Tiểu luận Điểm mới về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 so với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002)

A. ĐẶT VẤN ĐỀ Văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) là một trong những phương tiện quản lý được cơ quan nhà nước sử dụng để tác động, điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quản lý nhà nước, có giá trị bắt buộc thi hành và được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh Nhà nước. Văn bản QPPL được ban hành theo quy định của Nhà nước, cụ thể là Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996. Nhưng nhằm khắc phục những tồn tại, hạn chế và vướng mắc phát sinh trong thực tiễn thi hành Luật ban hành văn bản QPPL, đồng thời nâng cao hiệu quả của công tác xây dựng ban hành văn bản QPPL, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội, tăng cường hội nhập kinh tế quốc tế và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, ngày 03/6/2008, Quốc hội Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII, kỳ họp thứ ba đã thông qua Luật ban hành văn bản QPPL mới năm 2008, thay thế Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2002. Bài tiểu luận sau đây chúng em xin trình bày những điểm mới về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 so với Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996 (sửa đổi năm 2002). B. NỘI DUNG I. Khái quát chung 1.Khái niệm văn bản QPPL. Theo Khoản 1 Điều 1 Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 thì “Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan Nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”. Dấu hiệu của văn bản QPPL gồm: văn bản có chứa đựng quy phạm pháp luật; do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành; được ban hành theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định và được Nhà nước bảo đảm thi hành bằng biện pháp cưỡng chế. Từ đó, ta có cách định nghĩa khác về văn bản QPPL như sau: “văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có tính áp dụng chung, tính cưỡng chế, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định”. 2.Thẩm quyền ban hành văn bản QPPL Để ban hành văn bản QPPL đúng với thẩm quyền ban hành, cần chú ý bảo đảm cả hai phương diện về thẩm quyền là thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung của chủ thể ban hành văn bản. Về thẩm quyền hình thức thì được quy định trong Luật ban hành văn bản QPPL và Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND. Theo đó, người soạn thảo phải lựa chọn đúng loại văn bản cho mỗi chủ thể mà không được lầm lẫn vì việc vi phạm thẩm quyền hình thức sẽ dẫn tới tình trạng làm mất hiệu lực pháp luật của văn bản và sẽ bị cấp có thẩm quyền hủy bỏ. Về thẩm quyền nội dung cũng được quy định trong pháp luật hiện hành. Tuy nhiên do thẩm quyền đó được quy định rải rác trong khá nhiều văn bản khác nhau và trong một số trường hợp, quy định về thẩm quyền nội dung của các cơ quan nhà nước còn có sự chồng chéo hoặc phân định chưa rõ ràng nên việc xác định thẩm quyền nội dung rất khó khăn. Để có thể xác định đúng về thẩm quyền nội dung của chủ thể ban hành văn bản QPPL cần dựa vào những nguyên tắc pháp lý về vấn đề này. Đó là cần xuất phát từ quy định của pháp luật hiện hành để xác định chủ thể có thẩm quyền đặt ra những QPPL điều chỉnh quan hệ xã hội phát sinh từ loại việc là chủ đề của văn bản. Nếu những vấn đề đã có luật, pháp lệnh thì thẩm quyền ban hành văn bản QPPL thường được xác định dưới dạng quy định về thẩm quyền giải thích, hướng dẫn và cụ thể hóa luật, pháp lệnh đó. Còn nếu những vấn đề chưa có luật, pháp lệnh thì cần xem xét: Nếu là vấn đề ít quan trọng, không cần thiết điều chỉnh bằng pháp luật thì không nên ban hành văn bản QPPL; nếu quan trọng, đòi hỏi phải có quy định của pháp luật để điều chỉnh thì phải xác định vấn đề đó nằm trong giới hạn thẩm quyền của cơ quan nào để ban hành. Như vậy, ta có thể thấy việc ban hành văn bản QPPL phải đúng thẩm quyền của chủ thể ban hành. Nếu ban hành văn bản quy phạm pháp luật trái thẩm quyền có thể ảnh hưởng đến sự hài hoà, thống nhất trong thực hiện quyền lực của bộ máy nhà nước và có thể không đảm bảo chất lượng về nội dung của văn bản. II. Điểm mới về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 so với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002). 