Luận án Nghiên cứu đổi mới cơ chế hợp tác nhà nước và tư nhân (ppp) trong các dịch vụ môi trường ở các đô thị của Việt Nam

g đô thị theo hình thức PPP hiện nay? 4) Để cởi các “nút thắt” đó, các giải pháp về cơ chế là gì? 2.4. Đối tượng nghiên cứu 1) Các cơ chế PPP trong các dịch vụ môi trường đô thị ở Việt Nam. 2) Các dịch vụ thu gom và xử lý nước, chất thải rắn sinh hoạt đô thị của Việt Nam. 4 2.5. Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi về học thuật: Luận án tập trung vào nghiên cứu cơ sở lý luận về cơ chế PPP trong cung ứng dịch vụ môi trường đô thị. - Phạm vi về lãnh thổ: Tập trung nghiên cứu ở các đô thị của Việt Nam. - Phạm vi về thời gian: Tập trung nghiên cứu chủ yếu trong giai đoạn 10 năm trở lại đây và định hướng đến năm 2025. III. Những đóng góp mới của luận án Về lý luận: Luận án làm rõ cơ sở lý luận về cơ chế PPP trong cung ứng dịch vụ môi trường đô thị. Về thực tiễn: Đây là Luận án nghiên cứu đầu tiên về cơ chế PPP trong cung ứng dịch vụ môi trường đô thị ở Việt Nam, vì thế Luận án sẽ là tài liệu tham thảo cho việc xây dựng dự thảo các văn bản pháp luật như: - Nghị định chung về PPP (theo Công văn số 8005/VPCP-KTN ngày 24/9/2013 và Thông báo số 336/TB-VPCP ngày 3/9/2013 của Văn phòng Chính phủ); - Các nghị định, thông tư, quyết định trong khuôn khổ Đề án “Huy động các nguồn lực đầu tư xây dựng hệ thống cấp, thoát nước và xử lý chất thải rắn sinh hoạt” theo Quyết định số 1196/QĐ-TTg, ngày 23/7/2014 của Thủ tướng Chính phủ; - Cho công tác quản lý, cũng như nhà đầu tư tư nhân tham khảo, định hướng đầu tư trong tương lai. 5 CHƢƠNG I. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 1.1. Cơ sở lý luận về cung ứng dịch vụ môi trƣờng đô thị theo hình thức Hợp tác công tƣ 1.1.1. Một số khái niệm liên quan đến dịch vụ môi trường Dịch vụ môi trường: Cho đến nay, trên thế giới vẫn chưa có một định nghĩa hay khái niệm thống nhất về dịch vụ môi trường. Quan điểm của Luận án về dịch vụ môi trường như tại Điều 150 của Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, theo đó Luận án chỉ tập trung vào dịch vụ thu gom, tái chế và xử lý chất thải. Vì dịch vụ thu gom và xử lý chất thải (nước, chất thải rắn) là một trong vấn đề nổi cộm nhất, chiếm 80% - 90% ngân sách bảo vệ môi trường ở các địa phương [Nguyễn Danh Sơn, 2012]. 1.1.2. Khái niệm về Hợp tác công tư Ở Việt Nam, định nghĩa về PPP vẫn chưa thống nhất, ngay bản thân Cơ quan Nhà nước cũng vậy. Quan điểm của Luận án về PPP trong dịch vụ môi trường đô thị là “Sự hợp tác giữa Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền với đối tác tư nhân trong cung ứng dịch vụ môi trường đô thị, ở đó các bên liên quan cùng chia sẻ trách nhiệm, lợi ích và rủi ro thông qua hợp đồng dự án trên quan điểm đồng thuận”. 1.1.3. Khái niệm về cơ chế Hợp tác công tư Theo từ điển Tiếng Việt do Viện Ngôn ngữ học giảng nghĩa cơ chế là "cách thức theo đó một quá trình thực hiện" [ 2014]. Quan điểm của Luận án về cơ chế PPP trong dịch vụ môi trường là cách thức thực hiện PPP dựa trên các văn bản quy phạm pháp luật của nhà nước điều chỉnh các hoạt động cung ứng dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức PPP (xem Hình 1.1). 