Luận văn Nâng cao hiệu quả chi tiêu công cho chương trình xóa đói giảm nghèo tại tỉnh Nghệ An

g cao chất lƣợng cuộc sống. (2) Trong Luận án Tiến sĩ của Nguyễn Ngọc Hải (2008)với đề tài về “Hoàn thiện cơ chế quản lý chi NSNN cho việc cung ứng hàng hóa công cộng ở Việt Nam”, các phân tích, đánh giá của tác giả đã thể hiện cái nhìn tổng thể về tình hình sử dụng NSNN cho việc cung ứng hàng hóa công cộng và cơ chế quản lý các khoản chi này ở Việt Nam trong thời kỳ chuyển đổi vừa qua. Nghiên cứu cho thấy,cơ chế 11 quản lý chi NSNN cho việc cung ứng hàng hóa công cộng hiện nay còn nhiều vấn đề bất cập do nhiều nguyên nhân, nhƣng chủ yếu là do thu nhập bình quân đầu ngƣời của Việt Nam còn thấp, tƣ tƣởng Nhà nƣớc bao cấp còn nặng nề, việc quản lý tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật hàng hóa công cộng chƣa đƣợc quan tâm đúng mức... Vai trò điều tiết của Nhà nƣớc và vai trò điều chỉnh của cơ chế thị trƣờng chƣa có sự kết hợp chặt chẽ và hỗ trợ lẫn nhau một cách có hiệu quả, dẫn tới sự hạn chế trong việc sử dụng hiệu quả NSNN cho việc cung ứng hàng hóa công cộng. Nghiên cứu đã đóng góp các giải pháp về hoàn thiện cơ chế quản lý chi NSNN cho việc cung ứng hàng hóa công cộng và trình bày một số điều kiện để thực hiện các giải pháp nhƣ: Nhà nƣớc cần xây dựng ban hành, sửa đổi, bổ sung các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến điều chỉnh các hoạt động chi NSNN cho việc cung ứng hàng hóa công cộng; đổi mới, sắp xếp hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập trung ƣơng và địa phƣơng quản lý; hoàn thiện bộ máy quản lý cung ứng hàng hóa công cộng, tăng cƣờng đào tạo cán bộ quản lý hàng hóa công cộng; tăng cƣờng ứng dụng công nghệ thông tin vào quản lý (3) Luận án Tiến sĩ củaVõ Văn Hợp (2013) về“Nâng cao tính bền vững của Ngân sách Nhà nước”, nghiên cứu đã cung cấp một cách nhìn khá toàn diện về thực trạng tính bền vững của NSNN Việt Nam trong giai đoạn II001-2010 thông qua việc phân tích diễn biến các yếu tố ảnh hƣởng đến tính bền vững của NSNN, cụ thể giai đoạn 2006-2010 tuy đạt đƣợc nhiều thành tựu quan trọng trong bối cảnh tình hình kinh tế, xã hội trong và ngoài nƣớc có những diễn biến bất lợi cho việc điều hành, quản lý NSNN, song xét về lâu dài, hoạt động NSNN tiềm ẩn nhiều yếu tố rủi ro, đe dọa đến tính bền vững của NSNN. Bởi tỷ trọng thu nội địa còn hạn chế, thất thu còn lớn, bố trí cơ cấu chi NSNN còn bất hợp lý, hiệu quả đầu tƣ công thấp, thất thoát lãng phí nguồn lực của NSNN. Nợ công tuy đƣợc đánh giá ở mức an toàn, nhƣng còn chƣa nhiều rủi ro do sự biến động của tỷ giá, do nguồn dự trữ ngoại tệ còn mỏng, do cơ cấu chƣa hợp lý, nợ nƣớc ngoài đang có chiều hƣớng gia tăng, công tác quản lý, sử dụng nợ công còn nhiều bất cập. Từ đó đặt ra những vấn đề quản lý điều hành NSNN đối với Nhà nƣớc nói chung và các cơ quan quản lý 12 NSNN nói riêng. Trên cơ sở đánh giá thực trạng và dự báo tính bền vững của NSNN trong giai đoạn 2011-2020, tác giả đã đề xuất các giải pháp về thu, chi NSNN, về nợ công, về quản lý NSNN hƣớng tới đảm bảo tính bền vững của NSNN trong bối cảnh nền kinh tế