Luận văn Phân quyền sở hữu tài sản trong giao rừng cho cộng đồng ở Tây Nguyên

ười trực tiếp sử dụng rừng. Cơ chế quản lý, quyết định tập thể, có sự phối hợp và áp chế các quy định đã được cộng đồng thống nhất giúp hạn chế ảnh hưởng tiêu cực do thành viên riêng lẻ khai thác quá mức (Hộp 4-1). Hộp 4-1 Mô hình quản lý rừng tại Buôn TaLy, xã Ea Sol, huyện Ea H’leo, Đăk Lăk Cộng đồng Buôn Taly được giao diện tích rừng là 214,6 ha - Về Cơ cấu tổ chức: Thôn thành lập 3 tổ bảo vệ, mỗi tổ 9 nhóm, mỗi nhóm từ 10-12 người, thay nhau tuần tra thường xuyên (đi tuần tra hằng ngày). Tất cả thanh niên là nam giới trong buôn đều tham gia tổ bảo vệ rừng. Các thành viên trong cộng đồng bầu chọn những người có uy tín trong buôn, có khả năng điều hành để thành lập ban quản lý rừng cộng đồng buôn. Mỗi ban thường có khoảng 5-7 người có trách nhiệm tổ chức, chỉ đạo quản lý và điều hành các hoạt động quản lý, bảo vệ rừng. Những thiết chế trong nội bộ cũng được tổ chức xây dựng như quy ước quản lý bảo vệ rừng và quy định các quyền được hưởng lợi theo quy định của buôn. Để thực hiện việc tuần tra, quản lý rừng các cộng đồng thành lập các tổ quản lý bảo vệ rừng. Mỗi tổ có từ 5 đến 10 gia đình luân phiên đi kiểm tra rừng theo lịch trình công tác do Ban quản lý rừng của buôn phân công. Bước đầu cho thấy các Ban quản lý rừng đã phát huy được tác dụng, công tác quản lý, bảo vệ rừng đã được triển khai trên thực tế. - Tình hình quản lý bảo vệ rừng của Buôn: Cho tới nay Buôn đã bắt được 48 vụ vận chuyển gỗ trái ph p, đưa về Phân trường của Công ty lâm nghiệp Ea Hleo là 14 vụ, đưa về UBND xã Ea Sol là 19 vụ để xử lý, giải quyết tại buôn 15 vụ, thu được 5 triệu. Đối với các vụ vận chuyển gỗ trái ph p qua buôn, vụ nhỏ buôn bắt ngay tại chỗ, phạt từ 100.000 - 150.000/vụ, có nhiều vụ buôn đã tịch thu gỗ, đem bán để thu kinh phí phục vụ cho việc quản lý bảo vệ rừng. Ngoài các hoạt động tuần tra, tại buôn Ta Ly, thôn trưởng còn tổ chức các buổi họp dân hàng tháng (2 lần/tháng hoặc 1 lần /tháng) và nhắc nhở các tổ tuần tra bảo vệ rừng cho tốt. Nhờ việc tổ chức tổ tuần tra bảo vệ rừng hoạt động thường xuyên và chặt ch nên rừng cộng đồng của buôn Ta Ly được bảo vệ rất tốt. Các hoạt động trái với quy ước như phá rừng làm rẫy lấn chiếm vào khu rừng không được ph p đều bị khiển trách. Buôn cũng đã xây dựng kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng trong đó quy định các khu rừng được phát nương làm rẫy theo truyền thống, khu vực trồng rừng để phát triển vốn rừng, khu vực cho ph p khai thác và những nội dung khác. Mặc dù sau khi nhận rừng, diện tích rừng của Buôn Ta Ly có giảm, tuy nhiên theo đánh giá của người dân diện tích rừng giảm do phát nương làm rẫy là kiểm soát được, người dân có quy hoạch, kế hoạch việc phát nương cũng như kiểm soát được các vùng khai thác gỗ, sản lượng được ph p khai thác. - Về hưởng l i: Theo quy định của pháp luật, toàn bộ thành viên trong cộng đồng có quyền lợi ngang nhau đối với những lợi ích khai thác từ khu rừng. Năm 2006, buôn Ta Ly được UBND tỉnh cho khai thác 368m3 thu được 616 triệu đồng, sau