Luận án Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam hiện nay - Trương Quốc Việt

LỜI CAM ĐOAN . i

LỜI CẢM ƠN . ii

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT . iii

DANH MỤC BẢNG BIỂU, BIỂU ĐỒ . . iv

MỞ ĐẦU 1

1. Tính cấp thiết của đề tài . . 1

2. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu . 3

3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu . 4

4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu . 5

5. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học . 7

6. Những đóng góp mới của luận án . 7

7. Ý nghĩa của luận án 8

8. Kết cấu của luận án 9

CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU . 10

1.1. Các công trình nghiên cứu về mô hình tổ chức chính quyền nhà nước. 10

1.2. Các công trình nghiên cứu về mô hình tổ chức chính quyền địa phương . 13

1.3. Các công trình nghiên cứu về mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn . 17

1.4. Đánh giá công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án . 21

Kết luận Chương 1 . 23

CHƯƠNG 2. CƠ SỞ KHOA HỌC HOÀN THIỆN MÔ HÌNH TỔ CHỨC

CHÍNH QUYỀN XÃ Ở NÔNG THÔN . 24

2.1. Mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn . 24

2.1.1. Những khái niệm cơ bản . 24

2.1.1.1. Khái niệm nông thôn . 24

2.1.1.2. Khái niệm tổ chức . 25

2.1.1.3. Khái niệm địa phương . 26

2.1.1.4. Khái niệm chính quyền địa phương . 27

2.1.1.5. Khái niệm chính quyền xã 30

2.1.1.6. Khái niệm mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn . 32

2.1.2. Các yếu tố cấu thành mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn . 32

2.1.2.1. Vị trí, tính chất của chính quyền xã . 32vii

2.1.2.2. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền xã . 35

2.1.2.3. Cơ cấu tổ chức của chính quyền xã . 37

2.1.2.4. Mối quan hệ giữa chính quyền xã với các cơ quan, tổ chức liên quan . 38

2.1.2.5. Các điều kiện bảo đảm hoạt động của chính quyền xã . 41

2.2. Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn . 41

2.2.1. Khái niệm hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn . 42

2.2.2. Sự cần thiết hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam 42

2.2.2.1. Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã đáp ứng yêu cầu phát triển

kinh tế - xã hội ở nông thôn Việt Nam . 42

2.2.2.2. Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã đáp ứng nhu cầu đổi mới hệ

thống chính trị và xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN 44

2.2.2.3. Nhu cầu hoàn thiện pháp luật về chính quyền cơ sở . 45

2.2.2.4. Nhu cầu cải cách hành chính nhằm xây dựng nền công vụ chuyên nghiệp,

hiện đại, minh bạch, hiệu lực, hiệu quả, phục vụ nhân dân, phục vụ xã hội 46

2.2.2.5. Xu hướng phi tập trung và tự quản địa phương 46

2.2.3. Những yếu tố ảnh hưởng tới hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở

nông thôn Việt Nam . 48

2.2.3.1. Yếu tố chính trị - pháp lý . . 48

2.2.3.2. Yếu tố kinh tế và sự phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn . 49

2.2.3.3. Yếu tố lịch sử . 51

2.2.3.4. Yếu tố văn hóa xã hội . 53

2.2.3.5. Yếu tố địa lý, lãnh thổ . 54

2.2.3.6. Yếu tố nguồn nhân lực . 55

2.2.3.7. Những yếu tố khác . 56

2.3. Mô hình tổ chức chính quyền cơ sở tại một số quốc gia trên thế giới và

bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam . 57

2.3.1. Mô hình tổ chức chính quyền cơ sở tại một số quốc gia trên thế giới . 57

2.3.2. Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam qua nghiên cứu mô hình tổ chức

chính quyền cơ sở tại một số quốc gia trên thế giới . 64

Kết luận Chương 2 . 66

CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN XÃ

Ở NÔNG THÔN VIỆT NAM . 67viii

3.1. Mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn giai đoạn 1945 – 2013 . 67

3.1.1. Mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn giai đoạn 1945 – 1960 . 67

3.1.2. Mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn giai đoạn 1960 – 1980 . 69

3.1.3. Mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn giai đoạn 1980 – 1992 71

3.1.4. Mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn giai đoạn 1992 – 2013 . 74

3.2. Mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn giai đoạn từ 2013 tới nay . 77

3.2.1. Vị trí, tính chất của chính quyền xã . . 77

3.2.2. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền xã . 83

3.2.3. Cơ cấu tổ chức chính quyền xã 86

3.2.4. Mối quan hệ giữa chính quyền xã với các cơ quan, tổ chức liên quan 92

3.2.5. Các điều kiện bảo đảm hoạt động của chính quyền xã 102

3.3. Đánh giá mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam . 104

3.3.1. Những kết quả đạt được. . 104

3.3.2. Những hạn chế, bất cập. . . 108

3.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập 113

Kết luận Chương 3: . 115

CHƯƠNG 4. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN MÔ HÌNH TỔ

CHỨC CHÍNH QUYỀN XÃ Ở NÔNG THÔN VIỆT NAM HIỆN NAY . 116

4.1. Quan điểm hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn

Việt Nam hiện nay 116

4.1.1. Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã phải đồng bộ với quá trình

xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân

và vì nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng 116

4.1.2. Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã hướng đến xây dựng mô hình

chính quyền tự quản địa phương 117

4.1.3. Tổ chức chính quyền xã đa dạng phù hợp với đặc thù từng địa phương . 118

4.1.4. Vận dụng lý thuyết khoa học tổ chức và khoa học quản trị để hoàn thiện

mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả, phục

vụ nhân dân và xã hội . . 119

4.2. Một số giải pháp hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông

thôn Việt Nam hiện nay . 120

4.2.1. Xác định đúng vị trí, tính chất của chính quyền xã trong hệ thống chínhix

pdf208 trang | Chia sẻ: trungkhoi17 | Lượt xem: 377 | Lượt tải: 1download
Bạn đang xem trước 20 trang tài liệu Luận án Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền xã ở nông thôn Việt Nam hiện nay - Trương Quốc Việt, để xem tài liệu hoàn chỉnh bạn click vào nút DOWNLOAD ở trên
h và các thành viên UBND cấp xã. Hoạt động giám sát của HĐND bổ sung thêm hình thức HĐND lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh chủ tịch, phó chủ tịch, ủy viên UBND xã. Tuy nhiên, trình tự, cách thức để thực hiện cần phải được cụ thể bằng những quy phạm thủ tục mới dễ thi hành trong thực tiễn. UBND xã phải báo cáo công tác và chịu trách nhiệm trước HĐND xã. Tại các kỳ họp của HĐND, UBND phải báo cáo công tác 6 tháng, hàng năm và cả nhiệm kỳ. UBND xã chịu trách nhiệm thực hiện các nghị quyết của HĐND xã. HĐND xã thành lập đoàn giám sát, chất vấn thành viên UBND xã. Các thành viên UBND phải trả lời chất vấn của HĐND xã. Ngoài ra, luật về Hoạt động giám sát của Quốc hội và 94 HĐND cũng lần đầu tiên đưa ra quy định riêng về hoạt động giám sát của đại biểu HĐND nhằm tăng trách nhiệm và thực quyền của đại biểu HĐND. Luật này cũng quy định rõ hơn trách nhiệm giải trình của các thành viên UBND theo yêu cầu của Thường trực HĐND xã. Với những quy định mới trong Luật Tổ chức CQĐP năm 2015, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015, mối quan hệ giữa HĐND và UBND xã đã làm rõ và nổi bật chức năng giám sát của HĐND đối với UBND xã. Những thiết chế về quyền giám sát góp phần làm tăng tính thực quyền của HĐND xã. - Về mối quan hệ giữa chính quyền xã với các cơ quan nhà nước cấp trên: CQX chịu sự lãnh đạo, chỉ đạo, kiểm tra của CQĐP huyện. Theo tính chất thứ bậc của hệ thống của HCNN, UBND xã chịu sự chỉ đạo, điều hành trực tiếp từ UBND huyện và chủ tịch UBND huyện. Mặt khác, ở xã là một cấp ngân sách không đầy đủ. Với đặc thù tình hình cân đối thu chi ngân sách xã hiện nay, thì phần lớn các xã số thu không đủ bù chi. Kinh phí hoạt động của CQX lệ thuộc vào ngân sách cấp trên giao cho. Tính phụ thuộc về ngân sách của CQX vào phân cấp của CQ cấp trên rất lớn. Cơ chế xin cho vẫn còn nặng, chi phối mối quan hệ giữa chính quyền huyện với CQX. Tính mệnh lệnh phục tùng, cấp trên – cấp dưới chi phối trực trực tiếp mối quan hệ giữa CQX với CQ cấp trên. Mối quan hệ giống như là sự giám hộ hành chính của cơ quan nhà nước cấp trên với CQX. Tính giám hộ hành chính làm hạn chế tính tự quản của ĐP, tính chủ động của ĐP. Cơ chế xin cho dẫn đến sự áp đặt và sự đùn đẩy trách nhiệm trong triển khai hoạt động của CQX. CQX được hình thành theo cơ chế bầu cử, chịu trách nhiệm chính trị trước nhân dân trong xã và chịu trách nhiệm trước pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Sự lệ thuộc vào ngân sách và cơ chế thứ bậc hành chính làm giảm tính chủ động, sáng tạo của CQX với tư cách là 1 pháp nhân công quyền đại diện cho nhân dân ĐP. Để hoạt động của CQX được hiệu quả trong đặc thù thể chế chính trị Việt Nam, cần