Việt Nam bƣớc sang một giai đoạn mới, phát triển theo chiều sâu với nhiều chỉ tiêu quan trọng đã đƣợc Quốc hội thông qua. (4) Luận án Tiến sĩ của Nguyễn Đăng Bình (2012),“Đầu tư phát triển theo hướng tăng trưởng nhanh gắn với giảm nghèo tại Việt Nam trong thời kỳ đến năm 2020”, đã phân tích thực trạng và cho thấy việc đầu tƣ phát triển theo mục tiêu tăng trƣởng nhanh và giảm nghèo tuy thu đƣợc những kết quả nhất định trong thời gian qua nhƣng hiệu quả và tính bền vững chƣa cao, còn nhiều yếu kém, hạn chế, nhất là trong các mối quan hệ giữa chúng. Các điều kiện đảm bảo cho đầu tƣ phát triển theo hƣớng tăng trƣởng nhanh gắn với giảm nghèo bền vững chƣa đầy đủ, đồng bộ. Muốn đầu tƣ đảm bảo tăng trƣởng nhanh gắn với giảm nghèo một cách bền vững thì phải đầu tƣ đúng để phát huy lợi thế so sánh quốc gia, đầu tƣ có hiệu quả kết hợp với sự quản lý, điều hành có hiệu lực, hiệu quả của Nhà nƣớc, đồng thời ngƣời dân có tinh thần phát triển và phát triển có trách nhiệm cao. Trên những cơ sở phân tích, tác giả đã đề xuất các nhóm giải pháp để hiện thực hóa định hƣớng đầu tƣ phát triển đến năm 2020, gồm: (i) Xây dựng chiến lƣợc đầu tƣ với các bƣớc đi thích hợp theo hƣớng hiện đại hóa cơ cấu ngành nghề và nâng cao hiệu suất sử dụng vốn đầu tƣ; (ii) Nâng cao trình độ quản trị quốc gia để hiện thực hóa chiến lƣợc đầu tƣ gắn với đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô, thực hiện chính sách phân phối thu nhập và các chính sách khác liên quan đến giảm nghèo; (iii) Phát triển các doanh nghiệp năng động, sáng tạo, làm ăn có hiệu quả, không ngừng nâng cao năng lực cạnh tranh; (iv) Phát triển nhân lực đáp ứng yêu cầu đầu tƣ theo hƣớng tăng trƣởng nhanh gắn với giảm nghèo bền vững; (v) Tăng cƣờng hợp tác quốc tế trong đầu tƣ và thƣơng mại. 1.1.2. Các công trình nghiên cứu liên quan tới xóa đói giảm nghèo (1) Bài nghiên cứu của Nguyễn Phan Yến Phƣơng (2015) về“Tài chính vi mô – giải pháp góp phần XĐGN tại Việt Nam”, qua các kết quả phân tích, tác giả nhận 13 định tài chính vi môlà một trong những giải pháp hữu hiệu trợ giúp về vốn cho ngƣời nghèo, ngƣời có thu nhập thấp để giải quyết các khó khăn về tài chính, tránh đƣợc tình trạng ngƣời nghèo phải đi vay theo hình thức cầm đồ, tín dụng đen với lãi suất cao, qua đó hạn chế đƣợc tệ nạn cho vay nặng lãi ở nhiều vùng thôn quê, góp phần cải thiện cuộc sống của ngƣời nghèo, ngƣời thu nhập thấp.Tuy nhiên, số tổ chức tài chính vi mô hiện còn khiêm tốn, chỉ có 3 trong số hơn 300 tổ chức lớn nhỏ trên toàn quốc đƣợc Ngân hàng Nhà nƣớc cấp phép. Đồng thời mạng lƣới hoạt động chủ yếu của các tổ chức tài chính vi mô chính thức chỉ tập trung ở một số địa phƣơng nhất định. Nghiên cứu cho thấy, khu vực miền Trung – Tây Nguyên, Đông Nam Bộ, Đồng bằng Sông Cửu Long, là những địa bàn còn bỏ ngỏ của các tổ chức tài chính vi mô, trong khi đó, những khu vực này lại có tỷ lệ ngƣời nghèo, ngƣời có thu nhập thấp tƣơng đối cao so với các vùng miền khác của cả nƣớc.Tác giả đã xác định các nguyên nhân khiến cho các tổ chức tài chính vi mô chƣa thể mở rộng đƣợc phạm vi và quy mô hoạt động,qua đó đề xuất