Tóm tắt Luận án Nâng cao chất lượng kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh

lĩnh vực. 2.2.1.5. Chủ thể kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh Một là, cơ quan trung ương: Bộ trưởng Bộ Tư pháp thực hiện thẩm quyền kiểm tra văn bản theo quy định và giúp Thủ tướng Chính phủ kiểm tra: nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước. Hai là, HĐND và UBND cấp tỉnh có trách nhiệm tự kiểm tra VBQPPL do mình ban hành và kiểm tra VBQPPL do HĐND và UBND cấp dưới ban hành. Khi phát hiện văn bản quy phạm pháp luật do mình ban hành nếu có dấu hiệu trái pháp luật thì Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân có trách nhiệm tự mình bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản (Điều 167)[126]. 2.2.1.6. Quy trình kiểm tra VBQPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh i) Quy trình tự kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Thông thường, quy trình tự kiểm tra VBQPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh được thực hiện như sau: Bước một, gửi văn bản tự kiểm tra đi. Bước hai, nhận văn bản tự kiểm tra. Bước ba, tiến hành tự kiểm tra. Bước bốn, lãnh đạo của cơ quan tự kiểm tra văn bản có trách nhiệm xem xét báo cáo đã nhận, họp, quyết định các phương án và báo cáo lại với cơ quan có thẩm quyền kiểm tra về kết quả tự kiểm tra và kiến nghị xử lý VBQPPL có nội dung trái pháp luật (nếu có). ii) Quy trình kiểm tra văn bản theo thẩm quyền Quy trình kiểm tra văn bản theo thẩm quyền được áp dụng cho văn bản của HĐND và UBND cấp tỉnh[40]: Bước 1: Tiếp nhận văn bản thuộc đối tượng kiểm tra do cơ quan, người có thẩm quyền ban hành gửi tới. Bước 2: Thủ trưởng cơ quan kiểm tra văn bản phân công người kiểm tra văn bản. Bước 3: Người kiểm tra văn bản tiến hành xem xét, đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản được kiểm tra Bước 4: Báo cáo kết quả kiểm tra văn bản và đề xuất hướng xử lý. Bước 5: Kết luận kiểm tra văn bản. 10 Bước 6: Trường hợp cơ quan, người đã ban hành văn bản không xử lý văn bản trái pháp luật hoặc cơ quan kiểm tra văn bản không nhất trí với kết quả xử lý thì cơ quan kiểm tra văn bản trình cơ quan, người có thẩm quyền xem xét, xử lý theo quy định. iii) Quy trình kiểm tra văn bản theo địa bàn, chuyên đề, ngành, lĩnh vực Quy trình kiểm tra văn bản theo địa bàn, được thực hiện các bước sau: Bước 1: Khi phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, ảnh hưởng lớn đến kinh tế - xã hội, nếu thấy cần thiết, cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản quyết định thành lập Đoàn kiểm tra văn bản theo địa bàn tại cơ quan ban hành văn bản. Bước 2: Đoàn kiểm tra tiến hành kiểm tra, kết luận, kiến nghị hoặc báo cáo cơ quan, người có thẩm quyền xem xét, kiến nghị việc xử lý văn bản trái pháp luật; đồng thời kiến nghị xem xét trách nhiệm của cơ quan, người xây dựng, ban hành văn bản trái pháp luật; Bước 3: Trường hợp thành lập Đoàn kiểm tra liên ngành để kiểm tra văn bản theo địa bàn thì cơ quan có văn bản được kiểm tra phối hợp với cơ quan chủ trì kiểm tra chuẩn bị Điều kiện cần thiết phục vụ Đoàn kiểm tra và thực hiện kế hoạch kiểm tra theo quy định. 2.2.2. Xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh 2.2.2.1. Khái niệm xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh “Xử lý VBPL của HĐND và UBND cấp tỉnh là hoạt động của cơ quan nhà nước và cá nhân có thẩm quyền trong việc áp dụng biện pháp tác động đối với văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh đã ban hành vi phạm các yêu cầu được xác định thông qua kiểm tra văn bản”. 