6 Hình 1.1. Cơ chế PPP trong cung ứng dịch vụ công Nguồn: Luận án 1.1.4. Một số ưu điểm trong cung ứng dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức Hợp tác công tư - Tăng tính khả thi và giảm rủi ro của dự án nhờ có sự tham gia của nhà nước; - Nhà nước không cần phải đầu tư khoản vốn lớn ban đầu cho các dự án mà chỉ phải chi trả cho tư nhân theo dịch vụ/sản phẩm cung ứng theo kế hoạch rõ ràng thông qua hợp đồng dự án; - Chia sẻ lợi ích và rủi ro cho các bên liên quan theo cơ chế đồng thuận; - Cơ chế tiếp cận dựa trên kết quả và tối ưu hóa vòng đời dự án (tiếp cận tài chính cho cả thiết kế, xây dựng và vận hành) đảm bảo bền vững của dự án; - Hạn chế sự độc quyền nhà nước và độc quyền tư nhân trong cung ứng dịch vụ công. 1.1.5. Thách thức trong cung ứng dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức Hợp tác công tư - Giao dịch và chi phí pháp lý cao, các dự án PPP có thể phải mất nhiều năm đàm phán thống nhất triển khai dự án [Virginia Tan, và nnk, 2012]. tăng cung ứng dịch vụ công theo hình thức PPP mở rộng hình thức kinh doanh để có thêm lợi nhuận Nhà nƣớc đề ra các tiêu chuẩn: can thiệp, điều chỉnh, quản lý, giám sát, dự án PPP Cơ chế Chủ trƣơng của Nhà nƣớc: Chủ trƣơng của tƣ nhân: Phản ứng của tƣ nhân: quyết định vào/ra thị trường 7 - Quá trình đàm phán hợp đồng phụ thuộc rất lớn vào năng lực đàm phán, thẩm định dự án của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. - Các rủi ro do nhà đầu tư tư nhân có thể bị phá sản, làm gián đoạn việc cung ứng dịch vụ, và sẽ nảy sinh các vấn đề về chính trị cho cộng đồng. - Cái bóng “tư nhân hóa” trong dự án PPP vẫn tồn tại, do nhận thức của người dân và cơ quan nhà nước vẫn chưa đầy đủ về PPP, do đó dẫn đến sự khó chấp thuận trên giác độ chính trị. - Do có sự tham gia của nhà nước trong các dự án PPP nên vẫn tiềm ẩn nguy cơ “trục lợi” nhằm rút tiền của nhà nước. Tuy nhiên, nhìn một cách tổng thể, các vấn đề trên chỉ là một số khuyết điểm có thể khắc phục được. Các giải pháp có thể là thực hiện minh bạch thông tin, minh bạch trong tuyển chọn dự án/nhà đầu tư, và tổ chức tốt các chương trình đào tạo, nâng cao năng lực cũng như nhận thức cho cán bộ chuyên trách, cho cộng đồng, và có kế hoạch kiểm tra, giám sát tốt. 1.1.6. Cơ chế triển khai dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức Hợp tác công tư Cơ chế hợp tác giữa nhà nước và tư nhân theo hình thức PPP rất đa dạng, tùy thuộc vào loại hình dịch vụ, cũng như điều kiện nhất định, với khoảng thời gian thực hiện nhất định. Ở đó, vai trò của nhà nước và tư nhân được hoán đổi cho nhau, từ đẩy rủi ro nhiều cho nhà nước trong hình thức hợp đồng dịch vụ/quản lý, hoặc cho tư nhân trong hình thức xây dựng – kinh doanh – sở hữu (BOO), xây dựng – kinh doanh – chuyển giao (BOT), xây dựng – tài trợ - kinh doanh – chuyển giao (BFOT), xây dựng – chuyển giao (BT). 