Tiểu luận Trách nhiệm của các chủ thể trong việc thẩm tra, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật - lý luận và giải pháp

MỞ ĐẦU Việc tìm ra, xây dựng và hoàn thiện quy trình xây dựng pháp luật và phương thức bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp luôn là một nhiệm vụ được các nhà làm luật các nước rất coi trọng- Việt Nam cũng không phải là ngoại lệ bởi nước ta đang trong quá trình đổi mới, xây dựng và phát triển. Chính vì thế, bên cạnh việc sử dụng những biện pháp như thiết lập hệ thống các nguyên tắc, chuẩn mực mang tính “kim chỉ nam” cho toàn bộ hệ thống pháp luật; giải thích pháp luật; giám sát; kiểm ra, xử lí văn bản; pháp điển hóa pháp luật thì hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật (VB QPPL) của các chủ thể có thẩm quyền là một phương thức rất quan trọng mang tính “phòng ngừa” đang được chú trọng sử dụng và đem lại hiệu quả rất cao. NỘI DUNG 1. Một số vấn đề lý luận về thẩm tra, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật: 1.1. Khái niệm chung: Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 đã nêu lên định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật như sau: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc pợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định trong Luật ban hành văn bản pháp luật hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội” Là một vấn đề quan trọng nên có rất nhiều quan điểm, những cách nhìn nhận khác nhau xoay quanh vấn đề thẩm tra và thẩm định. Tuy nhiên, ta có thể hiểu về chúng thông qua: Quy chế thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL ban hành kèm theo Quyết định số 05/2007/QĐ- TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng chính phủ đã định nghĩa hoạt động thẩm định dự thảo VB QPPL là hoạt động “xem xét, đánh giá về nội dung, hình thức của dự án, dự thảo nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật”. Về vấn đề thẩm tra Từ điển Luật học định nghĩa: “Thẩm tra là việc xem xét lại kĩ lưỡng dự án luật, pháp lệnh do Hội đồng dân tộc, Ủy ban pháp luật hoặc một Ủy ban hữu quan của Quốc hội hay một Ủy ban lâm thời được Quốc hội chỉ định tiến hành trước khi trình UBTVQH. Cơ quan thẩm tra xem xét cả hình thức và nội dung nhưng tập trung chủ yếu vào xem xét sự phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp; đối tượng; nội dung, phạm vi và tính khả thi của dự án”. Như vậy, ta có thể hiểu trách nhiệm thẩm tra, thẩm định dự thảo VB QPPL là nghĩa vụ của cơ quan có thẩm quyền trong việc xem xét, đánh giá toàn diện, khách quan đối với dự thảo VB QPPL trước khi trình cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản (một khía cạnh của hoạt động quản lí nhà nước). Tham gia vào hoạt động này là các cá nhân, tổ chức có thẩm quyền theo quy định của pháp luật. 1.2. Chủ thể thẩm tra, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật: Chủ thể thẩm tra dự thảo VB QPPL của các cơ quan nhà nước ở trung ương gồm: Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội (căn cứ vào Điều 21 Luật tổ chức Quốc hội, khoản 1 Điều 41 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008...). Ở địa phương cơ quan thẩm tra dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân các cấp thuộc về các ban của Hội đồng nhân dân (quy định tại Điều 55 luật tổ chức hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân năm 2004). Chủ thể có thẩm quyền tiến hành thẩm định dự thảo VB QPPL ở trung ương là Bộ tư pháp và tổ chức pháp chế của các bộ, ngành (quy định tại khoản 1 Điều 36 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008). Ở địa phương chủ thể có trách nhiệm thẩm định được giao cho cơ quan tư pháp trực thuộc Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân- tương ứng với cấp tỉnh là Sở tư pháp, cấp huyện