Luận án Quản lý Nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư tại Việt Nam

Bộ Thông tin và Truyền thông; 11- Thông tư số 14/2017/TT-BNNPTNT ngày 05/7/2017, Hướng dẫn thực hiện một số nội dung về đầu tư theo hình thức PPP trong lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn. 86 tháng 2/2015, Nghị định số 15/2015/NĐ-CP được ban hành, ngoài việc củng cố các quy định trước đó, văn bản quy định này cũng cung cấp một số quy định sửa đổi và bổ sung so với giai đoạn phát triển trước đó. Cùng với việc ban hành Nghị định số 15/2015/NĐ-CP, Nghị định số 30/2015/NĐ-CP được ban hành ngày 17/3/2015 quy định quy trình lựa chọn nhà đầu tư các dự án xây dựng trong dự án theo phương thức PPP. Một đặc điểm nổi bật của quy định này là Nghị định quy định rằng tất cả các dự án theo phương thức PPP phải sử dụng đấu thầu rộng rãi. Do những rào cản và hướng dẫn chưa rõ ràng Chính phủ ban hành Nghị định số 63/2018/NĐ-CP về đầu tư theo phương thức PPP có hiệu lực từ ngày 19/6/2018, thay thế cho Nghị định số 15/2015/NĐ-CP, theo nhiều đánh giá sẽ tháo gỡ một phần những khó khăn, vướng mắc chủ yếu, thúc đẩy áp dụng đầu tư theo phương thức PPP trong thời gian tới. quá trình hình thành NĐ-CP số 63/2018 tham khảo Phụ lục số 02. Ảnh hưởng của những thay đổi đối với các điều kiện kinh tế, các bài học kinh nghiệm từ việc thi hành các quy định đã ban hành, các can thiệp khác nhau của cơ quan lãnh đạo, người chịu trách nhiệm ban hành quy định về PPP và những thay đổi của các Luật có liên quan đến PPP được xác định là các yếu tố dẫn đến các thay đổi nhỏ của các quy định về phương thức PPP theo thời gian như bảng 3.1. Bảng 3.1: Các văn bản liên quan đến PPP của Việt Nam theo thời gian Thứ tự Ngày ban hành Tên văn bản Các nội dung liên quan 01 18/04/1977 Nghị định số 115-CP, Ban hành điều lệ về đầu tư của nước ngoài ở Việt Nam. Nước ngoài được đầu tư vào các ngành nông nghiệp, công nghiệp, xây dựng, vận tải 02 29/12/1987 Luật đầu tư nước ngoài số 04- HĐNN8, thay thế Nghị định số 115- CP . Được thành lập tại Việt Nam với 100% vốn nước ngoài. 03 30/06/1990 Luật số 41-LCT/HĐNN8, Sửa đổi, bổ sung một số điều Luật số 04- HĐNN8. Khuyến khích đầu tư bằng cách miễn, giảm thuế khi đầu tư vào Việt Nam. 04 02/01/1993 Luật số 06-L/CTN, Sửa đổi, bổ sung một số điều Luật số 04-HĐNN8 và Luật số 41-LCT/HĐNN8. Quy định hợp đồng BOT là văn bản ký kết giữa tổ chức, cá nhân người nước ngoài với cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam. 05 22/06/1994 Luật số 35-L/CTN, về khuyến khích đầu tư trong nước. Tài sản, vốn đầu tư và lợi nhuận hợp pháp của chủ đầu tư không bị quốc hữu hoá. 87 06 12/11/1996 Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam số 52-L/CTN, thay thế Luật số 04-HĐNN8, Luật số 41- LCT/HĐNN8 và Luật số 06- L/CTN. Mở rộng hợp tác đầu tư với nước ngoài, có nhiều biện pháp đảm bảo đầu tư cho nhà đầu tư. 07 20/05/1998 Luật số 03/1998/QH10, về khuyến khích đầu tư trong nước (sửa đổi Luật số 35-L/CTN). Lần đầu tiên có khái niệm về hợp đồng BOT, BTO và BT. 08 09/06/2000 Luật số 18/2000/QH10, Sửa đổi, bổ sung một số điều Luật số 52-L/CTN. Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, các bên tham gia hợp đồng hợp tác kinh doanh trong quá trình hoạt động được phép chuyển đổi phương thức đầu tư. 09 25/12/2001 Nghị quyết số 51/2001/QH10; về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 1992. Khuyến khích các tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư vốn, công nghệ vào Việt Nam. 10 29/11/2005 Luật Đầu tư số 59/2005/QH11, thay thế Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam số 52-L/CTN, Luật số 03/1998/QH10 và Luật số 18/2000/QH10. Ngoài các loại hợp đồng BOT, BTO, BT có thêm hợp đồng hợp tác kinh doanh (gọi tắt là hợp đồng BCC). 11 19/06/2010 Nghị quyết số 49/2010/QH12; về dự án, công trình quan trọng quốc gia trình Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư. Phân loại dự án để các nhà đầu tư có cơ sở tham gia xây dựng cơ sở hạ tầng tại Việt Nam. 12 26/11/2014 Luật Đầu tư số 61/2020/QH14, thay thế Luật Luật Đầu tư số 67/2014/QH13 và Nghị quyết số 49/2010/QH12 của Quốc hội về dự án, công trình quan trọng quốc gia trình Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư. Nhà nước đối xử bình đẳng giữa các nhà đầu tư; công nhận và bảo hộ quyền sở hữu về tài sản, vốn đầu tư, thu nhập và các quyền, lợi ích hợp pháp khác của nhà đầu tư. 13 18/6/2014 Luật Đầu tư công số 39/2019/QH14 Quy định việc quản lý và sử dụng vốn đầu tư công; quản lý nhà nước về đầu tư công; quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân liên quan đến hoạt động đầu tư công. 14 01/7/2014 Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13 Quy định các thủ tục đấu thầu, phương pháp và tiêu chí được sử dụng trong mua sắm công, 88 bao gồm các công trình xây dựng và cung cấp dịch vụ. 15 25/6/2015 Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13 Quy định về lập, chấp hành, kiểm toán, quyết toán, giám sát ngân sách nhà nước; nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan trong lĩnh vực ngân sách nhà nước. 16 18/6/2020 Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư Quy định về các bước, quy trình và nội dung thực hiện dự án theo phương thức PPP. Nguồn: Tác giả nghiên cứu và tổng hợp từ [59], [60], [61], [66], [68] Nghị định số 63/2018/NĐ-CP quy định rõ hơn trình tự, thủ tục triển khai dự án PPP; thẩm quyền, trình tự, thủ tục phê duyệt chủ trương đầu tư dự án PPP, đảm bảo phù hợp với quy định của pháp luật về đầu tư công; tạo điều kiện thuận lợi cho các bộ, ngành và UBND cấp tỉnh linh hoạt trong việc sử dụng các nguồn vốn nhà nước làm phần Nhà nước tham gia thực hiện dự án. Bảng 3.2, cho thấy những thay đổi lớn của NĐ số 63/2018/NĐ-CP để thực hiện dự án theo phương thức PPP. Bảng 3.2: So sánh quy định pháp lý liên quan đến các dự án đầu tư theo phương thức PPP của NĐ 63/2018 với NĐ 108/2009 và QĐ 71/2010 Tiêu chí so sánh Nghị định số 108/2009/NĐ-CP Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg Nghị định số 63/2018/NĐ-CP Tỷ lệ vốn của Nhà đầu tư và tỷ lệ vốn của Nhà nước - Tỷ lệ vốn chủ sở hữu bằng 10-15% tổng mức đầu tư (Điều 5 - Vốn nhà nước không vượt quá 49% tổng