8 1.2. Tổng quan nghiên cứu cơ chế Hợp tác công tƣ trong cung ứng dịch vụ môi trƣờng đô thị 1.2.1. Kinh nghiệm quốc tế và bài học rút ra cho Việt Nam 1) Phải có khung chính sách rõ ràng, nhất quán; 2) Chính phủ có cam kết và lộ trình thực hiện cam kết rõ ràng; 3) Cần thành lập cơ quan đầu mối về phát triển PPP; 4) Phải lập kế hoạch rõ ràng để ngăn sự thất bại của các dự án; 5) Vấn đề then chốt của dự án PPP là việc lựa chọn dự án, nhà đầu tư dự án và thương thảo hợp đồng đảm bảo thành công hay thất bại của một dự án PPP; 6) Tài chính rõ ràng, minh bạch và sự hỗ trợ vốn của nhà nước đảm bảo cho sự thành công của các dự án PPP; 7) Cần nhận dạng và chia sẻ rủi ro, lợi ích cho các bên một cách rõ ràng; 8) Cơ chế giá phải minh bạch và công bằng; 9) Cần tham vấn các bên liên quan khi thực hiện dự án theo hình thức PPP; 10) Trong các dự án PPP thì vai trò giám sát và quyền kiểm soát nên thuộc về nhà nước. 1.2.2. Tổng quan nghiên cứu cơ chế Hợp tác công tư trong cung ứng dịch vụ môi trường đô thị ở Việt Nam Ở Việt Nam hiện nay các nghiên cứu về PPP chưa nhiều, chưa có một nghiên cứu nào về PPP trong lĩnh vực dịch vụ môi trường mà mới tập trung giao thông, y tế và nông thôn. Các dự báo thị trường dịch vụ môi trường đô thị hiện nay thường chỉ cho toàn quốc, mà chưa dự báo theo các tỉnh, vùng miền dẫn đến sự khó khăn trong quyết định đầu tư, khi mà dịch vụ này, đặc biệt là dịch vụ chất thải rắn mang tính liên vùng rất rõ. 9 CHƢƠNG 2. CÁC CÁCH TIẾP CẬN VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 2.1. Các cách tiếp cận Luận án sử dụng các cách tiếp cận như: 1) Tiếp cận tổng hợp; 2) Tiếp cận từ dưới lên; 3) Tiếp cận liên ngành; và 4) Tiếp cận hệ thống theo mô hình DPSIR. 2.2. Phƣơng pháp nghiên cứu Mỗi một phương pháp đều có điểm mạnh, điểm yếu nhất định. Vì thế, để tiến hành phân tích, đánh giá cơ chế PPP trong cung ứng dịch vụ môi trường đô thị, Luận án sử dụng một loạt các phương pháp nghiên cứu khác nhau nhằm bổ trợ cho nhau. Tổng hợp các phương pháp sử dụng trong Luận án được mô phỏng lại theo Hình 2.4 dưới. Hình 2.4. Tổng hợp các phƣơng pháp nghiên cứu của Luận án Nguồn: Luận án. 10 CHƢƠNG 3. THỰC TRẠNG VÀ DỰ BÁO THỊ TRƢỜNG DỊCH VỤ MÔI TRƢỜNG ĐÔ THỊ 3.1. Thực trạng dịch vụ môi trƣờng đô thị ở Việt Nam Nguồn vốn chi cho công tác bảo vệ môi trường ở nước ta là tương đối lớn, và tăng đều theo mức tăng chung của chi ngân sách Nhà nước. Tuy nhiên, việc đảm bảo cung ứng dịch vụ môi trường đã tỏ ra “chậm nhịp” so với tăng trưởng kinh tế. Tỷ lệ tăng chi sự nghiệp môi trường lại không song hành với tỷ lệ huy động vào ngân sách Nhà nước so với GDP [Đinh Văn Ân, nnk, 2008; Nguyễn Danh Sơn, 2012]. 3.2. Dự báo thị trƣờng dịch vụ môi trƣờng đô thị Dự báo nước thải và chất thải rắn sinh hoạt đô thị vẫn tiếp tục tăng trong những thập kỷ tới, mặc dù tốc độ tăng sẽ giảm dần. Nếu như trong lĩnh vực chất thải rắn gánh nặng tài chính chủ yếu là cho công tác vận hành hệ thống, thì lĩnh vực nước thải gánh nặng tài chính chủ yếu cho đầu tư cho cơ sở hạ tầng. Những địa phương càng khó khăn, nguồn thu càng ít, đặc biệt là phí nước thải sinh hoạt đô thị, vì thế mức thiếu hụt tài chính càng lớn, đòi hỏi phải nỗ lực huy động nguồn vốn ngoài ngân sách Nhà nước của địa phương càng nhiều. Khả năng đáp ứng ngân sách Nhà nước của các địa phương cũng chỉ đáp ứng trung bình 32,6% nhu cầu. Khoảng thiếu hụt tài chính cho dịch vụ môi trường đô thị được thể hiện ở Bảng 3.7. 