các giải pháp cụ thể để góp phần mở rộng hoạt động của các tổ chức tài chính vi mô nhƣ hoàn thiện khung pháp lý, tạo điều kiện liên kết các tổ chức tín dụng với các tổ chức tài chính vi mô; có chính sách khuyến khích các tổ chức tài chính vi mô phát triển, đa dạng hóa các loại hình sản phẩm, dịch vụ; hỗ trợ về vốn, miễn giảm thuế và giảm tỷ lệ dự trữ bắt buộc; hỗ trợ nâng cao hình ảnh uy tín, gia tăng xếp hạng tín nhiệm để góp phần giúp các tổ chức tài chính vi mô tiếp cận dễ hơn với các nguồn vốn ƣu đãi (2) Báo cáo Tác động của Chƣơng trình 135giai đoạn II qua lăng kinh hai cuộc điều tra đầu kỳ và cuối kỳ của UNDP (2012) đã đƣa ra một số kết luận và gợi ý chính sách nhƣ sau: Thứ nhất, việc phân bổ vốn giữa các xã thuộc CT 135-II và các xã khác không thực sự khác biệt. Do chính quyền địa phƣơng tái phân bổ các nguồn vốn ngoài CT 135-II từ các xã thuộc CT 135-II cho các xã không thuộc Chƣơng trình nhằm mục đích bù đắp đã khiến cho tác động của Chƣơng trình có thể bị đánh giá thấp hơn so với tác động thực. Mục tiêu thu hẹp khoảng cách phát triển giữa các xã thuộc CT 135-II và các xã khác cũng nhƣ khoảng cách giữa các hộ nghèo và không 14 nghèo, giữa hộ ngƣời Kinh và dân tộc là khó khả thi và là một thách thức lớn. Thứ hai,CT 135-II đã đạt đƣợc thành công đáng kể trong thực hiện phƣơng pháp tiếp cận có sự tham gia từ trung ƣơng đến cơ sở. Số lƣợng các công trình/dự án do xã làm chủ đầu tƣ đã tăng mạnh và đạt 46% năm 2011, có sự cải thiện lớn về sự tham gia của các hộ thụ hƣởng trong toàn bộ tiến trình thực hiện các dự án thuộc chƣơng trình từ việc chọn công trình đến thực hiện, giám sát và đóng góp cho quỹ duy tu, bảo trì so với chƣơng trình giai đoạn 1. Minh bạch tài chính cũng đƣợc cải thiện ở mức độ nhất định. Tuy nhiên mục tiêu 100% các xã trở thành chủ đầu tƣ đã không thực hiện đƣợc bởi công tác tăng cƣờng năng lực ở chính quyền và cộng đồng ở cấp địa phƣơng còn yếu kém. Vẫn còn hơn 50% các công trình cơ sở hạ tầng vẫn còn do huyện làm chủ đầu tƣ, gần 50% các công trình dự án không đƣợc tổ chức đấu thầu công khai và chỉ có 40% các công trình/dự án có tài khoản kho bạc. Sự tham gia của cộng đồng còn thấp và có sự khác biệt lớn giữa từng nhóm thụ hƣởng, nhất là nhóm dân tộc thiểu số và phụ nữ. Vốn cấp cho các công trình/ dự án do xã tự làm chủ đầu tƣ còn chậm, năng lực quản lý của các cán bộ xã còn yếu kém. Công tác giám sát công trình và các hoạt động bảo dƣỡng bảo trì không nhận đƣợc sự quan tâm và tham gia đúng mức. Thành công của phƣơng pháp tiếp cận có sự tham gia đòi hỏi nỗ lực rất lớn từ trung ƣơng đến chính quyền địa phƣơng trong việc kết nối cộng đồng địa phƣơng tham gia vào mọi hoạt động của dự án. Chính vì vậy, cộng đồng địa phƣơng cần đƣợc trang bị đầy đủ thông tin, kiến thức và hiểu biết về vận hành của từng hoạt động. Thứ ba, nhờ có sự cải thiện trong công tác thực hiện và tăng nguồn vốn đáng kể, mức sống của các hộ gia đình thuộc CT 135-II đã đƣợc cải thiện trên mọi mặt đối với tất cả các nhóm dân tộc. Tuy nhiên, ở những xã này tỉ lệ nghèo vẫn còn ở mức cao và mức sống của các hộ gia đình vẫn còn