làm cơ sở pháp lý cho việc tổ chức thực hiện kiểm tra văn bản QPPL, trong 10 năm từ 2003-2013, HĐND, UBND tỉnh Bình Định đã ban hành các văn bản QPPL theo thẩm quyền như: Nghị quyết số 22/2010/NQ-HĐND ngày 09/12/2010 về việc quy định mức chi đảm bảo cho công tác xây dựng văn bản QPPL của HĐND và UBND các cấp; Chỉ thị số 10/2005/CT-UBND ngày 08/4/2005 về việc tăng cường công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Bình Định; Quyết định số 19/2012/QĐ- UBND ngày 22/6/2012 về việc ban hành Quy định quy trình ban hành văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Bình Định và Quyết định số 21/2012/QĐ-UBND ngày 06/7/2012 ban hành Quy chế kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Bình Định. Hoặc như Cần Thơ đã ban hành các văn bản: Quyết định số 67/2008/QĐ- UBND ngày 15/8/2008 về việc lập dự toán kinh phí xây dựng, kiểm tra văn bản QPPL; Nghị quyết số 15/2011/NQ-HĐND ngày 08/12/2011 của HĐND tỉnh quy định mức chi cho công tác kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL; Quyết định số 02/2012/QĐ-UBND ngày 23/02/2012 về việc lập dự toán, quản lý và sử dụng kinh phí kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL; Kế hoạch số 129/KH-UBND ngày 25/12/2013 của UBND tỉnh về kiểm tra, rà soát và xử lý văn bản QPPL năm 2014; Quyết định số 1783/QĐ-UBND ngày 01/7/2014 của UBND tỉnh về việc thành lập Đoàn kiểm tra văn bản QPPL năm 2014. Về cơ bản, thể chế cho công tác kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền địa phương đã được quy định và hướng dẫn tương đối đầy đủ, làm cơ sở để các chủ thể thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL triển khai công tác này trên thực tiễn. 97 Chính quyền địa phương là đơn vị trực tiếp giải quyết nhiều vấn đề cụ thể tại địa phương. Trên cơ sở đặc thù của từng vùng, từng địa phương mà phải có cách giải quyết khác nhau, từ đó xuất phát nhu cầu rất lớn về việc ban hành văn bản QPPL ở địa phương để giải quyết các vấn đề trên. Trước đây, việc ban hành văn bản QPPL của cấp tỉnh chưa có quy định nào điều chỉnh. Trong khi đó, Luật Ban hành văn bản QPPL chỉ quy định chung chung về việc ban hành văn bản QPPL ở địa phương. Do đó, tại địa phương, mỗi nơi một kiểu tự xây dựng trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL cho riêng mình, và năm 2004 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND được ban hành, đây là đạo luật quan trọng quy định về trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản QPPL ở địa phương các cấp, có ý nghĩa rất lớn đối với hoạt động quản lý điều hành ở địa phương. Sau khi Luật có hiệu lực thi hành, hành năm có hàng ngàn văn bản QPPL của HĐND và UBND các cấp, nhất là cấp tỉnh đã được xây dựng và ban hành. Như tỉnh Bến Tre từ ngày 01/10/2009 đến ngày 31/9/2010 đã ban hành 46 văn bản QPPL (09 nghị quyết của HĐND tỉnh và 37 quyết định, chỉ thị của UBND tỉnh). Như vậy, có thể thấy được số lượng và nhu cầu ban hành văn bản QPPL của cấp tỉnh trong cả nước hàng năm là không nhỏ, các văn bản đó góp phần rất lớn trong việc cùng với Trung ương giải quyết các vấn đề bức xúc hàng ngày của xã hội, từ đó, cần phải có cơ chế kiểm tra văn bản QPPL. 2.20% 13.40% 84.40% Cần Không cần không ý kiến Biểu đồ 3.1. Số lượng, tỉ lệ ý kiến cho biết việc cần phải xây dựng cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản QPPL (khảo sát, xử lý tổng hợp 2014-2015) 98 Qua khảo sát thực tiễn, số liệu thể hiện qua biểu đồ 3.1 cho thấy về nội dung cần phải xây dựng cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, có 232 người trên tổng số 275 người được hỏi, chiếm tỉ lệ 84,4%, xác định cần phải xây dựng cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, chỉ có 6 người, chiếm tỉ lệ 2,2% cho là không cần thiết và 37 người, chiếm tỉ lệ 13,4% không có ý kiến. Đây là số liệu tiến hành khảo sát các cơ quan, cá nhân trực tiếp thực hiện nhiệm vụ tự kiểm tra, cũng như qua các chủ thể là cộng tác viên kiểm tra văn bản. Chính vì tầm quan trọng của việc xây dựng cơ chế kiểm tra văn bản QPPL, nên tất cả chính quyền cấp tỉnh ở các địa phương đều thực hiện xây dựng cơ chế kiểm tra văn bản QPPL trên các mặt: ban hành các văn bản pháp quy, xây dựng bộ máy và nhân sự cũng như các điều kiện đảm bảo cho cơ chế kiểm tra văn bản QPPL được hình thành, thể hiện qua phụ lục 3.1. Giai đoạn sau khi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 có hiệu lực: Ngày 01/7/2016 Luật năm 2015 và Nghị định 34/2015/NĐ-CP có hiệu lực, xuất phát từ vai trò và tầm quan trọng của văn bản QPPL ở địa phương, và với số lượng văn bản ban hành lớn như đã nêu trên, chính quyền địa phương cấp tỉnh đều nhận thấy sự cần thiết phải xây dựng cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh trên nền tảng pháp luật của Nhà nước đã thay đổi. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền tỉnh theo Luật tổ chức chính quyền địa phương và Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 cũng đã có thay đổi: + Về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL: UBND tỉnh không còn thẩm quyền ban hành Chỉ thị QPPL, như vậy chỉ thị của UBND tỉnh sẽ là hình thức cá biệt. + Về hình thức xử lý văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh trái pháp luật, theo đó không còn hình thức hủy bỏ văn bản QPPL trái pháp luật. Qua khảo sát thực tiễn năm 2018, về nội dung cần phải xây dựng cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, có 93 người trên tổng số 96 người được hỏi, chiếm tỉ lệ 96,88%, xác định cần phải xây dựng cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản QPPL chỉ có 3 người, chiếm tỉ lệ 3,12% cho là không cần thiết. Số liệu thể hiện qua biểu đồ dưới đây: 99 3.13% 96.88% Cần Không cần Biểu đồ 3.2. Số lượng, tỉ lệ ý kiến cho biết việc cần phải xây dựng cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản QPPL (khảo sát, xử lý tổng hợp 2018) Như vậy, về thể chế kiểm tra văn bản QPPL đối với văn bản của chính quyền cấp tỉnh cả giai đoạn trước và sau khi Luật năm 2015 có hiệu lực, các chủ thể kiểm tra đều xác định cần phải xây dựng cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản QPPL. 3.1.1.3. Về tính đồng bộ của hệ thống pháp luật hiện hành Để cơ chế kiểm tra văn bản QPPL thực thi có hiệu quả, nội dung đầu tiên rất quan trọng là xây dựng thể chế về kiểm tra văn bản QPPL để hoàn thiện hệ thống pháp luật, tuy nhiên, quan trọng hơn hết là phải có hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, đảm bảo cơ chế về kiểm tra văn bản QPPL hiệu lực, hiệu quả. Thực tế, tính đồng bộ của hệ thống pháp luật hiện hành chưa đảm bảo, cụ thể: Giai đoạn trước khi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 có hiệu lực: Đối với đối tượng và nội dung kiểm tra: văn bản QPPL của Chính quyền cấp tỉnh tự kiểm tra và xử lý gồm: Nghị quyết của HĐND; quyết định, chỉ thị của UBND. Để đảm bảo một văn bản QPPL được kiểm tra toàn diện, đầy đủ, không bỏ sót nội dung trái pháp luật thì cần tiến hành kiểm tra đối với các nội dung được pháp luật quy định. Nội dung kiểm tra ở