1.Luật BHVBQPPL 2008 đã điều chỉnh lại thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của các chủ thể. Theo quy định của Luật BHVBQPPL năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002) thì hệ thống văn bản QPPL ở nước ta bao gồm hơn 20 loại, do nhiều cơ quan có thẩm quyền khác nhau ban hành, mỗi cơ quan có thẩm quyền ban hành từ 2 đến 3 loại văn bản. Theo quy định tại chương 2 Luật BHVBQPPL năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002) thì: Quốc hội có thẩm quyền ban hành Hiến pháp, Luật, Nghị quyết; Ủy ban thường vụ quốc hội có thẩm quyền ban hành Pháp lệnh, Nghị quyết; Chủ tịch nước có thẩm quyền ban hành Lệnh, Quyết định; Chính phủ có thẩm quyền ban hành Nghị quyết, Nghị định; Thủ tướng chính phủ có thẩm quyền ban hành Quyết định, Chỉ thị; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có thẩm quyền ban hành Quyết định, Chỉ thị, Thông tư; Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao ban hành Nghị quyết; Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành Quyết định, Chỉ thị, Thông tư; Giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với tổ chức chính trị - xã hội có thể phối hợp với nhau để ban hành Nghị quyết, Thông tư liên tịch; HĐND có thẩm quyền ban hành Nghị quyết, UBND có thẩm quyền ban hành Quyết định, Chỉ thị. Việc quy định như trên dẫn đến tình trạng thẩm quyền ban hành văn bản QPPL chồng chéo, nhiều cơ quan cùng ban hành một hình thức văn bản và một cơ quan được ban hành nhiều loại văn bản. Điều này làm cho hệ thống văn bản QPPL rất phức tạp, rối rắm, gây khó khăn cho việc quản lý, ban hành văn bản và khó đảm bảo tính nhất quán trong các văn bản QPPL. Thậm chí nhiều văn bản được ban hành trái với Hiến pháp, Luật, ban hành sai về hình thức văn bản và không đúng thẩm quyền. Để khắc phục tình trạng nêu trên, Luật BHVBQPPL 2008 đã điều chỉnh theo hướng giảm bớt thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của một số chủ thể. Theo đó, một số cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL chỉ được ban hành văn bản QPPL dưới một hình thức: Chính phủ chỉ ban hành văn bản QPPL dưới hình thức Nghị định thay vì Nghị định và Nghị quyết như trước đây; Thủ tướng chính phủ chỉ ban hành văn bản QPPL dưới hình thức Quyết định (trước đây là Quyết định và Chỉ thị); Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; Chánh án Toàn án nhân dân tối cao; Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao chỉ ban hành văn bản QPPL dưới hình thức Thông tư (trước đây là Quyết định, Chỉ thị, Thông tư). Có thể thấy những thay đổi trong việc quy định thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước trong Luật BHVBQPPL 2008 đã hạn chế tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo, đơn giản hóa, đảm bảo tính nhất quán trong hệ thống văn bản QPPL. Với việc quy định một số cơ quan có thẩm quyền chỉ được ban hành một loại văn bản, Luật BHVBQPPL 2008 đã xác định rõ thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của từng cơ quan từ đó hạn chế tình trạng ban hành văn bản QPPL không đúng thẩm quyền trước đây. 2.Điểm mới về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL liên tịch. Thẩm quyền ban hành văn bản QPPL liên tịch từ chỗ được giao cho các cơ quan nhà nước theo Luật BHVBQPPL 1996 (sửa đổi, bổ sung 2002) thì đến Luật BHVBQPPL 2008 thẩm quyền đó đã được giao trực tiếp cho người đứng đầu các cơ quan này. Cụ thể: Điều 18 Luật BHVBQPPL 1996 (sửa đổi, bổ sung 2002) quy định chủ thể có thẩm quyền phối hợp ban hành văn bản QPPL liên tịch gồm: Các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ với Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Tòa án nhân dân tối cao với Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Cơ quan nhà nước có thẩm quyền với tổ chức chính trị - xã hội trong trường hợp pháp luật có quy định việc tổ chức chính trị - xã hội tham gia quản lý nhà nước. Và các cơ quan này có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL liên tịch dưới hình thức thông tư, nghị quyết. Còn tại khoản 11 Điều 2 Luật BHVBQPPL 2008 lại quy định thẩm quyền phối hợp ban hành thông tư liên tịch thuộc về: Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Đây là một quy định mới hoàn toàn hợp lý khi giao thẩm quyền ban hành văn bản QPPL liên tịch cho người đứng đầu các cơ quan bởi đây là các cơ quan tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc thủ trưởng “Thủ trưởng cơ quan quyết định độc lập và chịu trách nhiệm về những quyết định của mình”. Việc quy định thẩm quyền ban hành văn bản QPPL liên tịch cho người đứng đầu các cơ quan không chỉ tạo điều kiện thuận lợi, nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan trong việc phối hợp ban hành văn bản QPPL liên tịch mà còn góp phần rút ngắn thời gian bàn bạc, thảo luật, thông qua văn bản QPPL liên tịch giữa các cơ quan. Đồng thời nếu như trong Luật cũ chỉ quy định các cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể phối hợp với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội để ban hành Nghị quyết, Thông tư liên tịch thì Luật BHVBQPPL 2008 đã quy định cụ thể thẩm quyền ban hành Nghị quyết liên tịch thuộc về Ủy ban thường vụ Quốc hội với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị xã hội