khi trừ các khoản chi phí khai thác, vận chuyển, thuế tài nguyên, còn lại 236 triệu đồng. Nguồn: Hà Công Bình (2010) 27 Sự vận hành của thể chế cộng đồng giúp người dân địa phương gia tăng khả năng chi phối, kiểm soát tài nguyên rừng trên thực tế. Tuy nhiên, khả năng thực hiện loại trừ người bên ngoài của cộng đồng chỉ hiệu quả nếu có trợ giúp của Nhà nước. Quy ước quản lý rừng của cộng đồng đều đề cập đến xử lý vi phạm nhưng cộng đồng chỉ được thừa nhận áp dụng các biện pháp xử lý rất hạn chế16. Nếu cộng đồng không thể xử lý vi phạm hiệu quả thì Quy ước quản lý rừng thiếu độ tin cậy, cộng đồng không duy trì được cơ chế quản lý chung đối với rừng. Thất bại trong quản lý rừng cộng đồng tại xã Đăk Phơi, huyện Lăk, tỉnh Đăk Lăk là bằng chứng cho điều này (Trần Ngọc Thanh, Trần Ngọc Đan Thùy và Nguyễn Đăng Khoa, 2007). Như vậy, cộng đồng sử dụng quy ước chung làm công cụ xác định ai được tiếp cận, khai thác, hưởng lợi các tài sản rừng gì và ở phạm vi nào. Bên cạnh các quy định của Nhà nước, cộng đồng có quyền không cho phép hoặc cho phép người bên ngoài tiếp cận, sử dụng. Cộng đồng tổ chức, giám sát việc tiếp cận mà không loại trừ quyền tiếp cận hợp pháp của chủ thể không phải là thành viên. Chính phương thức hoạt động quản lý, bảo vệ rừng của cộng đồng, nếu hiệu quả, làm gia tăng khả năng thực hiện các quyền quản lý, loại trừ hưởng lợi của từng thành viên. Khi tổ chức tự quản và quy ước của cộng đồng là đáng tin cậy, không chỉ sự hưởng lợi từ việc nắm giữ quyền của thành viên được đảm bảo an toàn mà còn tạo cơ hội tăng các giao dịch liên quan đến tài sản rừng, điều mà hệ thống luật pháp và thị trường hiện không làm được. c. Sự linh hoạt của các quyền sở hữu So với các chủ rừng khác, cộng đồng bị hạn chế một số quyền chuyển giao đối với rừng. Cộng đồng không được phân chia rừng cho các thành viên; không được chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn kinh doanh bằng giá trị quyền sử dụng rừng được giao (Điều 30, Luật BV-PTR). Sự hạn chế này tuy không cản trở cộng đồng sử dụng, hưởng lợi từ rừng cho các mục đích chủ yếu làm nơi cư trú, khai thác sản phẩm rừng cho tiêu dùng nhưng có thể cản trở cộng đồng hợp tác, huy động nguồn lực đầu tư vào rừng. Nhà nước công nhận Quy ước quản lý rừng của cộng đồng tức thừa nhận tập quán sử dụng rừng ở địa phương, bao gồm những thỏa thuận chuyển giao quyền giữa các thành viên. Cùng với việc cộng đồng cho phép gia nhập hoặc loại trừ thành viên, lựa chọn phân chia lợi ích, 28 thừa nhận sự trao đổi quyền giữa các thành viên làm tăng độ linh hoạt bên trong cộng đồng của quyền mà thành viên nắm giữ. Chuyển giao các quyền tài sản rừng chủ yếu (phân chia sử dụng đất rừng, khai lâm sản) trong phạm vi cộng đồng dễ thực hiện17 giúp điều tiết được nhu cầu tiếp cận và mức độ tham gia của các thành viên của cộng đồng. 4.2 Can thiệp của nhà nước đối với quản lý rừng cộng đồng 4.2.1 Kiểm soát và điều tiết hưởng l i từ rừng Xét ở góc độ quản lý nhà nước, giao rừng cho cộng đồng là mô hình mới cần xem x t đến khả năng kiểm soát việc sử dụng rừng vì các mục tiêu lợi