phải tiếp tục hoàn thiện thể chế về tổ chức và hoạt động của CQĐP theo hướng thiết lập nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp chính quyền theo nguyên tắc nhiệm vụ, quyền hạn của cấp nào làm tốt nhất thì giao cho cấp đó. CQĐP cấp trên chỉ giám sát, kiểm tra hoạt động và hỗ trợ cho CQĐP cấp dưới khi CQĐP ở cấp dưới không làm được. - Mối quan hệ giữa chính quyền xã với Đảng ủy xã: 95 Tại Việt Nam, vị trí và vai trò lãnh đạo của Đảng tiếp tục được khẳng định rõ hơn tại Điều 4 của Hiến pháp 2013: Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Không những vậy, Đảng còn phải gắn bó mật thiết với nhân dân, phục vụ nhân dân, chịu sự giám sát của nhân, chịu trách nhiệm trước nhân dân về những quyết định của mình. Tổ chức Đảng và đảng viên hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật. Xã là cấp cơ sở, gần dân nhất, sâu dân nhất, sát dân nhất. Mọi chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước có được thực thi hiệu quả hay không được thực hiện thông qua hiệu lực, hiệu năng của CQX. Các câu khẩu hiệu “Đảng viên đi trước, làng nước theo sau”, “Đảng cử dân bầu” xuất phát từ cơ sở. Đảng ủy xã lãnh đạo CQX. Mối quan hệ này thể hiện ở các phương diện sau: Đảng ủy xã là hạt nhân lãnh đạo trong hệ thống chính trị ở xã. Đảng ủy xã, Ban thường vụ đảng ủy xã lãnh đạo CQX trực tiếp và toàn diện. Đảng ủy xã lãnh đạo bằng chủ trương, đường lối và ra nghị quyết. CQX thể chế hóa và tổ chức triển khai thực hiện. Hầu hết những nhân sự chủ chốt trong CQX đều là đảng viên. Người đứng đầu các cơ quan của CQX thường nằm trong Ban thường vụ Đảng ủy xã. Mối quan hệ giữa Đảng ủy xã với CQX thể hiện trực tiếp qua mối quan hệ giữa Đảng ủy xã với HĐND xã, Đảng ủy xã với UBND xã, giữa các chi bộ thôn, xóm với thôn, xóm. Đặc biệt là quan hệ giữa bí thư Đảng ủy xã với chủ tịch HĐND xã, chủ tịch UBND xã. Hiện nay, tại nhiều ĐP thực hiện Bí thư Đảng ủy xã kiêm nhiệm chủ tịch HĐND xã. chủ tịch UBND xã cũng đồng thời là phó bí thư đảng ủy xã hoặc ít nhất cũng phải thuộc cơ cấu nằm trong Ban thường vụ Đảng ủy xã. Một số ĐP thực hiện thí điểm chủ tịch xã đồng thời là bí thư Đảng ủy xã (Quảng Ninh, Nghệ An, Thanh Hóa, Tuyên Quang...). Các ủy viên UBND xã cũng đa phần đều tham gia Đảng ủy xã. Mặt khác, trong 15-35 đại biểu HĐND xã cũng hầu hết là đảng viên (chiếm đến trên 90%). Sự lãnh đạo của Đảng tại CQX thông qua những đảng viên trực tiếp phụ trách, điều hành các công việc của CQX. Các văn bản quản lý nhà nước của UBND xã, nghị quyết của HĐND xã đều trên cơ sở sự thống nhất của đảng ủy xã. Những quyết định quan trọng như kế hoạch phát triển KTXH, dự toán thu chi ngân sách, công tác nhân sự, an ninh quốc phòng,mà HĐND và UBND xã ban hành đều phải căn cứ vào nghị quyết của Đảng ủy để xây dựng dự thảo. Sau đó báo cáo thường vụ đảng ủy thông qua, hoàn thiện dự thảo, cụ thể thành các văn bản quản lý, 96 nghị quyết của HĐND, UBND xã và triển khai thực thi. Các báo cáo tổng kết, sơ kết của HĐND và UBND xã đều phải báo cáo và chịu sự chỉ đạo của Đảng ủy xã. Việc thực hiện bí thư đảng ủy kiêm chủ tịch HĐND xã hoặc kiêm chủ tịch UBND xã một mặt vừa bảo đảm tính nhất thể hóa theo chủ trương chung của Đảng, một mặt bảo đảm tinh gọn bộ máy. Đảng ủy xã lãnh đạo thường xuyên, toàn diện, thống nhất và trực tiếp CQX. Vấn đề đặt ra là cần phải thiết lập được cơ chế kiểm soát quyền lực. Đảng lãnh đạo trực tiếp, toàn diện và thống nhất đối với CQX nhưng vẫn bảo đảm nguyên tắc tuân thủ pháp luật, lấy pháp luật là công cụ quan trọng nhất trong quản lý nhà nước tại ĐP. Đồng thời phải tạo lập được thiết chế công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của CQX. Ở xã, mối quan hệ thân quen, gia đình, làng