thấp hơn rất nhiều so với mức trung bình quốc gia. Những hộ nghèo hơn có mức tăng thu nhập thấp hơn so với các hộ khá, điều này gây ra sự bất bình đẳng trong nội tại các nhóm dân tộc. Các chỉ số về khoảng cách nghèo và mức độ nghiêm trọng của nghèo đói của các hộ gia đình thuộc CT 135-II không giảm chính vì vậy đời sống của các hộ nghèo không đƣợc 15 cải thiện nhiều và khoảng cách giữa các hộ nghèo và không nghèo ở các xã này ngày một nới rộng.Trong giai đoạn 2007- 2012, có 22,1% các hộ đã thoát nghèo nhƣng lại có đến 14,3% các hộ gia đình rơi trở lại tình cảnh nghèo đói. Các hộ gia đình nghèo ngƣời Kinh dƣờng chủ yếu nằm trong diện nghèo tạm thời, trong khi các hộ gia đình nghèo dân tộc thiểu số chủ yếu là nghèo kinh niên. Điều này ám chỉ rằng công tác xóa đói giảmnghèo ở các xã này chƣa bền vững, một phần do sự phụ thuộc quá lớn của các hộ gia đình vào thu nhập từ nông nghiệp và ít có sự chuyển đổi từ các hoạt động nông nghiệp sang phi nông nghiệp. Thứ tư,chƣơng trình đã cải thiện đáng kể mức sống của các hộ gia đình thụ hƣởng ở các xã mục tiêu, đặc biệt tác động lớn tới những nhóm yếu thế nhất ở các xã này (đối tƣợng dân tộc thiểu số). Các kết quả từ số liệu đầu kỳ chỉ ra chƣơng trình đã tiếp cận đến chính xác đối tƣợng mục tiêu ở các xã nghèo nhất. Tuy nhiên, chƣơng trình chỉ đạt đƣợc một phần các mục tiêu đã đặt ra. Bên cạnh đó, mức độ hoàn thành mục tiêu là rất khác biệt giữa các nhóm dân tộc. Trong khi có sự cải thiện rất lớn về thu nhập và giảm nghèo bền vững ở các dân tộc Tày, Nùng, Dao và H’Mông thì có rất ít cải thiện này ở các nhóm dân tộc khác, đặc biệt là dân tộc Thái. Điều này có nghĩa là lợi ích từ chƣơng trình không đƣợc phân phối đồng đều giữa các nhóm dân tộc. Kết quả gợi ý rằng cần có thêm các hỗ trợ cho các xã này từ các chƣơng trình trong tƣơng lai, với thiết kế tốt hơn và có tính đến điều kiện, nhu cầu và văn hóa cụ thể của từng nhóm dân tộc. (3) Công trình của Bùi Thị Hoàn (2012) nghiên cứu về “Vấn đề phân hóa giàu – nghèo trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam hiện nay”, đã làm rõ thực trạng của sự phân hóa giàu – nghèo trong điều kiện kinh tế thị trƣờng ở Việt Nam ngày càng rõ và tăng lên với khoảng cách ngày càng rộng ra, đẩy bất bình đẳng xã hội tăng lên. Cùng với nó là sự hình thành tầng lớp xã hội mới và sự biến chuyển giữa các tầng lớp trong xã hội. Nguy cơ tái nghèo có thể diễn ra nhất là đối với vùng nông thôn, vùng sâu, vùng xa và sẽ càng làm giãn cách về khoảng cách giàu - nghèo giữa các vùng nếu không đƣợc Nhà nƣớc quan tâm đúng mức.Theo tác giả, có nhiều nguyên nhân gây ra thực trạng phân hóa giàu nghèo trong nền kinh tế thị trƣờng ở 16 nƣớc ta, nhƣng nguyên nhân cơ bản nhất là do tác động bởi đặc trƣng của cơ chế kinh tế thị trƣờng, bên cạnh đó là do sự phân bổ không đều các nguồn lực sản xuất, sự thiếu chặt chẽ trong quản lý kinh tế của Nhà nƣớc và những hạn chế của pháp luật. Qua đó đề xuất và luận giải một số giải pháp chủ yếu nhằm hạn chế sự phân hóa giàu – nghèo đó, trong đó cấp thiết phải nâng cao thu nhập cho ngƣời dân để tất cả ngƣời dân cùng đƣợc nâng