ích quốc gia. Đối với rừng đã giao cho cộng đồng, Chủ thể nhà nước không mất mà chỉ chia sẻ các quyền chiếm hữu, quản lý, loại trừ với các chủ thể khác. Nhà nước vẫn nắm quyền chuyển giao và quyết định các vấn đề chủ chốt như: quy hoạch, mục đích sử dụng rừng, giới hạn diện tích đất được phép canh tác nông nghiệp; quản lý khai thác lâm sản,...Cơ chế giám sát chung của nhà nước hiện mới chỉ tập trung vào mục đích sử dụng đất, độ che phủ rừng, chưa chú trọng đến duy trì chất lượng rừng. Giao rừng cho cộng đồng không phải chỉ có cộng đồng quản lý rừng mà còn có sự tham gia của nhiều chủ thể (Phụ lục 9). Cộng đồng chưa có vị trí pháp lý rõ ràng trong các giao dịch, quan hệ với nhà nước và chủ thể khác. Điều này nảy sinh yêu cầu xem xét lại chức năng, nhiệm vụ về quản lý lâm nghiệp của cơ quan Nhà nước, chính quyền địa phương và phân định trách nhiệm các bên trong quan hệ phối hợp, hướng dẫn cộng đồng. B oern ode và Bảo Huy (2009) đánh giá bộ máy hành chính hiện nay có đủ năng lực và nguồn nhân lực để hỗ trợ cộng đồng dân cư địa phương tham gia vào công tác quản lý, bảo vệ lâm nghiệp cộng đồng, tuy nhiên chính quyền cấp huyện, xã không có đủ quyền hạn ra quyết định để có thể hỗ trợ, giám sát và xử lý vi phạm trong giao rừng cho cộng đồng. Đối với cơ quan lâm nghiệp, giao rừng còn nhằm san sẻ gánh nặng trách nhiệm quản lý, bảo vệ rừng cho những người hưởng lợi trực tiếp từ rừng. Cũng như chủ sử dụng rừng khác, cộng đồng phải thực hiện các cam kết về quản lý, bảo vệ rừng. Tuy nhiên, khung pháp lý cần thiết làm cơ sở xử lý khi cộng đồng vi phạm cam kết với nhà nước là chưa đầy đủ. Đây là điểm lo ngại lớn đối với các cơ quan chuyên trách và chính quyền địa phương. 29 Mặt khác, chính sách cấp quốc gia chưa đề cập đến điều tiết hưởng lợi từ rừng của cộng đồng Cùng được giao rừng nhưng có cộng đồng được phê duyệt khai thác để bán, có nơi không được. Việc áp dụng thuế suất Thuế tài nguyên đối với lâm sản khai thác18 tương tự như các đơn vị khai thác quy mô lớn là chưa phù hợp vì cộng đồng không sử dụng rừng cho mục đích kinh doanh, hơn nữa không tương xứng với chính sách ưu tiên đối với đồng bào thiểu số. Theo ý kiến ông Điệu Nơi-đại diện thôn BuNơr (Đăk Nông) sau khi trả các khoản chi phí khai thác, nộp thuế cho nhà nước, thì số tiền còn lại để cộng đồng phân chia cho thành viên và lập quỹ bảo vệ rừng không nhiều. 4.2.2 Các biện pháp hỗ tr vật chất và hỗ tr phi vật chất Về tài chính, cộng đồng hầu như không được hỗ trợ gì từ nhà nước. Chính sách hiện đã có cơ chế hỗ trợ tài chính cho hộ gia đình, cá nhân khi trồng, chăm sóc, bảo vệ rừng nhưng chưa vận dụng cho cộng đồng. Giao rừng và hỗ trợ, giám sát quản lý rừng của cộng đồng chưa gắn với hoạch định ngân sách và chính sách lâm nghiệp ở cấp địa phương. Một số cộng đồng thí điểm ở Tây Nguyên chỉ được hỗ trợ tài chính ban đầu từ các dự án lâm nghiệp cộng đồng19. Bảng 4-4 Huy động nguồn tài chính đầu tư vào rừng của cộng đồng Dân đóng góp Quỹ phát triển rừng Dự án nước ngoài Nguồn khác Gia Lai Không Không Không Không Kon Tum Không Không Không Không Đắc Lăk