xóm mang tính chất “tình làng, nghĩa xóm”, “lũy tre làng” dễ gây ra tình trạng bè phái, cục bộ ĐP, tham nhũng vặt, tình trạng cả họ làm quan. Mô hình bí thư kiêm chủ tịch UBND xã nếu không vận hành tốt dễ dẫn đến lạm quyền, lộng quyền. - Mối quan hệ giữa chính quyền xã với MTTQ và các đoàn thể nhân dân tại xã: Hiện nay, ở khu vực nông thôn, bình quân mỗi hộ gia đình có thành viên tham gia vào khoảng 1,3 tổ chức đoàn thể nhân dân. Và có tới 75% số hộ gia đình có ít nhất 1 thành viên tham gia các tổ chức đoàn thể nhân dân [164, tr.186, 187]. Việc tham gia tự nguyện của cư dân nông thôn vào các tổ chức đoàn thể nhân dân là MTTQ, Đoàn thanh niên, Hội nông dân, Hội phụ nữ,sẽ đóng vai trò quan trọng trong việc tác động tới quá trình ra quyết định của CQX cũng như hoạt động quản lý, điều hành hoạt động của CQX ở nông thôn. Hiến pháp năm 2013 và các văn bản pháp luật hiện hành đã đề ra nhiều quy định thể hiện rõ mối quan hệ giữa CQX với MTTQ và các đoàn thể nhân dân cùng cấp. Nhiều xã giữa chính quyền với Mặt trận và các đoàn thể nhân dân đã ký kết quy chế phối hợp hoạt động. Sự phối hợp giữa CQX với Mặt trận và các đoàn thể nhân dân ngày càng tốt và hiệu quả hơn. CQX tạo điều kiện để Mặt trận và các đoàn thể chính trị xã hội tham gia xây dựng, củng cố chính quyền nhân dân; tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật của Nhà nước tại địa bàn. Mặt trận và các đoàn thể ở xã phối hợp với CQX thực hiện các nhiệm vụ phát triển KTXH, chấp hành pháp luật tại ĐP. Vai trò của Mặt trận thể hiện rõ nhất trong việc tham gia xây dựng chính quyền, hiệp thương bầu cử tại xã, phối hợp với HĐND và UBND xã tổ chức tiếp xúc cử tri, tổng hợp, phản ánh các kiến nghị của 97 nhân dân tới chính quyền; giữ gìn khối đại đoàn kết toàn dân. Vai trò của Mặt trận ở xã ngày càng lớn khi Hiến pháp 2013 quy định Mặt trận và các đoàn thể nhân dân có quyền giám sát và phản biện xã hội. Một số ĐP còn bố trí Chủ tịch Mặt trận hoặc trưởng các đoàn thể kiêm trưởng, phó các ban của HĐND xã. Mặt trận và các đoàn thể nhân dân có cơ hội phát huy tốt nhất vai trò của mình trong thực hiện quyền giám sát và phản biện xã hội đối với hoạt động của CQX. Mặt trận và các đoàn thể nhân dân tham gia tuyên truyền và phổ biến pháp luật, chính sách cho các thành viên và cộng đồng dân cư trong thôn, xóm. Thông qua các cuộc vận động như: “người Việt Nam ưu tiên dùng hàng Việt Nam”; cuộc vận động “toàn dân đoàn kết xây dựng đời sống văn hóa ở khu dân cư”; hay như các phong trào xây dựng: đoạn đường thanh niên tự quản, đoạn đường hội cựu chiến binh tự quản; phong trào quần chúng bảo vệ an ninh Tổ quốc,các đoàn thể nhân dân vận động thành viên, vận động các chức sắc tôn giáo, người có uy tín, các già làng, trưởng bản,...hỗ trợ và phối hợp với CQX động viên nhân dân tham gia phát triển KTXH, ổn định tình hình an ninh, chính trị tại ĐP. Đặc thù của CQX là “chính quyền trong lòng dân”, “chính quyền từ dân mà ra” vì vậy nhiều nội dung, nhiệm vụ thuộc chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của CQX nhưng nhất thiết phải có sự tham gia của các tổ chức đoàn thể nhân dân cùng triển khai mới đạt hiệu quả cao. Ví dụ như giải ngân vốn vay cho gia đình có con em học đại học; đoàn viên, thanh niên vay vốnĐiều này minh chứng rõ nét vai trò, vị trí của các tổ chức đoàn thể trong việc phát huy cơ chế tự quản, tính cộng đồng để quản lý các vấn đề của cộng đồng. Mặt trận và các đoàn thể tham gia thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở. Tại các cuộc họp của cộng đồng dân cư do UBND xã tổ chức, Mặt trận và các thành viên vận động nhân dân tham gia, tổ chức để nhân dân thực hiện quyền dân chủ; phối hợp với CQX và thôn, xóm xây dựng hương ước, nội quy thôn, bầu trưởng thôn. CQX cùng với Mặt trận và đoàn thể nhân dân xây dựng và tổ chức hoạt động ban công tác Mặt trận tại thôn và ban thanh tra nhân dân, các ban giám sát đầu tư, xây dựng của cộng đồng [145]. 