cao chất lƣợng cuộc sống và hạn chế việc làm giàu không chính đáng trong nền kinh tế thị trƣờng ở Việt Nam hiện nay nhằm đảm bảo công bằng và tiến bộ xã hội (4) Tôn Thu Hiền (2011) với nghiên cứu về“Sử dụng một số công cụ tài chính nhằm thực hiện mục tiêu giảm nghèo ở các tỉnh Tây Nguyên”,tác giả đã rút ra đƣợc các bài học tốt về xóa đói giảm nghèo cho Việt Nam từ kinh nghiệm của một số quốc gia trong khu vực và trên thế giới, đó là: đầu tƣ có trọng điểm giải quyết dứt điểm tình trạng đói nghèo; tạo cơ hội cho ngƣời nghèo; hỗ trợ cho ngƣời nghèo quản lý rủi ro và hạn chế nguy cơ bị tổn thƣơng; và huy động cộng đồng tham gia giảm nghèo. Qua việc phân tích các đặc điểm về tự nhiên, kinh tế - xã hội và đánh giá thực trạng nghèo tại các tỉnh Tây Nguyên trong sự so sánh với tình trạng nghèo của các vùng trên phạm vi cả nƣớc, tác giả đã chỉ ra các yếu tố cản trở tiến trình giảm nghèo ở vùng này. Bên cạnh đó, một số công cụ tài chính thực hiện giảm nghèo ở Tây Nguyên, nhƣ: Chi NSNN, bảo hiểm y tế, tài chính vi mô, đã đƣợc tác giả phân tích, đánh giá đƣợcvai trò, sự phối hợp của các công cụ tài chính, rút ra những kết quả đã đạt đƣợc cũng nhƣ những hạn chế đối với việc giảm nghèo và nguyên nhân của những hạn chế đó. Trên cơ sở đó, tác giả đã đề xuất các giải pháp tài chính nhằm thực hiện mục tiêu giảm nghèo ở Tây Nguyên trong thời gian tới, bao gồm: nâng cao hiệu quả chi NSNN cho việc thực hiện các chƣơng trình giảm nghèo, mở rộng bảo hiểm y tế, nâng cao chất lƣợng hoạt động tín dụng của Ngân hàng chính sách xã hội, tăng cƣờng các hoạt động “phi tài chính”, hình thành và phát triển các quỹ tín dụng tiết kiệm hoạt động trong khu vực bán chính thức.Để các giải pháp tài chính phát huy hiệu quả trong việc thực hiện mục tiêu giảm nghèo ở Tây Nguyên, tác giả đã đề xuất một số giải pháp điều kiện nhƣ: ổn định chính trị xã 17 hội, nâng cao năng lực cán bộ cơ sở, tăng cƣờng hoạt động khuyến nông, khuyến lâm để hỗ trợ ngƣời nghèo trong việc ứng dụng kỹ thuật sản xuất tiến bộ. 1.1.3. Kết luận rút ra từ tổng quan các công trình nghiên cứu Nhƣ vậy, số lƣợng các công trình nghiên cứu về chính sách XĐGNlà khá nhiều, các tác giả đã phân tích, đánh giá đƣợc vai trò của chính sách XĐGN trong phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc theo định hƣớng xã hội chủ nghĩa, đề xuất các công cụ tài chính thiết thực, nhƣ tài chính vi mô và nhiều giải pháp khác để hỗ trợ ngƣời nghèo, tạo ra các cơ hội và gia tăng thu nhập cho họ, cải thiện chất lƣợng cuộc sống. Với các công trình liên quan tới chi tiêu công thì trong quá trình nghiên cứu vấn đề,các tác giả đã xem xét mối quan hệ giữa hiệu quả chi NSNN, chi đầu tƣ phát triển với việc thực hiện Chƣơng trình XĐGN trên cả nƣớc, có những phân tích thực trạng và đƣa ra nhiều giải pháp trong đó có một số đề xuất thiết thực để nâng cao hiệu quả chi NSNN cho XĐGN. Nhìn chung, các công trình này thực hiện trên phạm vị rộng, xem xét nhiều khía cạnh của chi NSNN, chi đầu tƣ phát triển. Do đó, các tác giả chỉ mới xem xét hiệu quả chi tiêu công cho Chƣơng trình XĐGN nhƣ một hợp phần của vấn đề nghiên