Không Không Có Không Đắc Nông Không Không Không Không Lâm Đồng Không Có Không Không Nguồn: Cục Lâm nghiệp (2008) Tỉnh Nguồn tài chính Ngoài tài chính, cộng đồng có nhu cầu được hỗ trợ kiến thức, kỹ thuật lâm sinh và kỹ năng để hình thành năng lực tự quản lý, bảo vệ rừng. Trong khi đó, công tác khuyến lâm còn yếu về cơ cấu tổ chức, không rõ nhân sự, chức năng nhiệm vụ, đặc biệt ở cấp huyện, đầu tư nhà nước cho khuyến lâm thấp20. Khoảng trống này hiện được bù đắp bằng hoạt động của các tổ chức, trường, viện nghiên cứu thông qua các chương trình, dự án lâm nghiệp cộng đồng, nhưng thường chỉ trong ngắn hạn 1-3 năm21. 30 Ở khía cạnh khác, cộng đồng cũng đòi hỏi được Nhà nước bảo đảm thực thi các quyền đối với rừng. Trên thực tế ở Tây Nguyên, Nhà nước đảm bảo thực thi quyền sở hữu trong lĩnh vực lâm nghiệp nhìn chung hiệu quả thấp (Hộp 4-2). Điều này chưa tạo ra an toàn hưởng dụng đối với cộng đồng khi các quy ước do cộng đồng xây dựng chưa được thừa nhận rộng rãi. Hộp 4-2 Xử lý vi phạm trong quản lý, bảo vệ rừng Yếu kém trong thực thi pháp luật đang là một thách thức đối với quản lý, bảo vệ rừng ở Tây Nguyên. Trong ba năm 2008-2010, toàn vùng phát hiện 23.562 trường hợp vi phạm trên lĩnh vực lâm nghiệp. Trong đó 68% đối tượng vi phạm là hộ gia đình, cá nhân, 98% vụ việc vi phạm là xử lý hành chính và chỉ có 0,2% số vụ việc được đưa ra x t xử tại tòa án (Số liệu tổng hợp từ thống kê vi phạm trong lĩnh vực quản lý bảo vệ rừng công bố tại website www.kiemlam.org.vn ). Hơn nữa, sự hạn chế khả năng thực thi nhiệm vụ, bất đồng ngôn ngữ, tâm lý e ngại, né tránh các xung đột, mâu thuẫn làm cho chính quyền địa phương, cơ quan chuyên trách khó giải quyết dứt điểm các vi phạm pháp luật đối với trường hợp người vi phạm là đồng bào dân tộc thiểu số. 4.3 Đánh giá và thảo luận 4.3.1 Cơ chế hình thành, thực thi các quyền sở hữu tài sản rừng Xác lập, vận hành các quyền tài sản rừng đối với rừng giao cho cộng đồng là cơ chế hỗn hợp, phức tạp. Trong đó, các quyền phụ thuộc nhiều vào cách thức xây dựng, thực thi các nguyên tắc ứng xử của chính cộng đồng. Các quyền tài sản rừng theo luật tục, tập quán sử dụng có ảnh hưởng lớn, thậm chí có thể có ý nghĩa hơn các quyền do pháp luật quy định. Bên cạnh đó, các quy định quản lý, khai thác của Nhà nước đóng vai trò điều chỉnh phạm vi các quyền của chủ thể cộng đồng nhưng chưa phù hợp với quy mô sử dụng rừng và chứa nhiều kiến thức khoa học chuyên ngành vượt ngoài sự hiểu biết, tiếp cận của cộng đồng các dân tộc bản địa22. Thể hiện rõ là các trường hợp thí điểm, cộng đồng đều không thể độc lập tự thực hiện các thủ tục thiết kế, khai thác, xin phép phê duyệt của cấp có thẩm quyền và chỉ có quyền hạn chế trong việc quyết định hình thức, giá bán gỗ (B oern ode và Bảo Huy, 2009). 