11 Bảng 3.7. Dự báo khoảng thiếu hụt tài chính cho dịch vụ nƣớc thải và CTR sinh hoạt đô thị (ngàn tỷ đồng, giá 2012) Vùng kinh tế Tài chính 2012- 2015 2016- 2020 2021- 2025 Tổng Tổng Đáp ứng NSNN 26,2 39,2 50,4 115,8 Nhu cầu 77,2 106,9 174,2 358,2 Thiếu hụt 51,0 67,7 123,8 242,4 Đồng bằng sông Hồng Đáp ứng NSNN 9,0 13,5 17,3 39,8 Nhu cầu 18,6 26,1 43,6 88,3 Thiếu hụt 9,6 12,7 26,3 48,5 Trung du và miền núi phía Bắc Đáp ứng NSNN 1,6 2,4 3,1 7,1 Nhu cầu 4,3 5,7 8,5 18,5 Thiếu hụt 2,7 3,3 5,4 11,4 Bắc Trung Bộ và Duyên hải miền Trung Đáp ứng NSNN 2,3 3,5 4,5 10,2 Nhu cầu 12,2 16,8 26,2 55,2 Thiếu hụt 9,9 13,3 21,7 44,9 Tây Nguyên Đáp ứng NSNN 0,7 1,1 1,4 3,3 Nhu cầu 3,5 4,7 7,0 15,2 Thiếu hụt 2,7 3,6 5,6 11,9 Đông Nam Bộ Đáp ứng NSNN 10,6 15,8 20,3 46,6 Nhu cầu 28,7 40,1 67,7 136,6 Thiếu hụt 18,1 24,3 47,5 89,9 Đồng bằng sông Cửu Long Đáp ứng NSNN 2,0 3,0 3,8 8,7 Nhu cầu 10,0 13,4 21,1 44,5 Thiếu hụt 8,0 10,5 17,3 35,8 Nguồn: Luận án. 12 CHƢƠNG 4. THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI CƠ CHẾ HỢP TÁC CÔNG TƢ TRONG CUNG ỨNG DỊCH VỤ MÔI TRƢỜNG ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM 4.1. Thực trạng cơ chế cung ứng dịch vụ môi trƣờng đô thị theo hình thức Hợp tác công tƣ ở Việt Nam Đảng và Chính phủ Việt Nam đã cho các chủ trương đầu tư theo hình thức PPP, nhằm huy động hơn nữa sự tham gia của tư nhân trong cung ứng dịch vụ công nói chung, dịch vụ môi trường đô thị nói riêng. Theo đó, các văn bản liên quan đến đầu tư PPP, cũng như văn bản điều chỉnh các hoạt động quản lý chất thải ở các khu đô thị được ban hành. Các đơn vị đầu mối về PPP cũng được thành lập tại các bộ ngành. Để triển khai chủ trương đó vào thực tế, Đảng và Chính phủ cũng đã và đang nỗ lực đưa ra các giải pháp nhằm cải thiện môi trường đầu tư theo hình thức PPP. 4.2. Nghiên cứu trƣờng hợp về cơ chế triển khai dịch vụ môi trƣờng đô thị ở một số địa phƣơng Kết quả khảo sát tại 5 tỉnh/thành phố là TP. Vinh (Nghệ An), TP. Đà Nẵng, TP. Tam Kỳ (Quảng Nam), TP. Hồ Chí Minh và TP. Tân An (Long An) cho thấy: Việc thực hiện xã hội hoá dịch vụ môi trường ở TP. Hồ Chí Minh là tốt nhất, từ thu gom đến xử lý nước thải và chất thải rắn. Do TP. Hồ Chí Minh tự chủ được ngân sách, mức sẵn sàng chi trả dịch vụ môi trường của người dân cũng cao do thu nhập của họ cao hơn. Trong khi 4 tỉnh/thành phố còn lại do chưa tự chủ được ngân sách, mức sẵn sàng chi trả của người dân cũng thấp hơn nhiều so với TP. Hồ Chí Minh, cho nên việc xã hội hóa công tác dịch vụ môi trường đô thị gặp không ít khó khăn. Các hình thức xã hội hóa cung ứng dịch vụ môi trường đô thị ở các tỉnh trên (trừ TP. 13 Hồ Chí Minh) cũng chủ yếu tập trung vào chất thải rắn, còn nước thải sinh hoạt đô thị thì hầu như chưa có gì. Một số dự án xử lý nước thải và chất thải rắn do nhà đầu tư tư nhân trong nước và doanh nghiệp nước ngoài bị dở dang liên quan đến giá dịch vụ quá thấp, thiếu thông tin về nguồn thải, hay sự thiếu tham vấn các bên liên