2.2.2.2. Nội dung xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh Theo quy định của pháp luật hiện hành thì có 2 hình thức xử lý, đó là xử lý đối với văn bản trái pháp luật và xử lý đối với người đã ban hành văn bản trái pháp luật đó. 2.2.2.3. Chủ thể xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh i)Về nguyên tắc, các chủ thể có thẩm quyền kiểm tra cũng là chủ thể có thẩm quyền xử lý văn bản. Tuy nhiên, cũng không hoàn toàn luôn như vậy. Điều 118 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp sẽ trình Thủ tướng Chính phủ xử lý văn bản trái pháp luật, bao gồm các vấn đề liên quan đến văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành như sau: - Đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ: Quyết định trái pháp luật do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành. - Đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ: Nghị quyết trái pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Hội đồng nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, đồng thời đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ. Ngoài ra, Bộ trưởng Bộ tư pháp cũng có quyền: - Trình Thủ tướng Chính phủ quyết định đình chỉ việc thi hành nghị quyết trái pháp luật do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Hội đồng nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước; - Trình Thủ tướng Chính phủ quyết định đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định trái pháp luật do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước; ii) Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ khác cũng có thẩm quyền trình Thủ tướng Chính phủ quyết định: - Đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ nghị quyết trái pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Hội đồng nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành về ngành, lĩnh vực do mình phụ trách, đồng thời đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ; - Đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định trái pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành về ngành, lĩnh vực do mình phụ trách. 11 2.2.2.4. Quy trình và biện pháp xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND có dấu hiệu vi phạm i) Cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản gửi kết luận kiểm tra cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Hội đồng nhân dân hoặc Chủ tịch Ủy ban nhân dân nơi có văn bản được kiểm tra để chỉ đạo, tổ chức việc xử lý văn bản theo quy định. ii) Trường hợp phát hiện văn bản được kiểm tra có nội dung trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo với văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn được ban hành sau văn bản được kiểm tra hoặc không hợp lý, khả thi, không phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội; một phần hoặc toàn bộ văn bản làm căn cứ ban hành văn bản được kiểm tra đã được thay thế, sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, đình chỉ thi hành hoặc ngưng hiệu lực bằng văn bản khác của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, dẫn đến nội dung của văn bản không còn phù hợp với pháp luật hiện hành thì trong kết luận kiểm tra, cơ quan kiểm tra văn bản kiến nghị cơ quan ban hành văn bản thực hiện việc rà soát, xử lý theo quy định. iii) Căn cứ vào nội dung trái pháp luật và mức độ thiệt hại trên thực tế do văn bản trái pháp luật gây ra, người kiểm tra văn bản kiến nghị cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật phải kịp thời áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả do việc ban hành và thực hiện văn bản trái pháp luật gây ra. 2.2.3. Ý nghĩa của kiểm tra, xử lý VBQPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh Một là, hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh góp phần bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật. Hai là, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh có ý nghĩa quan trọng trong việc duy trì trật tự quản lý nhà nước, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức, tập thể ở địa phương. Ba là, kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh góp phần nâng cao chất lượng quy trình xây dựng, ban hành văn bản của chính quyền địa phương. Bốn là, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền địa phương có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm tính khả thi của văn bản, giúp cho các văn bản được áp dụng một cách hiệu quả vào thực tiễn theo đúng định hướng mà tỉnh mong muốn. 2.3. Chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh 2.3.1. Khái niệm, đặc điểm chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh 2.3.1.1. Chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản “Chất lượng công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là tổng hợp, thống nhất các thuộc tính, giá trị đặc trưng, bản chất của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, phản ánh khả năng đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ của công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của pháp luật”. 2.3.1.2. Đặc điểm chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản i) Chất lượng được đo bởi sự thỏa mãn nhu cầu. ii) Chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản là một yếu tố luôn luôn biến động theo thời gian, không gian, hoàn cảnh kinh tế - xã hội của địa phương. iii) Chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND tỉnh gắn với mọi đặc tính của đối tượng kiểm tra (Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh và UBND cấp tỉnh) và nhu cầu của đối tượng bị tác động của văn bản (cá nhân, tổ chức có /không có nhu cầu phải xem xét tính hợp pháp, hợp lý của các văn bản) và các cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền (sự quan tâm của Bộ, ngành đối với văn bản của chính quyền địa phương; ). 12 iv) Chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản có thể được công bố rõ ràng dưới dạng các qui định, tiêu chí nhưng cũng có những khi không thể miêu tả rõ ràng, chỉ có thể cảm nhận hoặc có khi chỉ phát hiện trong quá trình sử dụng. 2.3.1.3. Chủ thể đánh giá chất lượng công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh Chủ thể đánh giá chất lượng của công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh là các thiết chế xã hội khác như Mặt trận tổ quốc, hệ thống cơ quan truyền thông và cá nhân công dân. 2.3.2. Tiêu chí đánh giá chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh i) Thứ nhất, kiểm tra văn bản QPPL đảm bảo tính kịp thời. ii) Thứ hai, kiểm tra văn bản QPPL đảm bảo tính toàn diện. iii) Thứ ba, kiểm tra văn bản QPPL đảm bảo tính chính xác, đúng pháp luật. iv) Thứ tư, Xử lý văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật đảm bảo tính kịp thời, áp dụng đúng biện pháp,các khuyến nghị mà cơ quan kiểm tra văn bản đưa ra. 2.3.3. Cách thức đánh giá chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh Một số hình thức sau đây có thể sử dụng để do lường chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản: i) Thông qua hình thức phân tích báo cáo hàng năm và báo cáo định kỳ ii) Thông qua khảo sát trắc nghiệm iii) Thông qua phản hồi tích cực của xã hội 2.4. Những yếu tố tác động đến chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh 2.4.1. Yếu tố pháp lý - Phải quy định đầy đủ về đối tượng kiểm tra (những loại văn bản nào?); về thẩm quyền kiểm tra, xử lý (cơ quan có quyền kiểm tra, xử lý tương ứng đối với từng loại văn bản); về nguyên tắc kiểm tra, xử lý; nội dung, hình thức kiểm tra, xử lý văn bản. - Phải quy định đầy đủ, chi tiết về tiêu chí để đánh giá văn bản (tiêu chí về tính hợp pháp và đặc biệt là tiêu chí về tính hợp lý. - Hệ thống pháp luật phải quy định rõ trình tự, thủ tục của việc kiểm tra, xử lý. 2.4.2. Năng lực của chủ thể kiểm tra Năng lực thể hiện dưới hai góc độ: một là, bộ máy đủ năng lực (có cơ quan chuyên trách, có bộ phận chuyên môn, có đủ số lượng người thực hiện nhiệm vụ kiểm tra văn bản) và hai là, năng lực chuyên môn của người có thẩm quyền hoặc của đội ngũ tham mưu, tư vấn về xử lý văn bản. Bên cạnh đó, vấn đề năng lực của cán bộ kiểm tra văn bản là yếu tố quan trọng chi phối, tác động trực tiếp đến khả năng kiểm tra và xử lý văn bản của cơ quan có thẩm quyền. 