cứu, với các đánh giá dựa trên các số liệu thống kê chung, màchƣa thực sự đi sâu nghiên cứu, thực hiện các cuộc khảo sát về hiệu quả chi tiêu công choChƣơng trình XĐGN. Với tinh thần tiếp thu, kế thừa có chọn lọc các kết quả của các công trình nghiên cứu trƣớc đây, khoảng trống nghiên cứu mà tác giả đặc biệt quan tâm đến trong Luận văn này đó là việc làm rõ hiệu quả chi tiêu công cho Chƣơng trình XĐGN, mà cụ thể là Chƣơng trình 135, trong giai đoạn 2011-2015 tại tỉnh Nghệ An, trên cơ sở đó đề xuất một số giải pháp phù hợp để nâng cao hiệu quả chi tiêu công cho Chƣơng trình. 1.2. Những vấn đề lý luận chung về hiệu quả chi tiêu công choChƣơng trình xóa đói giảm nghèo 1.2.1. Những vấn đề lý luận chung về chi tiêu công 1.2.1.1. Khái niệm chi tiêu công 18 Khái niệm chi tiêu công, theo Vũ Cƣơng (2012) thì có thể đƣợc tiếp cận theo 2 cách sau: - Theo nghĩa hẹp: Chi tiêu công là những khoản chi của Chính phủ thông qua NSNN. Theo cách hiểu này, có thể gọi là chi tiêu của Chính phủ. Cách hiểu này có nhiều hạn chế: (i) Nó không phản ánh đầy đủ tác động của Chính phủ đối với nền kinh tế quốc dân. (ii) Chi tiêu công cộng chỉ là một phần trong các chi phí cho các hoạt động mà Chính phủ và tƣ nhân cùng đóng nhƣng Chính phủ quản lý, vì vậy định nghĩa trên không cho thấy hết lợi ích của chi tiêu công cộng. (iii) Định nghĩa hẹp còn không cho thấy khoản chi tiêu ngoài NSNN và các khoản nợ công bất thƣờng. - Theo nghĩa khái quát nhất:Chi tiêu công là tổng hợp các khoản chi tiêu của các cấp chính quyền từ trung ƣơng tới địa phƣơng, các doanh nghiệp nhà nƣớc và của toàn dân khi để thực hiện các quy định quy định của Chính phủ hoặc để cung cấp các hàng hóa, dịch vụ do Chính phủ quản lý. Khái niệm chi tiêu công theo cách hiểu ở trên phản ánh đầy đủ hơn “chi phí xã hội cho các hoạt động của Chính phủ”. 1.2.1.2. Đặc điểm của chi tiêu công Theo Vũ Cƣơng (2012), chi tiêu công có các đặc điểm sau: - Chi tiêu công phản ánh những lựa chọn chính sách của Chính phủ. Mỗi khi Chính phủ quyết định cung cấp những loại hàng hóa và dịch vụ nào với khối lƣợng và chất lƣợng ra sao thì chi tiêu công đều phản ánh chi phí để thực hiện các quyết định đó. - Chi tiêu công phục vụ lợi ích chung của cộng đồng dân cƣ ở các vùng hay các quốc gia (cung cấp cho xã hội những hàng hóa công cộng nhƣ: các công trình 19 thuộc hạ tầng kinh tế xã hội, phát triển giáo dục, y tế, văn hóa, an ninh, quốc phòng, đối ngoại...). Điều này xuất phát từ chức năng quản lý toàn diện nền kinh tế xã hội của Nhà nƣớc, do vậy trong quá trình thực hiện chức năng đó, Nhà nƣớc cung cấp một lƣợng hàng hoá khổng lồ cho nền kinh tế. - Chi tiêu công luôn gắn liền với bộ máy Nhà nƣớc, với những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà Nhà nƣớc thực hiện. Các khoản chi tiêu công do chính quyền các cấp đảm nhiệm theo quy định trong phân cấp quản lý NSNN, và các khoản chi tiêu này để bảo đảm cho các cấp chính quyền thực hiện đƣợc chức năng quản lý, phát triển kinh tế - xã hội. Các cơ quan quyền lực Nhà nƣớc (Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ...) quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ của các khoản chi tiêu công để thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của đất nƣớc. - Chi tiêu công mang tính chất không hoàn trả hay hoàn trả không trực tiếp. Thuế đƣợc xem nhƣ phƣơng pháp thu hồi chi phí của các dịch vụ công cộng thuần túy do Nhà nƣớc cung cấp. Trong khi đó, phí đƣợc xem nhƣ phƣơng pháp Nhà nƣớc thu hồi một phần hoặc toàn bộ chi phí của hàng hóa dịch vụ công cộng không thuần túy do Nhà nƣớc cung cấp, mà cá nhân công dân đã trực tiếp sử dụng. 1.2.1.3. Các cách phân loại chi tiêu công Chi tiêu công, theo Vũ Cƣơng (2012), có thể đƣợc phân loại dựa theo 3 đặc điểm sau:(i) Tính chất; (ii) Chức năng và (iii) Mục đích chi tiêu. a) Phân loại theo tính chất Một cách phân loại chi tiêu công phổ biến là xem xét các khoản chi tiêu đó có thực sự đòi hỏi tiêu hao nguồn lực của nền kinh tế quốc dân hay không. Theo cách nhìn nhận này, chi tiêu công đƣợc chia làm chi tiêu hoàn toàn mang tính chất công cộng (hay còn gọi là chi mua sắm hàng hóa dịch vụ) và chi chuyển nhƣợng. - Chi mua sắm hàng hóa dịch vụ là những khoản chi tiêu đòi hỏi các nguồn lực kinh tế:Việc khu vực công sử dụng những nguồn lực này sẽ loại bỏ việc sử dụng 20 chúng vào các khu vực khác. Vì thế, chi phí cơ hội của những khoản chi tiêu công cộng này là sản lƣợng phải từ bỏ ở khu vực khác. Với một tổng nguồn lực có hạn của nền kinh tế, vấn đề đặt ra là cần phải cân nhắc chi tiêu vào đâu sẽ có hiệu quả nhất. - Chi phí chuyển giao hay chi có tính chất phân phối lại (chi lương hưu, trợ cấp, phúc lợi xã hội...): Những khoản chi tiêu này không thể hiện yêu cầu của khu vự công cộng đối với nguồn lực thực của xã hội, vì chúng đơn thuần chỉ là sự chuyển giao từ ngƣời này sang ngƣời khác thông qua khâu trung gian là khu vực công cộng. Tuy nhiên, nói nhƣ vậy không cón nghĩa là chi chuyển giao không gây tổn thất gì cho xã hội. Các chƣơng trình phân phối lại đều gây ra những méo mó trong phân bổ nguồn lực, do đó đều dẫn đến sự phi hiệu quả, cụ thể: + Chi phí hành chính: Để vận hành bộ máy thực hiện chức năng phân phối lại, Chính phủ cần chi phí cho việc tuyển dụng nhân viên thuế vụ và cán bộ làm công tác chính sách, hệ thống lƣu trữ hồ sơ, đội ngũ thanh tra, kiểm soát v.v.. đây là những khoản chi phí không hiệu quả, nhƣng không thể nào tránh đƣợc của tất cả các chƣơng trình chi tiêu của Chính phủ. + Giảm động cơ làm việc: Khi mức thuế thu nhập ngày càng tăng có thể sẽ gây ra tâm lý bất mãn của ngƣời lao động, khiến cho họ muốn làm việc ít đi. Điều đó sẽ kích thích chiếc bánh thu nhập còn lại để phân phối sẽ giảm đi. b) Phân loại theo chức năng Phân loại theo chức năng hay còn gọi là phân loại theo mục đích giao dịch. Cách phân loại này thƣờng đƣợc sử dụng trong đánh giá phân bổ nguồn lực của Chính phủ nhằm thúc đẩy thực hiện hoạt động và mục tiêu khác nhau của Chính phủ. Theo cách phân loại này, chi tiêu công bao gồm: - Chi cho các dịch vụ nói chung của Chính phủ (hay chi hành chính): Đây là những khoản chi ngân sách cho những hoạt động thƣờng xuyên để đảm bảo Chính phủ có thể thực hiện các chức năng của mình. Thuộc