quan, đặc biệt là cộng đồng. 4.3. Đánh giá môi trƣờng đầu tƣ theo hình thức Hợp tác công tƣ 4.3.1. Các chỉ tiêu về môi trường đầu tư theo hình thức Hợp tác công tư Trong 19 chỉ tiêu, thì Tính nhất quán và chất lượng quy định về PPP là quan trọng nhất (8,82/10 điểm), tiếp theo là Môi trường kinh doanh (8,62/10 điểm), Phương pháp và tiêu chí quyết định dự án (8,59/10 điểm), Chỉ tiêu kém quan trọng hơn là Chất lượng nhượng quyền kinh doanh (6,98 điểm), tiếp theo là Công bằng/công khai trong tuyển chọn hồ sơ dự thầu, Hỗ trợ của Chính phủ cho người có thu nhập thấp, Mua bán nợ. 4.3.2. Kết quả đánh giá môi trường đầu tư theo hình thức Hợp tác công tư Kết quả khảo sát cho thấy môi trường đầu tư theo hình thức PPP ở Việt Nam chỉ được đánh giá ở mức trung bình, với chỉ số PPP Infarscope chung là 59,4/100 điểm. Trong đó Môi trường đầu tư của Việt Nam được đánh giá cao nhất với chỉ số PPP Infrascope là 63,6/100 điểm, Khung pháp lý được đánh giá ở mức 58,9 điểm, và Tổ chức thực hiện được đánh giá thấp nhất với 55,9 điểm (Hình 4.8). 14 Hình 4.8. Chỉ số PPP Infrascope chung Nguồn: Tính toán từ kết quả điều tra năm 2014 của Luận án 4.3.3. Các “nút thắt” trong cơ chế đầu tư theo hình thức Hợp tác công tư 4.3.3.1. Khung pháp lý 1) Thiếu tính nhất quán giữa các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật; 2) Các văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn thiếu, không phù hợp và chưa rõ ràng. 4.3.3.2. Tổ chức thực hiện 1) Nguồn nhân lực của Cơ quan Nhà nước còn hạn chế, vừa thiếu, vừa yếu; 2) Hiệu lực các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư theo hình thức PPP còn yếu; 3) Không công bằng trong mức đóng phí xử lý chất thải; 4) Tòa án chưa phải là công cụ phổ biến được sử dụng để giải quyết tranh chấp hiện nay. 15 4.3.3.3. Môi trường đầu tư 1) Môi trường chính trị: Vẫn tồn tại tư duy “nhiệm kỳ”, sức ì trong cơ quan quản lý Nhà nước còn lớn, còn e dè, thiếu mạnh dạn trong quyết định chuyển giao vai trò cung ứng dịch vụ môi trường cho tư nhân. Nhận thức về vai trò cung ứng dịch vụ công cho tư nhân chưa rõ ràng, sợ không kiểm soát nổi việc cung ứng dịch vụ của tư nhân, sợ thất thoát tài sản Nhà nước. 2) Môi trường kinh doanh: Chưa thoáng, chưa minh bạch, ảnh hưởng nhiều bởi các yếu tố "gần" bằng các mối quan hệ của nhà đầu tư với các cá nhân trong cơ quan quản lý Nhà nước; thiếu sức cạnh tranh giữa các Doanh nghiệp Nhà nước và doanh nghiệp tư nhân; Tồn tại cơ chế “nhiều cửa”; thiếu thông tin. 3) Nhận thức của cơ quan nhà nước, doah nghiệp và cộng đồng về PPP chưa đầy đủ. 4) Rủi ro thanh toán của Chính phủ: Các bộ, ngành và địa phương đang gặp nhiều khó khăn trong việc bố trí nguồn kinh phí chuẩn bị dự án từ ngân sách Nhà nước. 5) Thị trường vốn (tài chính, cơ sở hạ tầng) chưa phát triển. 