2.4.3. Yếu tố kinh tế - xã hội Bất kỳ hoạt động xã hội nói chung, hoạt động quyền lực nhà nước nói riêng, đều gắn với điều kiện kinh tế xã hội. Kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh không nằm ngoài nguyên lý ấy. Điều kiện kinh tế - xã hội là nền tảng cơ sở trên đó ý thức xã hội (ý thức chính trị, ý thức pháp luật) được hình thành và phát triển. Tiểu kết chương 2 VBQPPL là phương tiện thiết yếu và có hiệu quả giúp cho chính quyền địa phương nói chung, chính quyền cấp tỉnh nói riêng thực hiện quyền hành pháp ở địa phương, đảm bảo cho việc quản lý toàn diện trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. 13 Trong quá trình ban hành văn bản QPPL, HĐND và UBND cấp tỉnh cũng không tránh khỏi những sai sót. Việc kiểm tra VBQPPL chính là đảm bảo cho việc phát hiện ra những sai sót, đánh giá và xem xét về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của VBQPPL nhằm có các biện pháp xử lý kịp thời. Công tác kiểm tra, xử lý văn bản đòi hỏi phải có chất lượng, mới mang đến giá trị tác động tích cực cho các quan hệ xã hội được điều chỉnh và làm lành mạnh hoá môi trường pháp lý của địa phương. 14 CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG CHẤT LƯỢNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 3.1. Chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh 3.1.1. Chất lượng kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh 3.1.1.1. Chất lượng kiểm tra thể hiện thông qua tính toàn diện của hoạt động kiểm tra. - Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền Từ năm 2003 đến hết tháng 3/2013, trên tổng số 2.353.490 văn bản đã tiếp nhận, các Bộ, ngành (bao gồm cả Bộ Tư pháp) đã kiểm tra văn bản của địa phương là 2.310.228 văn bản (văn bản QPPL là 232.709 văn bản, chiếm 10% tổng số văn bản)[29]; Năm 2014, trên cơ sở văn bản do các cơ quan ban hành gửi đến, các Bộ, cơ quan ngang Bộ (bao gồm cả Bộ Tư pháp) kiểm tra được 7.393 văn bản (trong đó có 7.036 văn bản QPPL)[30]; Năm 2015, trên cơ sở văn bản do các cơ quan ban hành gửi đến, các Bộ, cơ quan ngang Bộ (bao gồm cả Bộ Tư pháp) kiểm tra được 6.005 văn bản (trong đó có 5.858 văn bản QPPL)[31]. - Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật theo hình thức tự kiểm tra Từ năm 2003 đến hết tháng 3/2013 các địa phương tự kiểm tra được 3.655.149 văn bản (văn bản QPPL là 212.622 văn bản, chiếm khoảng 5,8% tổng số văn bản các địa phương)[29]; Năm 2014, các địa phương tự kiểm tra được 1.253.419 văn bản (trong đó có 41.401 văn bản QPPL)[30]; Năm 2015, các địa phương tự kiểm tra được 103.328 văn bản (trong đó có 28.694 văn bản QPPL)[31]. - Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật theo địa bàn và chuyên đề Trong năm 2014, một số Bộ như Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Xây dựng, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội và nhiều địa phương như Hà Nội, TP Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Cao Bằng đã chú trọng tổ chức thực hiện kiểm tra văn bản trực tiếp tại các cơ quan, đơn vị do mình quản lý và kiểm tra theo chuyên đề, tập trung vào các lĩnh vực: Tài nguyên - môi trường, thương mại, xây dựng, giáo dục - đào tạo, dân tộc, văn hóa, y tế - Kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin Năm 2016, kết quả kiểm tra văn bản trong lĩnh vực nội vụ do Bộ nội vụ tiến hành ở một số địa phương như sau: đã kiểm tra văn bản QPPLdo HĐND, UBND tỉnh Hà Giang ban hành là 24 văn bản (trong đó có 20 văn bản được ban hành bằng hình thức văn bản QPPL và 04 văn bản được ban hành bằng hình thức văn bản hành chính)... 3.1.1.2. Chất lượng kiểm tra văn bản thông qua tính kịp thời của hoạt động kiểm tra Việc kiểm tra không đầy đủ văn bản QPPL tiếp nhận được cũng thường xuyên xảy ra, điều này thể hiện ở tỷ lệ văn bản được kiểm tra còn thấp so với văn bản tiếp nhận được để kiểm tra. Năm 2008, Cục Kiểm tra văn bản QPPL - Bộ Tư pháp tiếp nhận 4.646 văn bản quy phạm pháp luật, đã phân loại và giao kiểm tra 2.025 văn bản, đã kiểm tra được 1.968 văn bản (đạt 43,58%); Năm 2009, nhận được 4005 văn bản, đã phân loại và giao kiểm tra 1.908 văn bản, đã kiểm tra được 1.291 văn bản (đạt 32,23%); Năm 2010, nhận được 4.109 văn bản, đã kiểm tra được 2.131 văn bản (đạt 51%); Năm 2011, nhận được 4.219 văn bản, đã kiểm tra được 1.774 văn bản (đạt 42,04%). Những năm gần đây, tỷ lệ kiểm tra được có nâng lên, khoảng hơn 70%. Như vậy, còn một lượng lớn văn bản QPPL đã bị bỏ lọt, không hoặc chậm được kiểm tra[187, tr.100-101]. 