mức đầu tư và không tính vào tổng mức đầu tư (Điều 6). - Tỷ lệ vốn chủ sở hữu bằng 30% tổng mức đầu tư (Điều 3) - Vốn nhà nước không vượt quá 30% tổng mức đầu tư (Điều 9) và được đưa vào tổng mức đầu tư (Điều 2). - Tổng vốn đầu tư đến 1.500 tỷ, tỷ lệ vốn chủ sở hữu từ ≥ 20%; - Tổng vốn đầu tư > 1.500 tỷ, khi đó vốn đầu tư đến 1.500 tỷ, tỷ lệ vốn chủ sở hữu từ là 20%, khoản vốn đầu tư > 1.500 tỷ, tỷ lệ vốn chủ sở hữu ≥ 10% tổng mức đầu tư (Điều 10). Lựa chọn nhà đầu tư - Không được quy định rõ ràng. - Nhà đầu tư phải được lựa chọn thông qua đấu thầu rộng rãi (Điều 19). - Theo quy định pháp luật về đấu thầu (Điều 37). Đề xuất dự án - Nhà đầu tư có thể đề xuất các đề xuất không được yêu cầu (Điều 11). - Nhà đầu tư có thể đề xuất các đề xuất không được yêu cầu (Điều 11). - Nhà đầu tư có thể đề xuất các dự án ngoài danh mục đã được Nhà nước phê duyệt và công bố (Điều 22). Phê duyệt - Cơ quan QLNN có thẩm quyền chấp - Cơ quan QLNN có thẩm quyền chấp - Cơ quan QLNN có thẩm quyền phê duyệt trước nghiên cứu khả thi 89 thuận trước nghiên cứu khả thi (Điều 12) - Nhà đầu tư phê duyệt thiết kế chi tiết (Điều 31). thuận trước nghiên cứu khả thi (Điều 17) - Nhà đầu tư phê duyệt chi tiết (Điều 35). (Điều 31), Nhà đầu tư lập thiết kế chi tiết gửi cơ quan chuyên môn thẩm định trước khi phê duyệt (Điều 50). Giám sát, đánh giá - Nhà đầu tư có quyền độc quyền, kiểm tra (Điều 31). - Nhà đầu tư có quyền theo dõi, xác minh và kiểm tra (Điều 35). Giám sát và đánh giá dự án được thực hiện theo quy định của pháp luật về giám sát, đánh giá đầu tư và thỏa thuận tại hợp đồng dự án. (Điều 56) Nguồn: Tác giả nghiên cứu và tổng hợp từ [22], [23], [30] Bảng 3.2 cho thấy Nghị định số 63/2018/NĐ-CP quy định rõ hơn về thẩm quyền, trình tự, thủ tục phê duyệt chủ trương đầu tư đối với dự án PPP. Dựa trên khảo sát thực tế về sự phát triển của các dự án đầu tư theo phương thức PPP trong giai đoạn này, một số đặc điểm của giai đoạn này như sau: - Sự gia tăng đáng kể về số lượng các dự án giao thông PPP được thực hiện theo mô hình BOT trong đó nhiều đề xuất được nhà đầu tư đề xuất; - Một số dự án PPP thực hiện theo mô hình BT; - Một xu hướng thay đổi trong thành phần của các nhà tài trợ trong các dự án giao thông PPP, trong đó có ít sự tham gia của DNNN theo vai trò của nhà đầu tư dự án; Tuy nhiên, so sánh với thông lệ các nước, có thể coi một khiếm khuyết chung và căn bản cho cả hai loại hình dự án BT và BOT vừa qua là sự bỏ qua nghiêm trọng trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước trong phê duyệt và thực hiện các dự án PPP. Thực tế, sau khi Quốc hội có nghị quyết số 437 ngày 21/10/2017 về BOT giao thông, hàng loạt dự án loại này bỗng nhiên dừng lại hoặc không triển khai mới. Nghị định số 63/2018/NĐ-CP quy định chi tiết cho việc thực hiện các dự án PPP trong các lĩnh vực cụ thể và các loại hợp đồng áp dụng như Hình 3.6. Hình 3.6: Các loại hợp đồng của phương thức PPP của Việt Nam Nguồn: [30] 90 Nghị định số 63/2018/NĐ-CP ra đời với nhiều nội dung sửa đổi khá quan trọng và cụ thể về thẩm quyền và trình tự thủ tục trong việc