6) Cơ chế mua bán nợ: Chưa phát triển, thiếu rõ ràng, thiếu minh bạch, chưa có chính sách cụ thể, tính khả thi cho việc mua bán nợ chưa cao; hành lang pháp lý còn hạn chế; thị trường còn độc quyền mua; khó khăn khi xác định giá bán nợ do phương thức mua bán nợ còn hạn chế. 7) Chưa có hỗ trợ của Chính phủ cho người dùng có thu nhập thấp trong các dự án PPP: Vì là dịch vụ công ích, các dịch vụ môi trường đô thị thường hoặc không định giá hoặc định giá ở mức rẻ, do vậy khi chuyển đổi sang hình thức PPP giá dịch vụ sẽ thay đổi theo giá 16 thị trường. Khi đó, người thu nhập thấp sẽ không có khả năng chi trả, và vì thế chính phủ phải tham gia hỗ trợ cho nhóm đối tượng này. 4.4. Đổi mới cơ chế Hợp tác công tƣ trong các dịch vụ môi trƣờng đô thị. 4.4.1. Quan điểm đổi mới cơ chế Hợp tác công tư trong các dịch vụ môi trường đô thị. 1) Đổi mới cơ chế PPP trong dịch vụ môi trường đô thị phải đồng bộ với đổi mới cơ chế liên quan khác. 2) Chỉ thực hiện các dự án dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức PPP khi dịch vụ đó Nhà nước có nghĩa vụ phải cung ứng và có thể nhượng quyền cho tư nhân tham gia thực hiện, với điều kiện dự án đó sẽ không khả thi nếu không có sự tham gia của Nhà nước. 3) Áp dụng nguyên tắc “Người gây ô nhiễm phải trả tiền” tạo sự công bằng trong xã hội. 4) Các văn bản pháp luật phải nhất quán và càng chi tiết càng tốt. 4.4.2. Đề xuất đổi mới cơ chế Hợp tác công tư trong cung ứng dịch vụ môi trường đô thị 4.4.2.1. Nâng cao chất lượng khung pháp lý 1) Các văn bản quy phạm pháp luật phải nhất quán: - Hợp nhất Nghị định 108/2009/NĐ-CP và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg thành một luật hoặc nghị định chung về PPP đảm bảo sự thống nhất về cơ chế triển khai. Các nội dung của luật/nghị định về PPP này cần bổ sung một số nguyên tắc sau: Không giới hạn quy mô dự án. Cần mở rộng khoảng thời gian, hoặc không quy định cụ thể thời gian dự án PPP. Không quy định trần mức tham gia vốn của Nhà nước. Phân loại cấp trình phê duyệt dự án cho các loại dự án khác nhau, để đảm bảo giảm bớt thủ tục hành chính và rút ngắn thời gian chuẩn bị dự án. Trước mắt vẫn có thể chấp nhận phương án đề 17 xuất dự án của nhà đầu tư, tuy nhiên, để đảm bảo công bằng và minh bạch, chúng ta có thể áp dụng cơ chế “chào thầu thách thức - Swiss challenge”. Không nên trao quyền giám sát và nghiệm thu cho nhà đầu tư. - Nội dung ưu đãi trong luật/nghị định về PPP phải bám sát đảm bảo phù hợp với các quy định hỗ trợ/ưu đãi đầu tư đối với các dịch vụ môi trường như trong Nghị định 04/2009/NĐ-CP ngày 14/1/2009 của Chính phủ về ưu đãi, hỗ trợ hoạt động bảo vệ môi trường. 2) Bổ sung và chi tiết hoá các văn bản quy phạm pháp luật về PPP và quản lý môi trường: - Bổ sung thêm các hình thức PPP như xây dựng – tài trợ - chuyển giao – kinh doanh (BFTO), xây dựng – kinh doanh – sở hữu (BOO), hay xây dựng – chuyển giao – cho thuê (BTL), xây dựng – cho thuê – chuyển giao (BTL), và một số hình thức khác. - Quy định các tiêu chí lựa chọn dự án, nhà đầu tư, chia sẻ rủi ro, mô hình tài chính, đặc biệt là khả năng thu hồi vốn, mức lãi suất vốn vay, định mức lợi nhuận của nhà đầu tư. - Cần đưa ra quy định bắt buộc các dự án phải tiến hành tham vấn các bên liên quan, đặc biệt là đối với các dự án về dịch vụ môi trường nước và chất thải rắn. - Cần có quy định cụ thể về trường hợp dự án PPP đang thực hiện, tuy nhiên vì lý do nào đó phải chuyển đổi sang sử dụng vốn ngân