100% số xã thành lập ban thanh tra nhân dân, 100% các thôn đều có ban công tác Mặt trậnCác ban đã thực hiện tốt công tác giám sát thực hiện pháp luật tại thôn, xóm. Các ban này là một kênh thông tin quan trọng để chuyển tải nguyện vọng, ý chí của nhân dân tới chính quyền và là cầu nối giữa CQX với nhân dân. 98 Các kỳ họp của HĐND xã, phiên họp của UBND xã đều mời Chủ tịch Mặt trận, người đứng đầu các đoàn thể tham dự và phát biểu ý kiến. Trong một số kỳ họp của HĐND, đại diện MTTQ trình bày báo cáo tổng hợp ý kiến, kiến nghị của cử tri và nhân dân để HĐND xã xem xét, giải quyết. CQX thường xuyên thông báo tới Mặt trận và các đoàn thể tại ĐP tình hình hoạt động. CQX cũng chủ động tiếp thu, xin ý kiến các đoàn thể nhân dân để hoàn thiện các nội dung, phương thức hoạt động. Mặt trận và các đoàn thể nhân dân là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân tham gia giám sát và phản biện xã hội, tham gia xây dựng CQĐP. Hoạt động giám sát và phản biện xã hội không mang tính quyền lực nhà nước nhưng mang tính quyền lực chính trị của nhân dân, quyền lực xã hội góp phần thúc đẩy hiệu năng của CQĐP. Mặt trận và đoàn thể ở ĐP vừa có vai trò “tham chính”, “tham nghị” vừa có vai trò “giám sát”, “phản biện xã hội” CQX. Qua tổng hợp kết quả khảo sát và thảo luận nhóm, các ý kiến đều cho rằng, hoạt động của các đoàn thể còn hình thức, chưa tương xứng với vị trí, vai trò của mình (xem Phụ lục Bảng 14. Kết quả, khảo sát đánh giá hoạt động của Mặt trận và các đoàn thể nhân dân ở xã hiện nay). Một số địa phương còn có hiện tượng “công chức hóa” cán bộ đoàn thể, “hành chính hóa” hoạt động của Mặt trận và các đoàn thể nhân dân. Do đó, cần phải tổ chức phù hợp mô hình tổ chức và hoạt động của Mặt trận và các đoàn thể nhân dân phù hợp với thực tiễn tại ĐP. - Mối quan hệ giữa chính quyền xã với thôn, xóm: Thôn, xóm, ấp, bản, làngở khu vực nông thôn (gọi chung là thôn) là cộng đồng dân cư với nhiều hộ gia đình sinh sống lâu đời, bền vững trong 1 phạm vi không gian lãnh thổ tự nhiên. Trong không gian lãnh thổ tự nhiên ấy, những hộ gia đình có mối quan hệ chặt chẽ, gần gũi gắn bó về mặt huyết thống, dòng tộc, tình nghĩa xóm làng. Ở đó có những quy tắc, quy ước tự quản để vận hành hoạt động của thôn, xóm. Về mặt hành chính: thôn không phải là cấp hành chính mà là tổ chức tự quản của cộng đồng dân cư trong một khu vực ở một xã, nơi thực hiện dân chủ trực tiếp và rộng rãi để phát huy các hình thức hoạt động tự quản, tổ chức nhân dân thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước và nhiệm vụ cấp trên giao [104]. Thôn không phải cơ quan nhà nước. Hoạt động của thôn không mang tính quyền lực nhà nước mà mang tính quyền lực cộng đồng theo quy ước của thôn. Thôn chịu sự quản lý hành chính trực tiếp từ CQX. Hoạt động của thôn là tự quản nhưng phải tuân thủ pháp luật và bám sát vào sự chỉ đạo, điều hành của đảng ủy, HĐND, 99 UBND xã. Đảng và Nhà nước Việt Nam khẳng định: “Thôn là địa bàn quan trọng để phát huy các hình thức tự quản của cộng đồng dân cư trên cơ sở quan hệ truyền thống gắn bó trong đời sống vật chất và văn hóa” [96]. Cộng đồng dân cư trong thôn được bàn và biểu quyết các vấn đề thuộc về tự quản của thôn. Ví dụ như: làm đường trong thôn, trong ngõ của thôn; giữ gìn vệ sinh môi trường; thu quỹ và tạo quỹ tổ chức trung thu cho trẻ em; các nhiệm vụ ma, chay, hiếu, hỉ của cộng đồng thôn Trước năm 2017, quy mô 1 thôn ở đồng bằng phải có ít nhất 200 hộ gia đình, đối