loại này gồm chi cho các cơ quan hành chính của Chính phủ, chi trả lƣơng, chi cho cảnh sát, toàn án... 21 - Chi cho các dịch vụ kinh tế:Bao gồm những khoản đầu tƣ của Chính phủ vào cơ sở hạ tầng, điều tiết, trợ cấp sản xuất... - Chi cho các dịch vụ cộng đồng và xã hội:Đây là các khoản chi cho cộng đồng nói chung, các hộ gia đình và cá nhân nhƣ chi cho giáo dục, y tế, hƣu trí, trợ cấp thất nghiệp, phúc lơi, văn hóa, giải trí... - Chi khác: Chủ yếu là để trả lãi cho các khoản nợ của Chính phủ hoặc phân bổ ngân sách giữa các cấp chính quyền. c) Phân loại theo mục đích chi tiêu Tất cả các khoản chi tiêu của Chính phủ thƣờng đƣợc phân loại một cách truyền thống thành chi thƣờng xuyên và chi đầu tƣ. Đôi khi, ở một số nƣớc (nhƣ Việt Nam), việc chi trả nợ còn đƣợc tác ra làm một khoản mục riêng ngoài chi thƣờng xuyên và chi đầu tƣ (Vũ Cƣơng, 2012). - Theo Phạm Văn Khoan (2010): + Chi thường xuyên là quá trình phân phối, sử dụng vốn NSNN để đáp ứng cho các nhu cầu chi gắn liền với việc thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nƣớc về lập pháp, hành pháp, tƣ pháp và một số dịch vụ công cộng khác mà Nhà nƣớc vẫn phải cung ứng. + Chi đầu tư phát triển của NSNN là quá trình phân phối và sử dụng một phần vốn tiền tệ từ quỹ NSNN để đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, phát triển sản xuất và dự trữ vật tƣ hàng hóa của Nhà nƣớc, nhằm mục thực hiện mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế và phát triển xã hội. - Theo Vũ Cƣơng (2012): + Chi thường xuyên là các khoản chi để mua các hàng hóa và dịch vụ không lâu bền, thƣờng mang tính chất lặp đi lặp lại thƣờng xuyên qua các năm. Thí dụ về chi thƣờng xuyên là chi trả lƣơng cho cán bộ công chức Nhà nƣớc, chi bảo dƣỡng và duy trì cơ sở hạ tầng... 22 + Chi đầu tư phát triển là khoản chi tiêu về mua đất, thiết bị, tài sản vật chất và vô hình khác, trái phiếu Chính phủ, tài sản phi tài chính... có giá trị nhất định và đƣợc sử dụng hơn một năm trong quá trình sản xuất. 1.2.1.4. Vai trò của chi tiêu công đối với nền kinh tế Chi tiêu công có 3 vai trò quan trọng đối với nền kinh tế quốc dân (Vũ Cƣơng, 2012): a) Vai trò phân bổ nguồn lực Can thiệp vào nền kinh tế thị trƣờng để khắc phục những khuyết tật của thị trƣờng, nhƣ độc quyền, hàng hóa công cộng, ngoại ứng hay thông tin không đối xứng là một trong những vai trò quan trọng của Chính phủ. Tuy nhiên, cũng cần phải thấy sự can thiệp của Chính phủ vào phân bổ nguồn lực không phải là chìa khóa vạn năng để giải quyết mọi vấn đề. Bởi lẽ Chính phủ cũng có những hạn chế của mình và mọi chính sách can thiệp của Chính phủ đều kèm theo chi phí nhất định. Vì thế, nguyên tắc biên đã chỉ ra một tiêu chuẩn để đánh giá giá trị chính sách can thiệp của Chính phủ, đó là những lợi ích mà các chính sách đó mang lại cho xã hội phải lớn hơn những chi phí phát sinh mà xã hội gánh chịu. b) Vai trò phân phối lại thu nhập Đây là một mục tiêu quan trọng đứng sau nhiều chính sách của Chính phủ. Chính phủ có thể thực hiện mục tiêu này bằng những cách thức trực tiếp thƣờng dùng nhất là đánh thuế lũy tiến và chi trợ cấp