là Phòng tư pháp (quy định tại Điều 24 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND & UBND năm 2004, thông tư liên tịch số 01/2009/TTLT-BTP-BNV...) Tùy thuộc vào từng trường hợp dự thảo có thể được thẩm định, thẩm tra một hoặc nhiều lần; có thể do một hoặc nhiều cơ quan cùng thực hiện; có thể tiến hành độc lập hay có sự phối hợp... 2. Trách nhiệm của các chủ thể trong việc thẩm tra, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật: 2.1. Trách nhiệm của các chủ thể trong việc thẩm tra Thẩm tra và thẩm định là những hoạt động tương tự về mặt chuyên môn nhưng chúng cũng những khác biệt: Xét về thời điểm tiến hành thẩm định được thực hiện trước thẩm tra trong quy trình ban hành VB QPPL. Hầu hết các dự thảo VB QPPL đều được thẩm định (trừ dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện và dự thảo VB QPPL của cấp xã)- riêng các dự án, dự thảo VB QPPL của Quốc hội, UBTVQH và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện còn được thanh tra bởi các cơ quan chuyên trách của Quốc hội và Hội đồng nhân dân cùng cấp. 2.1.1. Trách nhiệm thẩm tra của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội Pháp luật quy định Hội đồng dân tộc và Ủy ban của Quốc hội có trách nhiệm chủ trì thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết thuộc lĩnh vực do mình phụ trách và các dự án, dự thảo khác do Quốc hội, UBTVQH giao; hay tham gia thẩm tra dự án, dự thảo do cơ quan khác của Quốc hội chủ trì thẩm tra theo sự phân công của UBTVQH trước khi trình Quốc hội và UBTVQH thảo luận cho ý kiến. Cơ quan chủ trì thẩm tra có trách nhiệm mời đại diện cơ quan được phân công tham gia thẩm tra dự phiên họp thẩm tra để phát biểu ý kiến về nội dung của dự án, dự thảo liên quan đến lĩnh vực do cơ quan đó phụ trách và những vấn đề khác thuộc về nội dung của dự án, dự thảo. Cơ quan thẩm tra tiến hành thẩm tra về tất cả các mặt của dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết nhưng tập trung vào những vấn đề chủ yếu quy định tại Điều 43 Luật ban hành văn bản pháp luật 2008 như: đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản; sự phù hợp nội dung của dự án với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; với Hiến pháp, luật và tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật; tính khả thi của các quy định trong dự thảo văn bản. Cơ quan chủ trì thẩm tra phải tổ chức phiên họp toàn thể để thẩm tra; riêng đối với dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội trình UBTVQH cho ý kiến thì có thể tổ chức phiên họp thường trực Hội đồng, thường trực Ủy ban để thẩm tra sơ bộ. Cơ quan thẩm tra có trách nhiệm xây dựng báo cáo thẩm tra theo đúng yêu cầu quy định tại Điều 45 Luật ban hành văn bản pháp luật năm 2008. 2.1.2. Trách nhiệm thẩm tra của Chính phủ: Trong luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật không quy định về việc thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật của Văn phòng chính phủ như một công đoạn bắt buộc và chính thức mà được coi như một công việc có tính nội bộ của chính phủ. Tuy nhiên, theo nghị định số 18/2003/NĐ- CP ngày 20/02/2003 của chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Văn phòng chính phủ lại quy định thẩm tra như là nhiệm vụ thường xuyên của Văn phòng chính phủ. Điều 36 nghị định số 161/2005/NĐ- CP và Điều 16 quy chế làm việc của chính phủ ban hành kèm theo nghị định số 23/2003/NĐ- CP ngày 12/12/2003 cũng đề cập đến việc thẩm tra của Văn phòng chính phủ như một công việc có tính nội bộ. Theo đó, Văn phòng chính phủ chịu trách nhiệm thẩm tra về quy trình, hồ sơ thủ tục hành chính, tính hợp pháp, sự phù hợp với chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, nhà nước và sự phù hợp với chỉ đạo của Thủ tướng chính phủ; phân tích, tổng hợp có kiến đánh giá độc