với vùng miền núi, hải đảo phải có từ 100 hộ dân trở lên. Nhưng từ năm 2017 trở đi, quy mô 1 thôn được điều chỉnh từ 400 hộ trở lên đối với đồng bằng ở miền Bắc, miền Trung và Tây Nguyên và từ 500 hộ trở lên đối với miền Nam; còn khu vực miền núi, hải đảo phải từ 200 hộ trở lên [107]. Tính đến 12/2016 cả nước có 79.898 thôn với 15.987.527 thôn và 57.668.913 nhân khẩu. Bình quân trên cả nước có số hộ trên/thôn mới là 200 hộ/thôn. Trong đó, khu vực đồng bằng sông Hồng là 266 hộ/thôn, Trung du và miền núi phía Bắc là 89 hộ/thôn, khu vực Bắc Trung Bộ và Duyên hải miền Trung là 185 hộ/thôn, khu vực Tây Nguyên là 155 hộ/thôn, Đông Nam Bộ là 515 hộ/thôn, Đồng bằng sông Cửu Long là 389 hộ/thôn (xem Phụ lục Bảng 2, số xã, thôn và hộ dân năm 2018 chia theo khu vực). Như vậy, theo quy định hầu như số thôn hiện tại chưa đáp ứng đủ tiêu chí về quy mô hộ dân. Các thôn vẫn quy mô nhỏ, đặc biệt là khu vực miền núi phía Bắc, khu vực Tây Nguyên, khu vực Bắc Trung Bộ. Điều này làm tăng số lượng người hoạt động không chuyên trách ở thôn. Từ đó làm tăng chi phí và ngân sách của nhà nước chi trả lương và hoạt động của thôn. Mối quan hệ của CQX với thôn thực hiện thông qua vai trò của đội ngũ những người hoạt động không chuyên trách ở thôn mà đặc biệt là trưởng thôn. Cơ cấu tổ chức của thôn gồm có 1 trưởng thôn, 1 phó trưởng thôn. Thôn có trên 500 hộ gia đình thì có thêm 1 phó trưởng thôn. Ngoài chức danh trưởng thôn, mỗi thôn còn có 5-8 người hoạt động không chuyên trách gồm: Bí thư chi bộ, công an viên, trưởng ban công tác mặt trận, bí thư chi đoàn, chủ tịch hội nông dân, chi hội trưởng chi hội phụ nữ, chi hội trưởng hội cựu chiến binh, nhân viên y tế thôn bảnTính bình quân trên cả nước có gần 500.000 người hoạt động không chuyên trách tại thôn. Hàng năm nhà nước phải chi số tiền rất lớn để trả phụ cấp chức vụ và khoán kinh phí cho hoạt động của thôn. Điều này đặt ra vấn đề cần phải tổ chức hợp lý số thôn và tinh gọn người hoạt động không chuyên trách tại thôn. 100 Người dân thường lựa chọn trưởng thôn, phó trưởng thôn dựa trên tiêu chuẩn tín nhiệm năng lực và đạo đức, uy tín. Người được bầu cùng sinh sống tại thôn nên người dân hiểu và biết về đạo đức, nhân cách, uy tín của trưởng thôn. Kết quả bầu chọn trưởng thôn là chính xác và khách quan phản ánh được sự lựa chọn của cư dân trong thôn. Kết quả các cuộc bầu cử trưởng thôn cho thấy tỷ lệ tái cử rất cao. Trưởng thôn có nhiệm vụ tổ chức thực hiện các nhiệm vụ tự quản, tuyên truyền và triển khai thực thi chủ trương, chính sách của Đảng, quy định của CQX tới nhân dân trong thôn. Trưởng thôn tổng hợp và phản ánh nguyện vọng của cư dân tới CQX. Trưởng thôn tham gia hòa giải, giải quyết các vụ việc phát sinh trong thôn,Vai trò của trưởng thôn vừa là cầu nối của CQX, của chủ tịch UBND xã với người dân trong thôn trong việc thực hiện các quy định của pháp luật; vừa là người đại diện cho nhân dân; vừa là người đứng đầu thôn để tổ chức thực hiện các công việc tự quản của thôn. Trong đánh giá của người dân, trưởng thôn luôn là người được tin tưởng và dễ tiếp cận hơn những chủ thể khác của các cấp chính quyền. Theo nghiên cứu của UNDP có 62% trong tổng số 1000 người được hỏi cho rằng trưởng thôn là người có vai trò quan trọng nhất, được người dân tin tưởng khi giải quyết tranh chấp của người dân, cao hơn nhiều so với xếp hạng của các chủ thể khác như UBND xã, chủ tịch UBND xã [88, tr.35]. Trong báo cáo chỉ số PAPI từ năm 2011 tới 2017 cũng chỉ rõ, khi có những khúc mắc, tỉ lệ người dân đến gặp gỡ và trao đổi với trưởng thôn (năm 2011 là 19.2%, năm 2017 tăng lên 25%) luôn cao hơn so với đến CQX (năm 2011 là 12,05%, năm 2017 tăng lên 17%) và các chủ thể khác. Cuộc gặp với trưởng thôn có hiệu quả (năm 211 là 82,99% tăng lên 84,35% vào năm 2017) cũng cao hơn so với cuộc gặp với cán bộ xã có hiệu quả (năm 2011 là 72,77% lên 80,45% vào năm 2017) [156], [157]. Những nơi nào trưởng thôn có năng lực, uy tín, quy tụ được nhân dân trong thôn thực hiện tốt cơ chế dân chủ và tự quản thì thôn đó có các phong trào xây dựng đời sống khu dân cư mạnh, hiệu quả; nhân dân đoàn kết, gắn bó cùng nhau phát triển KTXH. Ngược lại, ở xã nào, CQX, chủ tịch UBND xã coi trưởng thôn là những “cánh tay nối dài” để thừa hành các công việc của chính quyền, không phải là những công việc tự quản thì hiệu quả hoạt động của thôn không cao; đôi khi có những bức xúc, những sai phạm trong quản lý, điều hành hoạt động thôn về đất đai, về thu chi các nguồn tài chính của thôn. Trưởng thôn không phải là công chức, không được hưởng lương chỉ được hưởng phụ cấp. Phụ cấp đối với trưởng thôn do HĐND từng tỉnh quy định và không 101 quá 1.0 lương tối thiểu chung. Qua khảo sát, các tỉnh thường áp dụng phụ cấp trưởng thôn là 0.9 lương tối thiểu chung/tháng, các chức danh không chuyên trách khác ở thôn từ 0.3-0.5 lương tối thiểu chung/tháng. Tùy từng tỉnh, mỗi thôn thường được khoán chi với mức 1-8 triệu đồng/năm. Với số tiền được hưởng ít ỏi như vậy, thực sự chưa thể là động lực để trưởng thôn nỗ lực hoạt động và cống hiến hết mình cho công việc. Bởi lẽ, so với thu nhập bình quân của người dân trong thôn, thì phụ cấp này còn ít hơn. Tại nhiều ĐP, người dân không thiết tha khi được giới thiệu làm trưởng thôn. Trưởng thôn phải chịu nhiều áp lực. Áp lực phải hoàn thành nhiệm vụ với CQX nhưng lại không phải là CBCC xã. Áp lực với sự tín nhiệm, tin yêu của nhân dân trong thôn vì được bầu lên, phải đại diện cho thôn để bảo vệ lợi ích của thôn và người dân trong thôn nhưng lại không đủ thẩm quyền để giải quyết. Áp lực thu nhập để lo cho gia đình khi phải giành thời gian “ăn cơm nhà vác tù và hàng tổng”. Nhiều ĐP đang thực hiện sáp nhập các thôn có diện tích nhỏ, số hộ dân ít; thực hiện mô hình bí thư chi bộ kiêm trưởng thôn, một người không chuyên trách kiêm nhiệm nhiều nhiệm vụ (ở Quảng Ninh, Hà Tĩnh, Thanh Hóa) đã đem lại những tín hiệu tích cực góp phần tinh giản bộ máy, tiết kiệm ngân sách cho nhà nước. Công việc hành chính ngày càng chuyên nghiệp hơn. CQX tập trung vào cung cấp dịch vụ công, các công việc của thôn xóm là tự quản. Việc sáp nhập các thôn là hợp lý để bộ máy bớt cồng kềnh (Xem phụ lục Hộp 3. Một số mô hình sáp nhập thôn và kiêm nhiệm các chức danh hoạt động không chuyên trách ở thôn). Tuy nhiên, qua kết quả khảo sát, việc này cần phải làm từng bước ở những nơi có điều kiện như vùng đồng bằng, vùng ven ĐT nơi có trình độ dân trí cao, giao thông đi lại thuận tiện, ứng dụng công nghệ thông tin tốt. Vùng sâu, vùng xa, vùng núi vẫn phải tiếp tục duy trì các thôn như hiện tại. Bởi lẽ địa hình chia cắt, dân cư thưa thớt, đi lại khó khăn. Tại các nơi này, sinh hoạt theo cụm dân cư, điểm dân cư nhỏ lẻ cách xa nhau hàng km. Cho nên rất cần phải có người đại diện cho cộng đồng để quản lý. Kết quả thảo luận nhóm tại Nghệ An, Bắc Giang, Thanh Hóa, các ý kiến đều cho rằng các thôn ở vùng sâu, vùng xa do đặc thù về văn hóa và dân tộc nên sẽ khó sáp nhập với nhau. Nhưng không nhất thiết một thôn có dưới 30 hộ phải có đủ các chức danh hoạt động không chuyên trách. Phương án tốt nhất là giảm tối đa các chức danh không chuyên trách không cần thiết, sử dụng người uy tín nhất của thôn để đảm nhiệm nhiệm vụ của trưởng thôn, trưởng ban công tác mặt trận. Xác định những chức danh này là người của thôn, không phải là người của CQX. 102 Như vậy, thôn là thiết chế của cộng đồng dân cư theo hình thức tự