quyết định các dự án PPP; mở rộng các nguồn vốn nhà nước tham gia dự án PPP; bãi bỏ thủ tục cấp giấy chứng nhận đăng ký đầu tư đối với dự án PPP, góp phần cải cách thủ tục hành chính; đẩy mạnh việc phân cấp cho các đơn vị sự nghiệp công lập ví dụ: - Về vốn chủ sở hữu và vốn huy động của NĐT, tỷ lệ vốn chủ sở hữu của NĐT tối thiểu 20% so với mức 15% trong Nghị định số 15 đối với dự án có tổng mức đầu tư đến 1.500 tỉ đồng. - Vốn Nhà nước tham gia trong dự án PPP, ngoài vốn góp và vốn thanh toán cho MĐT, Nhà nước có thể tham gia dự án PPP bằng cách góp quỹ đất, trụ sở làm việc, tài sản kết cấu hạ tầng thanh toán cho NĐT hoặc quyền kinh doanh, khai thác công trình, dịch vụ được nhượng cho NĐT trong dự án áp dụng loại hợp đồng BT; - Dành hẳn một chương mới cho riêng phương thức hợp đồng BT. Những điều khoản quan trọng trong chương này gồm các quy định về phương thức thanh toán cho nhà đầu tư hợp đồng BT (gồm sử dụng giá trị quyền sử dụng đất, trụ sở làm việc... và nhượng quyền kinh doanh...); - Đã bổ sung điều khoản về công khai thông tin hợp đồng dự án, gồm thời hạn và nội dung thông tin được công khai. Tuy nhiên, Nghị định số 63/2018/NĐ-CP không “bắt buộc” phải công bố rộng rãi những nội dung thông tin này, thay vào đó là “khuyến khích” việc đăng tải trên trang thông tin điện tử của CQNNCTQ hoặc trên các phương tiện thông tin đại chúng khác. - Vẫn còn một số nội dung mà Nghị định chưa thể quy định, mà cần được thể chế tại cấp Luật, ví dụ như quy định về chế tài xử lý vi phạm, quy định về các cơ chế bảo lãnh của Chính phủ đối với các rủi ro có thể xảy ra trong dự án PPP... Do đó, Luật về PPP đã được Quốc hội khóa 14 thông qua ngày 18/6/2020. Theo Nghị định số 63/2018/NĐ-CP, cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư thỏa thuận đầu tư dự án PPP, nhà đầu tư thành lập doanh nghiệp dự án và ký hợp đồng với cơ quan nhà nước có thẩm quyền, lúc này doanh nghiệp dự án là chủ thể của dự án PPP, doanh nghiệp dự án có pháp nhân và làm việc với các bên liên quan như hình 3.7. 91 Hình 3.7: Cấu trúc thực hiện dự án đầu tư theo hình thức PPP Nguồn: [30] Điểm nổi bật của Luật về PPP là thống nhất lựa chọn NĐT theo Luật đầu tư, DNDA PPP được thành lập theo dạng công ty, có chính sách chia sẻ rủi ro, đây là chính sách đổi mới, thể hiện sự công bằng trong quan hệ giữa Nhà nước và NĐT, cho phép các DNDA PPP được phát hành trái phiếu doanh nghiệp để huy động vốn . Tuy nhiên, có nhiều nội dung chưa rõ ràng, bất bình đẳng, (i) đẩy rủi ro về phía nhà đầu tư, khi CQNN yêu cầu nhà đầu tư phải thực hiện nhiều cam kết, nếu NĐT không thực hiện đúng cam kết sẽ bị xử lý vi phạm, nhưng ngược lại CQNN trong các trường hợp không thực hiện đúng cam kết, làm ảnh hưởng đến dự án, gây thiệt hại cho NĐT, ngân hàng tài trợ vốn thì không được giải quyết và không có chế tài xử lý trách nhiệm, (ii) Chưa có quy định về lãi vay, thẩm quyền xác nhận, (iii) cơ chế chia sẻ rủi ro đối với các dự án mới mà chưa có quy định cụ thể đối với các dự án đã và đang triển khai. Một số thay đổi lớn của Luật PPP như Bảng 3.3 dưới dây: Bảng 3.3 : Một số