3.1.1.3. Chất lượng kiểm tra thông qua tính chính xác, đúng pháp luật Qua kiểm tra, các cơ quan có thẩm quyền đã phát hiện ra những văn bản có nội dung và hình thức trái với quy định của pháp luật. Các vi phạm được phát hiện rất cụ thể, chính xác. 15 - Việc tuân thủ các quy định trong quá trình kiểm tra Qua khảo sát thực tế cho thấy, nhiều văn bản đã không được gửi đến cơ quan có thẩm quyền để kiểm tra theo quy định. Ngoài ra, cơ quan có thẩm quyền kiểm tra còn phải tự khai thác, tự tìm kiếm văn bản QPPL thuộc thẩm quyền kiểm tra của mình trên internet để phục vụ việc kiểm tra văn bản. - Việc thông qua các phương thức và kỹ thuật kiểm tra Nhìn chung công tác tự kiểm tra đã được chú trọng thực hiện ở hầu hết các bộ, ngành, địa phương. Có thể nói, công tác tự kiểm tra văn bản QPPL được thực hiện với kết quả năm sau cao hơn năm trước cả về số lượng và chất lượng nên có nhiều chuyển biến tích cực. 3.1.2. Chất lượng xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh - Chất lượng xử lý văn bản QPPL thông qua tính kịp thời Từ năm 2003 đến hết tháng 3/2013, trên cơ sở các văn bản đã phát hiện có dấu hiệu vi phạm các điều kiện về tính hợp pháp của văn bản (30.115văn bản), các Bộ, ngành và địa phương đã xử lý cụ thể như sau: Đã xử lý xong 29.227 văn bản, chiếm 97% tổng số văn bản có dấu hiệu vi phạm (trong đó có 4.351 văn bản sai về kỹ thuật trình bày văn bản đã được cơ quan ban hành rút kinh nghiệm, còn lại 24.840 văn bản được xử lý theo quy định của pháp luật); Còn 888 văn bản trái pháp luật đã được đưa vào kế hoạch để xử lý theo quy định và hiện đang được cơ quan ban hành văn bản nghiên cứu, xử lý[29]. Năm 2014, các Bộ, cơ quan ngang Bộ và địa phương đã xử lý được 8.360 văn bản (trong đó có 7.159 văn bản đã được xử lý theo quy định của pháp luật, còn lại là số văn bản sai về kỹ thuật trình bày văn bản đã được cơ quan ban hành văn bản xem xét, rút kinh nghiệm); còn 1.319 văn bản trái pháp luật đã được đưa vào kế hoạch để xử lý và hiện đang được cơ quan ban hành văn bản nghiên cứu để xử lý theo quy định [29], năm 2015 tổng số văn bản QPPL vi phạm đã kiến nghị xử lý là 2.274, đã xử lý xong 2.214[30]. - Chất lượng xử lý văn bản QPPL thông qua các biện pháp được áp dụng, các khuyến nghị mà cơ quan kiểm tra văn bản đưa ra. Việc xử lý có thể bằng các yêu cầu điều chỉnh văn bản cho phù hợp hoặc rút kinh nghiệm, hoặc khuyến nghị tăng cường kiểm tra, xử lý văn bản thường xuyên hơn; khuyến nghị về việc nâng cao trình độ của đội ngũ cán bộ làm công tác ban hành văn bản. 3.1.3. Thực trạng các yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh 3.1.3.1. Yếu tố thể chế: Theo luận án “Hoàn thiện quy trình ban hành và thực hiện văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh”, qua khảo sát thực tiễn các địa phương,cho thấy như sau: Do chưa có một VBQPPL quy định thống nhất về việc xây dựng và ban hành VBQPPL của các cấp CQĐP, nên để xác lập một quy trình hợp lý cho hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL, một số địa phương, mà chủ yếu là UBND đã chủ động ban hành ra những quy định với nhiều hình thức để quản lý công tác soạn thảo văn bản QPPL ở địa phương. Các địa phương dù đã hình thành được quy trình ban hành VBQPPL, nhưng nội dung các bước trong quy trình ở mỗi địa phương không thống nhất. [148, tr.77 - 78]. 