lập về nội dung của đề án, dự án để trình Chính phủ, Thủ tướng chính phủ xem xét quyết định. 2.1.3. Trách nhiệm thẩm tra của các ban thuộc Hội đồng nhân dân: Các dự thảo VB QPPL do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện xây dựng phải được ban của Hội đồng nhân dân cùng cấp thẩm tra trước khi trình Hội đồng nhân dân. Ban của Hội đồng nhân dân thực hiện trách nhiệm thẩm tra theo quy trình, hoạt động và thời gian do pháp luật quy định. Sau khi hoàn thành báo cáo thẩm tra Ban thẩm tra có trách nhiệm gửi báo cáo này đến thường trực Hội đồng nhân dân trong thời hạn 7 ngày trước khi khai mạc kỳ họp Hội đồng nhân dân. 2.2. Trách nhiệm của các chủ thể trong việc thẩm định Theo quy định tại Điều 41, Điều 49 Nghị định số 24/2009/NĐ- CP của Chính phủ ban hành ngày 05/03/2009 ta biết được trách nhiệm của cơ quan thẩm định: tổ chức thẩm định dự án, dự thảo đúng thời hạn, bảo đảm chất lượng của báo cáo thẩm định; nghiên cứu các nội dung có liên quan đến dự án, dự thảo; tổ chức hội thảo về nội dung của văn bản được thẩm định trước khi nhận hồ sơ thẩm định..... 2.2.1. Trách nhiệm thẩm định của Bộ tư pháp: Một trong những chủ thể quan trọng nhất của khâu thẩm định dự thảo VB QPPL là Bộ tư pháp. Trách nhiệm của Bộ tư pháp trong việc thẩm định dự thảo VB QPPL được quy định cụ thể tại “Điều 41 Nghị định số 24/2009/NĐ- CP của Chính phủ”. Theo đó, Bộ tư pháp tiến hành thẩm định dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị định trước khi trình Chính phủ. Trên thực tế, Vụ pháp luật Dân sự- Kinh tế, Vụ pháp luật Hình sự- Hành chính, Vụ pháp luật Quốc tế là ba đơn vị thuộc Bộ tư pháp chịu trách nhiệm về công tác thẩm định. Trong đó, việc thẩm định các dự thảo Điều ước quốc tế do vụ pháp luật quốc tế chịu trách nhiệm. Đối với các dự án, dự thảo có nội dung phức tạp, có liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực hoặc do Bộ tư pháp chủ trì soạn thảo thì Bộ trưởng Bộ tư pháp thành lập hội đồng thẩm định bao gồm đại diện các cơ quan hữu quan, các chuyên gia, các nhà khoa học. Tổ chức pháp chế bộ, ngành là chủ thể chịu trách nhiệm thẩm tra dự thảo, thông tư của bộ, cơ quan ngang bộ trước khi trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ kí ban hành. Đối với một số bộ, ngành tổ chức pháp chế còn thẩm định cả dự thảo luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định của Thủ tướng chính phủ mà bộ, cơ quan ngang bộ được giao chủ trì soạn thảo trước khi các dự thảo văn bản này được trình lên Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ xem xét, quyết định trình dự thảo lên cơ quan có thẩm quyền. Trách nhiệm của chủ thể khi tiến hành thẩm định phải tập trung vào các nội dung như: sự cần thiết phải ban hành VB QPPL; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản; sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp, không trái với Điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên kí kết; tính khả thi của văn bản; việc tuân thủ thủ tục và trình tự soạn thảo, ngôn ngữ, kĩ thuật soạn thảo văn bản. 2.2.2. Trách nhiệm của cơ quan tư pháp trực thuộc Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND & UBND 2004 quy định thẩm định là một khâu bắt buộc trong việc soạn thảo, ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh; quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện nhằm đảm bảo và nâng cao chất lượng VB QPPL của chính quyền địa phương. Hoạt động thẩm định của cơ quan tư pháp ở địa phương cũng tương tự như hoạt động thẩm định ở cấp trung ương. 2.2.3. Trách nhiệm chung: Trách nhiệm mà các chủ thể thẩm định, thẩm tra VB QPPL đều phải thực hiện đó là các chủ thể này phải viết báo cáo thẩm định, thẩm tra và gửi các báo cáo đó đến cơ quan chủ trì việc soạn thảo đúng thời hạn do pháp luật quy định, tạo điều kiện cho cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc chỉnh lý hoàn thiện dự thảo văn bản theo yêu cầu thẩm tran, thẩm định. Thực trạng thẩm tra, thẩm định dự thảo VB QPPL của các chủ thể trong thời gian qua mặc dù đạt được rất nhiều thành tựu nhưng vẫn còn những tồn tại, những yếu kém nhất định. Do đó cần phải có những giải pháp và phương hướng hoàn thiện phù hợp góp phần nâng cao năng lực quản lí nhà nước của các chủ thể có thẩm quyền. 