thay đổi của Luật PPP so với Nghị định số 63/2018/NĐ-CP Nội dung Luật về PPP Nghị định số 63/2018/NĐ-CP Thuật ngữ Phương thức đối tác công tư Hình thức đối tác công tư Khái niệm về PPP Đầu tư theo phương thức đối tác công - tư (Public Private Partnership - sau đây gọi là đầu tư theo phương thức PPP) là phương thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp tác có thời hạn giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân thông qua việc ký kết và thực hiện hợp đồng dự án PPP nhằm thu hút nhà đầu tư tư nhân tham gia dự án PPP. Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (sau đây gọi tắt là PPP) là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng dự án giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để xây dựng, cải tạo, vận hành, kinh doanh, quản lý công trình hạ tầng, cung cấp dịch vụ công. Thỏa thuận Đầu tư Thỏa thuận Hợp đồng Bảo đảm Vay vốn dự án hợp đồng Thỏa thuận cổ đông Hợp đồng thuê đất Hợp đồng vay Phí Thỏa thuận hợp đồng Cơ quan nhà nước có thẩm quyền Nhà đầu tư UBND địa phương Doanh nghiệp dự án Bên cho vay tài chính Người sử dụng dịch vụ Nhà thầu xây dựng Nhà thầu vận hành 92 Lĩnh vực đầu tư (1) Giao thông vận tải; (2) Lưới điện, nhà máy điện, trừ nhà máy thủy điện và các trường hợp Nhà nước độc quyền theo quy định của Luật Điện lực; (3) Thủy lợi; cung cấp nước sạch; thoát nước và xử lý nước thải; xử lý chất thải; (4) Y tế; Giáo dục - Đào tạo; (5) Hạ tầng công nghệ thông tin. (Luật về PPP giảm đáng kể lĩnh vực đầu tư so với Nghị định số 63/2018/NĐ-CP) (1) Giao thông vận tải; (2) Nhà máy điện, đường dây tải điện; (3) Hệ thống chiếu sáng công cộng; hệ thống cung cấp nước sạch; hệ thống thoát nước; hệ thống thu gom, xử lý nước thải, chất thải; công viên; nhà, sân bãi để ô tô, xe, máy móc, thiết bị; nghĩa trang; (4) Trụ sở cơ quan nhà nước; nhà ở công vụ; nhà ở xã hội; nhà ở tái định cư; (5) Y tế; giáo dục, đào tạo, dạy nghề; văn hóa; thể thao; du lịch; khoa học và công nghệ, khí tượng thủy văn; ứng dụng công nghệ thông tin; (6) Hạ tầng thương mại; hạ tầng khu đô thị, khu kinh tế, khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu công nghệ thông tin tập trung; hạ tầng kỹ thuật công nghệ cao; cơ sở ươm tạo, cơ sở kỹ thuật, khu làm việc chung hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa; (7) Nông nghiệp và phát triển nông thôn; dịch vụ phát triển liên kết sản xuất gắn với chế biến, tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp; Hình thức đầu tư Hợp đồng dự án PPP bao gồm: Hợp đồng BOT; Hợp đồng BTO; Hợp đồng BOO; Hợp đồng O&M; Hợp đồng BTL; Hợp đồng BLT; Hợp đồng hỗn hợp. (Luật về PPP không còn Hợp đồng BT) Hợp đồng dự án PPP bao gồm: Hợp đồng BOT; Hợp đồng BTO; Hợp đồng BT; Hợp đồng BOO; Hợp đồng O&M; Hợp đồng BTL; Hợp đồng BLT; Hợp đồng hỗn hợp. Lựa chọn nhà đầu tư Hình thức lựa chọn nhà đầu tư Dành riêng Chương 3 về lựa chọn nhà đầu tư Đấu thầu rộng rãi; Đàm phán cạnh tranh; Chỉ định nhà đầu tư; Lựa chọn nhà đầu tư trong trường hợp đặc biệt Điều 37: 1) Việc lựa chọn nhà đầu tư được thực hiện theo quy định của pháp luật về đấu thầu. Chia sẻ rủi ro Điều 82: Doanh thu >125% NĐT chia sẻ 50% phần chênh lệch với Nhà nước; Doanh thu <75% Nhà nước chia sẻ 50% phần chênh lệch với NĐT; Không quy định Nguồn: Tác giả tổng hợp từ [30], [68]. 