31 Giao rừng cho cộng đồng hình thành cơ chế xác lập và thực hành quyền tài sản rừng có sự hiện diện của các bên hưởng lợi trực tiếp. Người trực tiếp sử dụng rừng giữ vai trò trung tâm, là nhân tố hành động, vừa là người hưởng lợi và chịu trách nhiệm. So với các hình thức quản lý rừng khác, cộng đồng thu hút sự tham gia của người dân địa phương vào quản lý, bảo vệ rừng một cách rộng rãi, đa dạng với nhiều cấp độ và ngay từ đầu của quá trình quyết định. Quá trình giao rừng cho cộng đồng phản ánh sự phân quyền từ trên xuống, xuất phát từ yêu cầu quản lý của Nhà nước. Cơ quan quản lý thực thi quá trình giao rừng tập trung mạnh m vào yêu cầu về bảo vệ rừng. Chính quyền Việt Nam, đặc biệt là cấp địa phương coi giao rừng cho cộng đồng là bàn giao trách nhiệm quản lý, bảo vệ rừng cho người địa phương, cộng đồng nhận được lợi ích rất hạn chế (B oern ode và Bảo Huy, 2009). Trái lại, cộng đồng mong muốn được giao rừng với các quyền quản lý, sử dụng được pháp luật thừa nhận và dễ thực thi từ đó tạo thu nhập từ rừng để giảm nghèo. Cộng đồng nhận rừng có trách nhiệm và nghĩa vụ nhưng chưa nhận được các quyền hưởng lợi tương ứng. Hiện vẫn chưa có khung chính sách cấp quốc gia nào khả thi liên quan đến chính sách hưởng lợi của cộng đồng. Ngoại trừ được khai thác lâm sản có giới hạn và thu nhập từ canh tác nông nghiệp trên đất rừng, cộng đồng được giao rừng không được hưởng vật chất nào khác. Như vậy, chưa có điểm chung trong nhận thức và hành động giữa Nhà nước, với tư cách là đại diện chủ sở hữu và cộng đồng với tư cách là chủ thể được trao quyền sử dụng rừng (Hộp 4-3). 32 Hộp 4-3 Cộng đồng quản lý rừng ở Tây Nguyên -Ý kiến của GS-TS Bảo Huy23 “ Ở Tây Nguyên, rất nhiều cộng đồng có truyền thống quản lý tài nguyên rừng, mong muốn giữ lại rừng tự nhiên đề quản lý, tuy nhiên chính sách lại áp dụng khác như chia cho hộ, giao không đúng vùng họ quản lý truyền thống, đất đai ở đây rộng hơn và dễ tiếp cận hơn nên thực ra họ không có nhu cầu nhận đất theo hộ để trồng rừng. Đồng thời nếu trồng rừng như ở phía Bắc thì cơ chế hưởng lợi là rõ ràng, tuy nhiên ở Tây Nguyên điều quan trọng là giao rừng tự nhiên để cộng đồng bảo vệ và sử dụng bền vững, nhưng lại thiếu hệ thống chính sách, hành chính minh bạch để hỗ trợ cho việc này.” (Nguồn: Trao đổi với tác giả qua email, tháng 4/2011) 4.3.2 Mức độ phù h p bối cảnh thế chế Người dân sống gần rừng luôn có tác động vào rừng. Sự tương tác đó rất đa dạng và mang tính đặc thù địa phương. Vì vậy, quy định nhà nước không phải lúc nào cũng can thiệp hiệu quả. Phân quyền và thực hiện quản lý rừng cộng đồng s lồng ghép kiến thức, quan niệm, giá trị của người bản địa với quy định luật pháp, chính sách của nhà nước, nhất là ở quan niệm về sở hữu, công bằng cơ hội tiếp cận nguồn lực. Bên cạnh sự điều chỉnh của hệ thống pháp luật, nhà nước có thể cho phép những phạm vi mà ở đó các thể chế khác (văn hóa, quy tắc ứng xử cộng đồng, thỏa thuận hợp đồng,) phát huy vai trò điều chỉnh trong những tình huống đa dạng, cụ thể mang tính đặc thù của địa phương mà luật pháp không vươn đến được24. Điều này giúp quy định luật được cụ thể, rõ ràng hơn. Qua tiếp xúc thực hiện khảo sát đối với các hộ dân trong vùng cho thấy người dân không hiểu nhiều về cách phân loại rừng theo chức năng của nhà nước, chỉ nhận thức rừng gồm hai loại: rừng tự nhiên (rừng già), là rừng của chung mà họ vẫn khai thác, sử dụng