sách Nhà nước để thống nhất triển khai trong quá trình thương thảo hợp đồng. - Sửa đổi, bổ sung Điều 19 quy định về thời gian ký hợp đồng dự án trong Nghị định số 80/2014/NĐ-CP về thoát nước và xử lý nước thải, theo đó đối với các dự án triến khai theo hình thức PPP nên có 18 thời gian ký hợp đồng đủ dài (thông thường có khoảng thời gian trung bình là 20-30 năm). - Cần có quy định về suất đầu tư và chi phí xử lý nước thải và phải tính đến yếu tố trượt giá. 4.4.2.2. Nâng cao chất lượng tổ chức thực hiện 1) Nâng cao nguồn nhân lực cho các Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ở cấp Trung ương và địa phương. Thực hiện các chương trình đào tạo, đào tạo lại cán bộ phù hợp với chuyên ngành liên quan. Thành lập/phân công đơn vị chuyên cung cấp thông tin về công nghệ môi trường cấp Trung ương, qua đó các địa phương có thể sử dụng tham khảo công nghệ, giá và chi phí vận hành trong quá trình thẩm định, đàm phán hợp đồng dự án. 2) Tăng hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật về PPP: Chính phủ cần sớm hợp nhất Quyết định 71/2010/QĐ-TTg và Nghị định số 108/2009/NĐ-CP thành một luật hoặc nghị định chung về PPP, nhằm nâng vị thế cho văn bản pháp luật về PPP, và đảm bảo sự áp dụng thống nhất trong thực tế triển khai. 3) Đảm bảo công bằng trong đóng phí xử lý chất thải: Không quy định mức phí nước thải theo tỷ lệ phần trăm (%) trên hóa đơn tiền nước, thay vào đó sẽ quy định mức phí/giá xử lý nước thải theo định mức hàng năm của Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trên một đơn vị nước thải (m3). Áp dụng nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền”, qua đó sẽ thu phí/giá trực tiếp từ người phát thải cho việc thu gom và xử lý nước thải, chất thải rắn. Việc thu phí vệ sinh có thể giao cho chính quyền cấp cơ sở (cấp phường). 4) Tăng vai trò của tòa án trong việc giải quyết các tranh chấp: Đảm bảo bình đ ng, công khai, minh bạch trong xét xử cũng như quyền tiếp cận thông tin và các dịch vụ pháp lý giữa các bên liên 19 quan. Mở rộng các hình thức hỗ trợ giải quyết tranh chấp và xử lý khiếu nại hành chính của các cơ quan nhà nước. 4.4.2.3. Tạo dựng môi trường đầu tư hấp dẫn 1) Môi trường chính trị: Thay đổi tư duy “nhiệm kỳ” có thể thực hiện thông qua hợp đồng dự án, theo đó các điều khoản hợp đồng nên thể hiện được toàn bộ vòng đời dự án, và trong đó có phân khúc dự án theo thời gian với các điều khoản gắn trách nhiệm giữa các bên một cách rõ ràng. Đổi mới hình thức lập kế hoạch, thay vì phân bổ ngân sách hàng năm, mà phải theo kế hoạch trung hạn (5 năm) với các dự án cụ thể. 2) Môi trường kinh doanh: Thúc đẩy các cơ chế minh bạch thông tin về quy hoạch, định hướng đầu tư, lựa chọn dự án, lựa chọn nhà đầu tư và các thông tin về thị trường dịch vụ môi trường. Đẩy nhanh cổ phần hóa Doanh nghiệp Nhà nước, dần dần xóa bỏ sự độc quyền cung ứng dịch vụ của Doanh nghiệp Nhà nước. Đẩy nhanh chương trình cải cách thủ tục hành chính, nhằm xóa bỏ cơ chế “nhiều cửa”. 