3.2 Thực trạng quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư ở Việt Nam 3.2.1 Quy trình thực hiện dự án ĐTXD theo phương thức đối tác công tư Quy trình thực hiện dự án đầu tư theo phương thức PPP từ khi bắt đầu mới chỉ là loại hợp đồng BOT [17], [18]; cho đến quy định tại Nghị định số 63/2018/NĐ-CP ngày 04/5/2018 với 7 loại hợp đồng. Do văn bản quy định pháp luật còn ở mức Nghị 93 định nên bị chi phối và ràng buộc nhiều bộ Luật có liên quan, nên các dự án PPP triển khai còn mức độ. Đến nay quy trình đã được Luật hóa khá rõ ràng theo các bước: a) Lập, thẩm định báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, quyết định chủ trương đầu tư, công bố dự án; b) Lập, thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi, phê duyệt dự án; c) Lựa chọn nhà đầu tư; d) Thành lập doanh nghiệp dự án PPP và ký kết hợp đồng dự án PPP; đ) Triển khai thực hiện hợp đồng dự án PPP [68]. Luật về PPP cũng yêu cầu các dự án thực hiện theo phân cấp, sự phân cấp phê duyệt chủ trương đầu tư đã dần rõ nét cho các nhà đầu tư và cơ quan QLNN (Bảng 2.5). Tuy nhiên, với quy trình thực hiện nêu trên và thực tế thực hiện chưa đảm bảo theo quy định, “Chủ trương phân cấp, phân quyền giữa Trung ương với địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương chưa được thực hiện đồng bộ, triệt để theo yêu cầu đặt ra” [69]. Theo các quy định hiện hành, các giai đoạn thực hiện dự án PPP được phân chia làm 3 giai đoạn như Bảng 3.4, đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP sau giai đoạn kết thúc xây dựng và đưa vào sử dụng, còn có giai đoạn khai thác vận hành và chuyển giao công trình cho Nhà nước, nhiều hoạt động còn chưa rõ ràng giữa các giai đoạn. Do đó, đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP cần thiết nên bổ sung và phân chia giai đoạn rõ ràng hơn cho các hoạt động QLNN (Hình 4.3). Bảng 3.4: Các giai đoạn thực hiện dự án ĐTXD theo phương thức PPP Giai đoạn chuẩn bị dự án Giai đoạn thực hiện dự án Giai đoạn kết thúc và đưa vào sử dụng Lựa chọn dự án, lập, thẩm định, phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi để xem xét quyết định đầu tư dự án Thực hiện việc giao đất hoặc cho thuê đất; Chuẩn bị mặt bằng xây dựng, rà phá bom mìn; Khảo sát xây dựng Bảo hành và bảo trì công trình xây dựng; Vận hành và khai thác. Tổ chức lập, thẩm định, phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi (Dự án ứng dụng công nghệ cao thuộc danh mục ưu tiên: Lựa chọn nhà đầu tư ở giai đoạn này). Lập, thẩm định, phê duyệt thiết kế, dự toán xây dựng; Cấp phép xây dựng Quyết toán hợp đồng xây dựng và dự án hoàn thành trước khi chuyển giao. Tổ chức lựa chọn nhà đầu tư, ký kết và thực hiện hợp đồng dự án. Chuyển giao dự án/công trình xây dựng cho Nhà nước. Nguồn: Tác giả nghiên cứu và tổng hợp từ [62], [68] Việc tổ chức lựa chọn nhà đầu tư “Đến hết năm 2010, có 96% dự án đầu tư theo phương thức