quản. Trưởng thôn là người đại diện của người dân trong thôn. Thể chế nhà nước cần phải hoàn thiện quy định về quyền tự quản và tính đại diện của trưởng thôn để phát huy hơn nữa vai trò của trưởng thôn và cộng đồng dân cư trong thôn. 3.2.5. Các điều kiện bảo đảm hoạt động của chính quyền xã Các điều kiện bảo đảm hoạt động cho CQX nói riêng và CQĐP nói chung đã được cụ thể hóa trong các văn bản pháp lý. Điều kiện cơ bản và thiết yếu là trụ sở làm việc, kinh phí hoạt động và bộ máy giúp việc. Về trụ sở làm việc: Trụ sở làm việc của CQX được bố trí cho HĐND và UBND xã. Trụ sở làm việc được trang bị các phương tiện để đáp ứng yêu cầu hoạt động, phối hợp công tác giữa các cơ quan của CQX và phục vụ nhân dân. Hiện nay, trụ sở làm việc của CQX đã được kiên cố hóa là 85,6% (tăng 13,2% so với năm 2011). Hai khu vực có tỷ lệ trụ sở CQX được kiên cố hóa đạt tỷ lệ thấp nhất cũng trên 70% trở lên đó là: Đồng bằng sông Cửu Long (70.22%), Trung du và miền núi phía Bắc (85.06%). Số xã có máy vi tính để làm việc là 99,9%. Số xã có máy vi tính kết nối internet đạt 98,1% (Tăng 22,3% so với năm 2011). Số xã ở vùng cao, vùng sâu, vùng xa có kết nối internet cũng đạt 93,3%. Tổng số máy tính trang bị cho CQX sử dụng bình quân đạt 15,4 máy (gấp 2,2 lần so với năm 2011) với 89,9% máy được kết nối internet (Xem Phụ lục Bảng 7. Điều kiện cơ sở vật chất bảo đảm hoạt động của CQX). Nhiều xã đã áp dụng các phần mềm quản lý hệ thống về văn bản, thống kê, tài chính,Các ứng dụng công nghệ thông tin, khoa học công nghệ không chỉ trong phạm vi xã mà còn liên thông theo hệ thống ngành dọc với huyện, tỉnh và trung ương. Ví dụ: tỉnh miền núi, khó khăn như Hà Giang đã triển khai vận hành hệ thống Hội nghị truyền hình trực tuyến tại 173/195 xã. Huyện có diện tích lớn nhất cả nước là Tương Dương (Nghệ An), từ đầu năm 2018 cũng đã triển khai họp trực tuyến giữa UBND huyện với 18 xã trên địa bàn, trong đó có 15 xã vùng sâu, vùng xa, biên giới không phải về huyện họp (Xem Phụ lục Hộp 2. Tình hình ứng dụng công nghệ thông tin tại một số huyện, xã)Điều này tạo điều kiện thuận lợi để nâng cao hiệu quả hoạt động của CQX, phục vụ nhân dân tốt hơn. Áp dụng thành tựu của cuộc cách mạng công nghiệp 4.0 trong quản lý điều hành của CQX sẽ góp phần tinh giản biên chế, nâng cao hiệu quả, hiệu năng làm việc. Đây là những tiền đề để có thể tổ chức CQX với quy mô và tầm hạn quản lý ở mức độ lớn hơn, nhanh hơn và hiệu quả hơn. 103 Với sự phát triển KTXH như hiện nay, giao thông đi lại thuận tiện (100% số xã có đường ô tô đến trụ sở), đường ôtô từ thôn đến UBND xã cũng đạt 93,3%, 100% số xã có điện, các thiết chế văn hóa: trường học, trạm y tế, thoát nước thải, nhà sinh hoạt chung,..cũng dần hoàn thiện với chất lượng tốt hơn (Xem Phụ lục Bảng 1. Sự phát triển của kết cấu hạ tầng nông thôn Việt Nam từ năm 2006 – 2016) tạo tiền đề cho công tác chỉ đạo, điều hành của CQX được thuận lợi. Các giao dịch hành chính, dịch vụ công giữa công dân với CQX được thuận tiện hơn. Chủ trương sáp nhập các xã không đủ điều kiện về diện tích, dân số nhằm tinh giản biên chế, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của CQX có điều kiện và cơ hội để đẩy nhanh tiến độ thực hiện. Về kinh phí hoạt động: Luật hiện hành quy định rõ: kinh phí hoạt động của CQX sẽ do ngân sách nhà nước bảo đảm. Việc sử dụng kinh phí phải tuân thủ theo các quy định của pháp luật bảo đảm tiết kiệm, hiệu quả. Các hoạt động kinh phí mang tính chất thường xuyên của CQX được bảo đảm. Theo Bộ Tài chính mới chỉ có khoảng 20% số xã tự cân đối tài chính, 40% xã cân

Các file đính kèm theo tài liệu này:

  • pdfluan_an_hoan_thien_mo_hinh_to_chuc_chinh_quyen_xa_o_nong_tho.pdf
Tài liệu liên quan