3. Giải pháp nâng cao trách nhiệm của các chủ thể trong việc thẩm tra, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật - Tăng cường hiệu quả phối hợp giữa chủ thể có thẩm quyền thẩm định, thẩm tra dự thảo VB QPPL của cơ quan nhà nước ở trung ương, địa phương với các cơ quan chủ trì việc soạn thảo và các bên liên quan. - Nâng cao trách nhiệm và năng lực của đội ngũ cán bộ làm công tác thẩm định, thẩm tra bằng những biện pháp cụ thể như: có quy định cụ thể chủ thể làm công tác phải chịu trách nhiệm về kết quả thẩm định của mình; đảm bảo và tạo các điều kiện thuận lợi về cơ sở vật chất, kinh phí, thông tin tư liệu, khuyến khích nâng cao trình độ chuyên môn, kĩ thuật nghiệp vụ cho các chủ thể có trách nhiệm thẩm định, thẩm tra. - Pháp luật cần sửa đổi bổ sung một số quy định liên quan đến hoạt động thẩm tra, thẩm định nhằm nâng cao trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân thực hiện nhiệm vụ này. + Trước hết cần sửa đổi nội dung thẩm tra, thẩm định cụ thể để tránh sự chồng chéo trong quá trình thực hiện hai công việc này. + Sửa đổi quy định về thời gian thẩm tra, thẩm định cho phù hợp với từng loại VB QPPL bởi có nhiều loại VB QPPL nên không thể quy định chung chung được. - Pháp luật cần quy định rõ giá trị pháp lý của báo cáo thẩm tra, thẩm định đối với cả hai chủ thể: cơ quan soạn thảo, cơ quan có thẩm quyền thông qua văn bản. KẾT LUẬN Nói tóm lại, thẩm tra, thẩm định dự thảo VB QPPL của các cơ quan có thẩm quyền là một giai đoạn quan trọng không thể thiếu trong quá trình ban hành VB QPPL. Tuy nhiên, thực tiễn ban hành VB QPPL trong thời gian qua cho thấy hoạt động thẩm định, thẩm tra tuy có những ưu điểm nhưng vẫn còn một số vướng mắc, chưa thực sự đạt được kết quả như mong đợi. Nhược điểm này xuất phát từ nhiều nguyên nhân chủ quan lẫn khách quan khác nhau nhưng đều đòi hỏi sự nhìn nhận một cách nghiêm túc từ các chủ thể có thẩm quyền cũng như các nhà nghiên cứu và thực thi pháp luật. Để từ đó có những biện pháp khắc phục hạn chế, phát huy ưu điểm mang lại hiệu quả cao hơn cho hoạt động này để xây dựng Việt Nam thành nhà nước pháp quyền trong tương lai. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình xây dựng văn bản pháp luật, Nxb. CAND, Hà Nội, 2008. Viện khoa học pháp lí- Bộ tư pháp, “Từ điển Luật học”, Nxb. Từ điển bách khoa, Hà Nội, 2006. Viện khoa học pháp lí- Bộ tư pháp, chuyên đề “Các giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định dự án, dự thảo văn bản QPPL”. Tạp chí thông tin khoa học pháp lý số 11/2007. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân năm 2004. Luật tổ chức hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân năm 2003. Luật tổ chức Quốc hội năm 2001. Nghị định số 24/2009/NĐ- CP của Chính phủ ban hành ngày 05/03/2009 quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản QPPL. Quyết định của Thủ tướng chính phủ số 05/2007/QĐ-TTG ngày 10/01/2007 ban hành quy chế thẩm định dự án, dự thảo VB QPPL. Nguyễn Hương Ly, Hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản QPPL của cơ quan nhà nước ở trung ương. Khóa luận tốt nghiệp. Hà Nội, 2010. Cao Thị Thúy Hường, Hoàn thiện quy định của pháp luật về trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân trong quá trình xây dựng ban hành VB QPPL ở Việt Nam hiện nay. Khóa luận tốt nghiệp. Hà Nội, 2010.