lâm sản dù nhà nước có cho phép hay không và rừng trồng là rừng đã có chủ. Giao rừng ở Tây Nguyên cần xem xét yếu tố truyền thống quản lý rừng. Tiến trình lịch sử phát triển Tây Nguyên cho thấy chế độ công hữu về rừng, đất đai là một đặc điểm cần đặc biệt lưu ý. Các đồng bào dân tộc thiểu số bản địa Tây Nguyên đều có điểm chung trong việc sử 33 dụng đất đai, tài nguyên rừng là quản lý theo cộng đồng (Lưu Hùng, 1996; Viện nghiên cứu Văn hóa, 2004; Hoàng Văn Quynh, 2009). Đối với hệ thống rừng trong phạm vi diện tích cụ thể, cộng đồng phân chia khu vực theo chức năng, giá trị để quản lý, sử dụng: khu vực cấm khai thác để bảo vệ nguồn nước, khu rừng sản xuất, rừng ma,... (Phụ lục 10). Khu rừng giao cho cộng đồng gồm nhiều chứ không chỉ một chức năng như sự phân loại của nhà nước. Điều này là phù hợp hiện trạng và thực tiễn sử dụng rừng hiện nay ở nhiều địa phương. Hoạt động sản xuất lâm nghiệp diễn ra trong điều kiện nông thôn vùng sâu, xa, nhiều rủi ro, cần sự liên kết. Những nỗ lực đầu tư vào rừng của chủ thể riêng lẻ có thể không hiệu quả trong môi trường thiếu hợp tác. Chủ thể quản lý rừng có quy mô, liên kết hiệu quả có thể mang lại lợi thế trong việc thực hiện các hoạt động quản lý, bảo vệ rừng (Agrawal, 2000). Cộng đồng chính là cơ chế tự quản lý, tự tổ chức phù hợp với điều kiện sản xuất, sinh hoạt của những vùng sâu, vùng xa, có khả năng thu hút, điều tiết sự tham gia của thành viên ở mức độ và khả năng khác nhau. Điều cộng đồng cần là sự đảm bảo về pháp lý để hạn chế tiếp cận trái phép của người bên ngoài, kiểm soát khai thác, sử dụng rừng của thành viên, gia tăng an toàn hưởng dụng của những người được trao quyền đối với rừng. Cộng đồng có những mối quan tâm chung và có nhu cầu sử dụng rừng cho những không gian sinh hoạt chung25. Hệ thống rừng với chức năng đa dạng, là không gian cư trú, bảo vệ nguồn nước, môi trường sống của đồng bào nên được ứng xử như tài sản chung. Hơn nữa, cộng đồng quản lý rừng còn gia tăng sự tương tác giữa các thành viên, giữa cộng đồng với chính quyền địa phương và các chủ thể khác. Nhờ vậy, đây còn là một hướng trợ giúp cho sự phát triển vốn xã hội26 để hỗ trợ người dân địa phương cách thức nhận biết, huy động nguồn lực để đối phó, giải quyết các vấn đề chung (phòng chống thiên tai, dịch bệnh, kiểm soát gia tăng dân số, phúc lợi). 4.3.3 Hiệu quả, độ bền vững, ổn định của mô hình Để đánh giá tác động của chính sách giao rừng cho cộng đồng ở Tây Nguyên đòi hỏi thời gian kiểm định. Nhìn chung, giao rừng cho cộng đồng tạo cơ chế để người dân tham gia trực tiếp, có tính liên kết cả bên trong và bên ngoài cộng đồng vào quản lý, sử dụng rừng. Tuy nhiên, thí điểm ở Tây Nguyên phản ánh khả năng, nguồn lực của cộng đồng để thực thi các quyền đối 34 với rừng phụ thuộc lớn vào bên ngoài qua các dự án hỗ trợ có tính ngắn hạn. Đoàn Diễm (2010) đánh giá tính bền vững và khả năng nhân rộng các dự án về quản lý rừng cộng đồng trên cả nước còn thấp do chi phí cho các hoạt động của dự án quá cao (mà ngân sách nhà nước không thể chi trả được) và do thiếu các chính sách hỗ trợ “hậu giao rừng” của Nhà nước. Trong khi đó, hưởng lợi từ rừng, nhất là lợi ích kinh tế, là yếu tố quyết định thu hút sự tham gia của người dân địa phương bảo vệ, phát triển rừng. Vị trí, phân loại và chất lượng rừng có ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích kinh tế, nhất là hưởng lợi trước mắt của người dân. B oern ode và Bảo Huy (2009) đánh giá có hơn 75% tài nguyên rừng giao cho cộng đồng là đất trống hoặc rừng nghèo và rừng phục hồi, các nguồn thu nhập trước mắt từ rừng rất thấp, chưa đóng góp đáng kể giúp cải thiện đời sống và giảm nghèo. Mặt khác, ở cấp địa phương hầu như không tồn tại cơ chế hỗ trợ nào từ phía Nhà nước cho việc đầu tư phát triển rừng của cộng đồng. Lợi ích kinh tế cũng chưa trở thành động lực chính cho phát triển rừng cộng đồng. Vì vậy, cộng đồng mới chỉ tập trung thực hiện các hoạt động bảo vệ mà chưa đầu tư phát triển rừng27. Nếu thành viên cộng đồng chưa sớm có lợi ích rõ ràng, nhất là có thu nhập trước mắt từ những nỗ lực đầu tư vào rừng thì việc tổ chức bảo vệ, phát triển rừng của cộng đồng là khó khăn, thậm chí không khả thi. Kết quả khảo sát cho thấy nguyên nhân chủ yếu cản trở việc đầu tư vào rừng của dân cư địa phương chính là năng lực tài chính của người dân và trồng rừng chưa đem lại thu nhập như mong đợi. Khi được hỏi vì sao hộ gia đình được cấp đất lâm nghiệp nhưng không đầu tư trồng rừng, 16/28 đại diện hộ gia đình trả lời do thiếu vốn đầu tư và 13/28 người cho rằng do trồng rừng không đem lại thu nhập cao bằng các hoạt động khác (chăn nuôi, trồng cà phê,...). Thêm vào đó, năng lực giám sát của các cơ quan chuyên ngành còn yếu và thiếu cơ chế đòi hỏi trách nhiệm của chủ thể cộng đồng. Ngay lúc này, nếu giao rừng kèm theo mở rộng trao quyền khai thác lâm sản mang tính thương mại như đã thí điểm ở Tây Nguyên mà chưa có tiêu chí cấp phép rõ ràng là rất rủi ro, bởi diện tích rừng giao cho cộng đồng thường lớn. 35 4.3.4 Hình thức giao đất, giao rừng Theo Cục lâm nghiệp (2008), ở Tây Nguyên, bên cạnh giao rừng, cộng đồng còn nhận khoán bảo vệ, chăm sóc 42.521,5 ha rừng cho các lâm trường, ban quản lý rừng. Với hình thức này, thực chất cộng đồng chỉ làm thuê theo thỏa thuận hợp đồng, nhận tiền công và một số khoản hỗ trợ bằng tiền, gạo. Các hợp đồng nhận khoán phụ thuộc nhu cầu của chủ rừng và tiền công nhận khoán không lớn28 nên nguồn lợi mang lại cho người dân địa phương cũng không bền vững, ổn định. Hơn nữa, nhận khoán không cho phép cộng đồng sử dụng hệ thống rừng theo kế hoạch, cách thức mong muốn. Trong khi đó, nếu giao rừng cho các hộ gia đình, doanh nghiệp thì Nhà nước thuận lợi truy cứu trách nhiệm quản lý đối với rừng. Tuy vậy, về mặt pháp lý, hình thức này chỉ thể hiện quan hệ quyền lợi, nghĩa vụ trực tiếp giữa nhà nước và hộ, doanh nghiệp được giao rừng. Nếu không tồn tại cơ chế thỏa thuận với chủ rừng, một bộ phận lớn người dân có điều kiện tiếp cận rừng nhưng bị loại trừ hoàn toàn việc quản lý, sử dụng. Điều này không làm giảm những mâu thuẫn, tranh chấp, cạnh tranh khai thác rừng hiện nay. Hiện không có mô hình quản lý rừng hoàn