hoặc Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị xã hội. Như vậy luật đã xác định rõ thẩm quyền phối hợp với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội để ban hành văn bản QPPL liên tịch chỉ thuộc về Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ thay vì quy định chung là “cơ quan nhà nước có thẩm quyền” như trước đây và cũng chỉ được ban hành một loại văn bản QPPL dưới hình thức Nghị quyết. Điều này có ý nghĩa trong việc đảm bảo hoạt động tham gia quản lý nhà nước của các tổ chức chính trị - xã hội đồng thời tránh sự sa đà trong thẩm quyền quản lý của các tổ chức này 3.Bổ sung thẩm quyền ban hành văn bản QPPL cho Tổng Kiểm toán Nhà nước. Có thể thấy một trong những điểm mới rất đáng được chú ý của Luật BHVBQPPL 2008 về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL đó là Luật đã bổ sung thẩm quyền ban hành văn bản QPPL cho Tổng Kiểm toán Nhà nước. Thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của Tổng kiểm toán nhà nước hoàn toàn không được quy định trong Luật BHVBQPPL 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002) mà được quy định tại một văn bản khác đó là Nghị quyết 1053/2006/NQ-UBTVQH11 ngày 10/11/2006 của UBTVQH giải thích khoản 6 Điều 19 Luật Kiểm toán nhà nước do đó đã không đảm bảo được tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Để phù hợp với quy định của Luật Kiểm toán nhà nước, đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật Luật BHVBQPPL 2008 đã bổ sung thẩm quyền ban hành văn bản QPPL cho Tổng Kiểm toán Nhà nước. Theo khoản 9 Điều 2 Luật BHVBQPPL 2008 thì Tổng Kiểm toán Nhà nước được ban hành văn bản QPPL dưới hình thức quyết định. Việc Luật mới quy định thẩm quyền ban hành văn bản QPPL cho Tổng Kiểm toán Nhà nước là hoàn toàn phù hợp bởi: Kiểm toán Nhà nước là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Chính tính độc lập về địa vị pháp lý đòi hỏi Kiểm toán nhà nước phải ban hành văn bản QPPL để bảo đảm cho lĩnh vực kiểm tra tài chính được thực hiện một cách hiệu quả. Thứ hai, Kiểm toán Nhà nước là cơ quan tổ chức và hoạt động theo chế độ thủ trưởng. Tổng Kiểm toán Nhà nước là người đứng đầu cơ quan này vì vậy hoàn toàn có khả năng được ban hành văn bản QPPL giống như Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Thứ ba, hoạt động của Kiểm toán Nhà nước tác động trực tiếp đến hoạt động của các cơ quan, tổ chức khác trong bộ máy nhà nước, đồng thời giữa Kiểm toán Nhà nước với các cơ quan, tổ chức khác cũng có sự liên hệ phối hợp nhất định vì vậy Kiểm toán Nhà nước cần phải được ban hành văn bản QPPL để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình. Thứ tư, mặc dù Luật BHVBQPPL 1996 (sửa đổi, bổ sung 2002) không quy định thẩm quyền ban hành văn bản QPPL cho Tổng Kiểm toán Nhà nước nhưng thẩm quyền này lại được quy định trong Nghị quyết của UBTVQH, việc Luật BHVBQPPL 2008 bổ sung thẩm quyền ban hành văn bản QPPL cho Tổng Kiểm toán nhà nước chỉ là sự pháp điểm hóa quy định trong Nghị quyết 1053/2006/NQ-UBTVQH11 của UBTVQH, tạo nên sự thống nhất trong hệ thống pháp luật. 4.Luật BHVBQPPL 2008 không quy định cụ thể thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND. Luật BHVBQPPL 2008 chỉ xác định HĐND, UBND có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL chứ không nêu rõ HĐND, UBND có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL dưới hình thức gì mà dẫn chiếu đến quy định của Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND năm 2004. Còn trong Luật BHVBQPPL 1996 (sửa đổi, bổ sung 2002) nêu rõ: HĐND được ban hành Nghị quyết, còn UBND ban hành quyết định, chỉ thị. Quy định này của Luật là phù hợp bởi thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND đã được quy định trong một đạo luật riêng là Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004. Luật BHVBQPPL 2008 chỉ khẳng định quyền ban hành văn bản QPPL của cơ quan nhà nước địa phương tránh được sự trùng lặp trong quy định giữa các văn bản. C. KẾT LUẬN Với mục đích nâng cao hiệu quả của công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, tăng cường hội nhập kinh tế quốc tế và nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước, Luật đã sửa đổi một cách toàn diện quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật từ khâu lập dự kiến chương trình, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra và thông qua văn bản theo hướng tăng cường trách nhiệm của các cơ quan tham mưu trong việc soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, chỉnh lý dự thảo, cơ quan ban hành chỉ tập trung vào việc thảo luận và quyết định chính sách. Bên cạnh đó, Luật cũng bổ sung các quy định nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật, bảo đảm hệ thống pháp luật có chất lượng, công khai, minh bạch, dễ tiếp cận và có tính khả thi cao.