BOT, BTO, BT thực hiện chỉ định nhà đầu tư; đến năm 2017 phương thức chỉ định thầu là 66%” [36], mặc dù chỉ định thầu đã giảm, nhưng phần lớn vẫn là chỉ định thầu (Bảng 3.5), “Việc áp dụng phương thức chỉ định thầu đã hạn 94 chế tính cạnh tranh, làm giảm hiệu quả đầu tư của dự án. Một số dự án tổ chức thực hiện lựa chọn nhà đầu tư khi chưa đủ điều kiện theo quy định” [67]. Bảng 3.5: Tổng hợp thực trạng lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án PPP Phương thức lựa chọn Đến năm 2010 Năm 2016 Năm 2017 Số dự án Tỷ lệ % Số dự án Tỷ lệ % Số dự án Tỷ lệ % Chỉ định nhà đầu tư (*) 96,00 18,00 44,00 35,00 66,00 Đấu thầu rộng rãi (*) 4,00 23,00 56,00 18,00 34,00 Tổng cộng 100,00 41,00 100,00 53,00 100,00 (*) Không có số liệu trong báo cáo Nguồn: [36] Ngoài ra, các Bộ và địa phương cũng chủ động công bố quy trình của ngành mình, đây chính là sự minh bạch của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đến các nhà đầu tư. Quy trình quản lý dự án PPP được mô tả trên có thể được sử dụng bởi các Cơ quan nhà nước có thẩm quyền như Bộ Giao thông vận tải, Các Cục quản lý chuyên ngành, và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong quá trình thực hiện dự án PPP. Bộ Giao thông vận tải công bố quy trình trong cuốn sổ tay. Quy trình quản lý dự án PPP được mô tả trong tài liệu này có thể được sử dụng bởi các CQNNCTQ như BGTVT, Các Cục quản lý chuyên ngành và UBND cấp tỉnh trong quá trình thực hiện dự án PPP. Xem Phụ lục số 07. Thành phố Hồ Chí Minh cũng đã chủ động đề xuất, xây dựng, thực hiện nhiều cơ chế đa dạng hóa các phương thức huy động vốn ngoài ngân sách nhà nước để phát triển; Trong đó, đã tiên phong triển khai kêu gọi sự tham gia của khu vực tư nhân để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng theo mô hình “Hợp tác công tư”, Phụ lục số 07. Thực tế hiện nay cho thấy, nhiều dự án PPP có chi phí đầu tư cao, chưa tương xứng với chất lượng và lợi ích mà các dự án này mang lại. Mặc dù, chưa có số liệu thống kê, đánh giá chính thức về chi phí và hiệu quả của tất cả các dự án PPP nhưng hầu hết các dự án PPP bị thanh tra định kỳ và bị thanh tra đột xuất không thuận lợi từ công luận trong thời gian qua đều cho thấy có tỷ suất vốn đầu tư cao so với các công trình tương tự ở những nước có điều kiện thi công và khai thác giống với Việt Nam. “Các chiến lược, quy hoạch phát triển kết cấu hạ tầng đã được phê duyệt song việc triển khai quy hoạch giữa các lĩnh vực chưa đồng bộ, không nhất quán trong quy hoạch. Chưa có tiêu chí, nguyên tắc và thứ tự ưu tiên đầu tư cũng như tính đặc thù của từng phương thức đầu tư, của từng vùng miền dẫn tới việc lựa chọn thứ tự ưu tiên đầu tư các dự án chưa hợp lý” [67]. Hiện nay các bước thực hiện dự án theo phương thức PPP quy định tại Nghị định số 35/2021/NĐ-CP như hình 3.8 sau: 95 Hình 3.8: Các bước thực hiện dự án theo hình thức PPP Nguồn: [34] Hầu như có rất ít dự án PPP trong lĩnh vực hạ tầng giao thông thu hút được nhà đầu tư nước ngoài. Việc thiếu vắng các nhà đầu tư nước ngoài vào các dự án PPP không chỉ làm hạn chế một nguồn vốn quan trọng, mà còn