hảo, đáp ứng tất cả các yêu cầu của quản lý rừng Các tỉnh Tây Nguyên vẫn có xu hướng khác nhau lựa chọn hình thức giao29. Giao rừng cho cộng đồng có nhiều ưu điểm, thế mạnh (Bảng 4-5). Hình thức này hứa hẹn đáp ứng thỏa đáng nhu cầu tiếp cận sử dụng tài nguyên của người dân dựa trên những nguyên tắc tự nguyện, cùng có lợi mà vẫn đáp ứng yêu cầu kiểm soát, duy trì tính thống nhất hệ thống rừng. 36 Bảng 4-5 Những ưu và hạn chế của giao rừng cho cộng đồng Điểm mạnh - Duy trì tính thống nhất của hệ thống rừng. Hạn chế chia nhỏ hệ thống rừng - Kết hợp nhiều chức năng của rừng trong cùng hệ thống rừng - Kết hợp kiến thức bản địa và kiến thức quản lý khoa học, luật pháp và luật tục - Phù hợp nhận thức và quan niệm của người dân về sở hữu, công bằng tiếp cận tài nguyên - Giảm mâu thuẫn, gia tăng công bằng trong tiếp cận rừng giữa các hộ - Huy động nguồn lực tổng thể cộng đồng cho bảo vệ, phát triển rừng - Chi phí thực hiện giám sát thấp, người dân hiện diện thường xuyên, am hiểu khu vực rừng - Cơ chế điều tiết nhu cầu và sự tham gia của người dân linh hoạt - Sự tham gia của người dân rộng rãi, có thể gắn kết với hệ thống các chính sách kinh tế, an sinh xã hội khác - Hạn chế chuyển nhượng, cho thuê trái phép quyền sử dụng đất rừng Thách thức - Khó huy động nguồn lực nếu tổ chức cộng đồng yếu - Nhà nước cần điều chỉnh tổ chức và hoạt động các cơ quan liên quan cho phù hợp với yêu cầu quản lý, giám sát - Chưa có khung chính sách về hưởng lợi đối với chủ thể cộng đồng - Chưa có cơ chế đòi hỏi trách nhiệm của cộng đồng (người đại diện, thành viên) - Chưa có hệ thống tiêu chí làm cơ sở để giám sát đối với cộng đồng sau giao rừng - Cần thay đổi việc hoạch định phân bổ ngân sách để hỗ trợ, đầu tư cho rừng cộng đồng - Chưa có quy chế khai thác phù hợp với quy mô cộng đồng - Chưa có quy định về trình tự thủ tục, căn cứ phê duyệt khai thác, phân chia hưởng lợi của cộng đồng (hiện mỗi tỉnh vận dụng khác nhau) Điểm yếu - Khó phân tách quyền và nghĩa vụ của các thành viên. - Chưa rõ vị trí pháp lý của cộng đồng nên khó xử lý khi cộng đồng vi phạm - Quy ước cộng đồng chưa có vị trí pháp lý - Năng lực quản lý của cộng đồng là người đồng bào dân tộc thiểu số còn yếu - Cần thời gian hình thành năng lực quản lý (thậm chí có thể cần thời gian dài) - Mô hình quản lý hiện còn phụ thuộc vào bên ngoài Cơ hội - Giải quyết nhiều vấn đề xã hội lồng gh p trong cơ cấu tổ chức của cộng đồng, đặc biệt là đồng bào dân tộc thiểu số - Kết hợp khai thác các giá trị văn hóa, xã hội của rừng, duy trì bảo tồn văn hóa dân tộc bản địa - Gia tăng vốn xã hội, thúc đẩy liên kết cộng đồng - Thuận lợi cho việc thu hút sự đầu tư hỗ trợ từ các tổ chức quốc tế trong lĩnh vực lâm nghiệp Nguồn: Tác giả 37 Thí điểm ở Tây Nguyên cho thấy cộng đồng s chấp nhận hình thức giao rừng nào miễn là có thể hỗ trợ việc xây dựng và duy trì cơ chế tự quản đối với rừng. Hình thức cấp đất rừng nhóm hộ và hình thành cơ chế quản lý, chia sẻ lợi ích đối với toàn thể cộng đồng cũng đem lại kết quả tương tự giao rừng cho toàn thể cộng đồng. Điển hình là trường hợp của thôn Bu