3) Nâng cao nhận thức đầy đủ về hình thức Hợp tác công tư: Xây dựng và triển khai các chương trình tập huấn, chương trình truyền thông về PPP cho cả Cơ quan Nhà nước, đến các doanh nghiệp và cộng đồng. 4) Tăng khả năng thanh toán của Chính phủ: Ưu tiên sử dụng nguồn vốn ODA cho Quỹ chuẩn bị và Phát triển dự án (PDF) và Quỹ hỗ trợ bù đắp tính khả thi của dự án (VGF). Ưu tiên cho các địa phương phát hành trái phiếu địa phương, tạo vốn đối ứng phần vốn tham gia của Nhà nước cho các dự án PPP trong lĩnh vực dịch vụ môi trường đô thị. Phải phân định rõ chi đầu tư cho bảo vệ môi trường với chi đầu tư cho cơ sở hạ tầng từ nguồn ngân sách Nhà nước. 20 5) Tăng khả năng tiếp cận thị trường vốn cho tư nhân: Cần có cơ chế linh động trong việc gia hạn thời gian vay vốn, trong trường hợp mặc dù Nhà nước đã hỗ trợ phần vốn tham gia, nhưng thời gian thu hồi vốn vẫn kéo dài (dài hơn quy định 15 năm như hiện nay) thì Nhà nước nên có cơ chế hoặc tăng thêm phần vốn Nhà nước hoặc kéo dài thời gian vay vốn cho dự án này để đảm bảo khả thi cho các dự án. 6) Mở rộng thị trường mua bán nợ: Cần ban hành các hướng dẫn về cơ chế mua bán nợ, đặc biệt là hướng đẫn cụ thể về định giá, đấu thầu, đấu giá các khoản nợ để bán, và mở rộng thị trường cho các công ty ngoài nhà nước tham gia mua bán nợ. 7) Cần thực hiện các hỗ trợ của Chính phủ cho người có thu nhập thấp trong các dự án về Hợp tác công tư. Theo đó, trong các văn bản pháp luật về PPP cần bổ sung nội dung này, và trong các hợp đồng dự án PPP phải thể hiện sự cam kết đó của Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. 21 KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ I. Kết luận 1) Triển khai các dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức hợp tác công tư là sự lựa chọn phù hợp với tình hình của Việt Nam hiện nay: Từ nay đến năm 2025, dự báo nhu cầu nguồn tài chính cho dịch vụ môi trường đô thị là rất lớn, trong khi khả năng đáp ứng từ ngân sách Nhà nước khoảng 32,6%, vì vậy cần phải đẩy mạnh xã hội hóa dịch vụ này. Tuy nhiên, cơ chế triển khai dịch vụ này theo hình thức xã hội hóa như hiện nay vẫn còn tiềm ẩn nhiều thách thức, do quan niệm xã hội hóa ở nước ta là đẩy trách nhiệm cho tư nhân. Hơn nữa, phần lớn các dịch vụ môi trường lại là dịch vụ công ích, nên thường không khả thi về tài chính, và đòi hỏi phải có sự tham gia hỗ trợ của Nhà nước. Cách thức hiệu quả nhất để Nhà nước tham gia vào dịch vụ môi trường đô thị cùng với nhà đầu tư tư nhân là hình thức PPP. Với hình thức PPP, Nhà nước vẫn đảm bảo quyền sở hữu, quyền giám sát của mình, và vẫn đảm bảo nguồn vốn đầu tư, công nghệ và kinh nghiệm quản lý từ tư nhân. Hay nói cách khác, cơ chế cung ứng dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức PPP sẽ giúp hạn chế các yếu điểm của độc quyền tư nhân (mất quyền sở hữu và kiểm soát của Nhà nước) và Nhà nước độc quyền cung ứng (kém hiệu quả và thiếu vốn Nhà nước). 2) Vẫn tồn tại nhiều cơ chế không phù hợp làm cản trở cung ứng dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức PPP: Mặc dù Chính phủ và chính quyền các cấp đã có nhiều nỗ lực nhằm thu hút các nhà đầu tư tham gia cung ứng dịch vụ môi trường theo hình thức PPP. Nhưng môi trường đầu tư theo hình thức PPP vẫn chưa có sự