khiến Việt Nam không tiếp cận được những công nghệ tiên tiến và phương thức quản lý hiện đại từ phương thức đầu tư này mang lại. 3.2.2 Quy hoạch phát triển dự án theo phương thức đối tác công tư Vấn đề quy hoạch và phát triển các dự án theo phương thức PPP thời gian vừa qua ở Việt Nam chưa mang tính chủ động, mặc dù quy hoạch ngành và quy hoạch vùng đã thực hiện khá tốt, nhưng các dự án theo phương thức PPP chưa gắn vào các quy hoạch này, chiến lược quy hoạch dự án PPP chưa theo kịp nhu cầu phát triển, trong khi nhiều dự án PPP đưa ra lại không phù hợp và hấp dẫn nhà đầu tư, phần lớn các dự án PPP triển khai thời gian vừa qua từ phía nhà đầu tư đề xuất, mà thực hiện nhiều nhất về PPP là theo hợp đồng BOT ngành giao thông từ năm 2013-2015. “Thiếu đồng bộ trong các quy định từ khâu quy hoạch, phê duyệt chủ trương đầu tư, phê duyệt dự án, lập kế hoạch đầu tư, xác định danh mục dự án đầu tư, lựa chọn nhà đầu tư (doanh nghiệp dự án), nhà thầu thi công triển khai thực hiện, khai thác, theo dõi, đánh giá, thanh tra, kiểm tra trong quá trình thực hiện dự án, cũng như quy định về trách nhiệm của cơ quan nhà nước có liên quan ở các cấp, các ngành” [67]. 1 • Lập, thẩm định báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, 2 •Quyết định chủ trương đầu tư 3 • Lập, thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi 4 • Khảo sát sự quan tâm của nhà đầu tư 5 • Phê duyệt dự án PPP 6 • Tổ chức lựa chọn đầu tư 7 • Triển khai thực hiện dự án 8 • Xác nhận hoàn thành công trình 9 • Chuyển giao, tiếp nhận công trình 10 • Chấm dứt hợp đồng 96 Luật Quy hoạch đã có hiệu lực từ ngày 01/01/2019 nhưng chưa có các văn bản dưới luật hướng dẫn cụ thể, gây khó khăn trong việc triển khai thực hiện. Thiếu đồng bộ giữa quy hoạch phát triển dự án PPP với quy hoạch các ngành/lĩnh vực và quy hoạch vùng/quy hoạch đô thị, dẫn đến việc xác định dự án PPP nhiều khó khăn, chồng lấn quy hoạch, thậm chí một số dự án phải điều chỉnh nhiều lần. Hạn chế trong khâu lựa chọn dự án, chuẩn bị dự án, nhiều danh mục dự án kêu gọi đầu tư được phê duyệt nhưng đến nay kết quả thu hút đầu tư còn mức độ, một số dự án PPP phải chuyển sang phương thức đầu tư công (Dầu giây – Phan Thiết, Phan Thiết – Vĩnh Hảo, Quốc lộ 45 - Nghi Sơn và đoạn Nghi Sơn - Diễn Châu). Việc lựa chọn dự án còn nóng vội dẫn đến công tác chuẩn bị dự án, thẩm định dự án còn chưa khảo sát kỹ, chưa lấy ý kiến rộng rãi đến người dân. Trong quá trình thực hiện dự án, thiếu cơ chế người sử dụng dịch vụ phản hồi việc cung cấp dịch vụ đối với các cơ quan QLNN. Từ đầu năm 2016, làn sóng phản đối các dự án BOT giao thông bắt đầu lan rộng, mở đầu là trạm thu phí cầu Hạc Trì (Phú Thọ) vào tháng 3/2016, người dân phản đối việc ngăn chặn cầu cũ, bắt đi qua cầu mới để thu phí. Đến tháng 8/2016, trạm BOT Lương Sơn (Hòa Bình) bị phản đối. Sang đến năm 2017, trạm BOT Thanh Né (Thái Bình), trạm BOT Tam Nông (Phú Thọ) bị người dây phản ứng, buộc phải đóng cửa. Trạm BOT Bến Thủy (Nghệ An) người dân phản đối gây ùn tắc. Tiếp tục, trạm BOT Cầu Rác (Hà Tĩnh), trạm BOT Quán Hàu (Quảng Bình), tháng 8/2017