3.1.3.2. Yếu tố nguồn nhân lực i) Việc kiện toàn tổ chức bộ máy Trong nhiều năm, các cơ quan từ Trung ương đến địa phương đều đã dành sự đầu tư cần thiết cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản. Đến năm 2014, công tác xây dựng tổ chức, bố trí biên chế để thực hiện công tác kiểm tra văn bản QPPL tiếp tục được nhiều Bộ, ngành và địa phương quan tâm, tạo điều kiện củng cố, kiện toàn. Ở cấp Bộ, tổ chức pháp chế đã được bố trí biên chế phù hợp để giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thực hiện việc kiểm tra văn bản. ii) Chất lượng nguồn nhân lực 16 Đội ngũ cán bộ kiểm tra ngày càng được nâng cao trình độ chuyên môn và có tinh thần trách nhiệm hơn với công việc. iii) Việc bố trí biên chế và kinh phí thực hiện Ngoài đội ngũ cán bộ công chức được giao nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản, các Bộ, cơ quan ngang Bộ và địa phương đã chú trọng củng cố, phát triển đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản để huy động các chuyên gia có trình độ, kinh nghiệm trong các lĩnh vực chuyên môn khác, xây dựng mạng lưới cộng tác viên ở nhiều ngành, lĩnh vực khác nhau góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả trong công tác kiểm tra văn bản. iv)Về công tác tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ Trong năm 2014, một số Bộ, cơ quan ngang Bộ và địa phương đã quan tâm việc tổ chức tập huấn cho cán bộ, công chức và cộng tác viên làm công tác kiểm tra văn bản tại các Bộ, ngành, địa phương cấp huyện, cấp xã và công chức làm công tác pháp chế các sở, ngành, qua đó, đã đôn đốc, hướng dẫn triển khai thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản, tháo gỡ các khó khăn, vướng mắc trong việc thực hiện nhiệm vụ, đồng thời, phổ biến, trao đổi các kinh nghiệm nhằm nâng cao kỹ năng, nghiệp vụ phát hiện và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. v) Về chế độ chính sách và các điều kiện khác đảm bảo cho công tác kiểm tra văn bản Với sự ra đời của Thông tư số 122/2011/TTLT-BTP-BTC ngày 17/8/2011 của Bộ Tài chính và Bộ Tư pháp, quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra, xử lý, rà soát và hệ thống hóa văn bản QPPL, mức hỗ trợ kinh phí đã được nâng lên đáng kể. Đối với các địa phương, quý IV hàng năm các Sở, Ban, Ngành trên cơ sở dự kiến Chương trình xây dựng văn bản của địa phương do mình chủ trì soạn thảo, đã tiến hành lập dự toán kinh phí phục vụ cho công tác soạn thảo, kiểm tra, rà soát văn bản. Sở Tài chính tổng hợp chung các Sở, ngành và báo cáo UBND thành phố. Trên cơ sở đó, UBND thành phố trình HĐND quyết định Dự toán ngân sách năm tới tại kỳ họp. Tuy nhiên, chế độ kinh phí được quy định tại Thông tư liên tịch số 122/TTLT-BTC-BTP ngày 17/8/2011 của Bộ Tài chính và Bộ Tư pháp hướng dẫn việc quản lý và sử dụng kinh phí đảm bảo cho công tác kiểm tra văn bản QPPL quá thấp, chưa xứng với tầm quan trọng của công tác xây dựng, ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Cơ chế tài chính, chế độ bồi dưỡng và mức chi như hiện nay chưa phù hợp với thực tế, bên cạnh đó cũng không có chế độ nhằm động viên, khuyến khích, hỗ trợ cho người làm công tác kiểm tra. 3.2. Nhận xét về chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh 3.2.1. Những kết quả đã đạt được 3.2.1.1. Nhà nước và địa phương đã quan tâm kiện toàn thể chế làm cơ sở cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL nói chung, trong đó có văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh Trong thời gian qua, UBND và HĐND các tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương đã tích cực xây dựng hoàn thiện thể chế, tạo lập khung pháp lý phục vụ cho hoạt động kiểm tra văn bản QPPL của địa phương ngày càng đi vào nền nếp và ổn định 3.2.1.2. Chất lượng kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND ngày càng được nâng lên Qua các số liệu tổng kết ở trên, cho phép khẳng định rằnghoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh có chuyển biến theo hướng tích cực: năm sau tăng hơn so với năm trước. Nếu đánh giá một cách cơ học, thì tỷ lệ tăng cho thấy sự tích cực từ góc độ của việc kiểm tra (nhưng sẽ là không tích cực nếu xét dưới góc độ của chất lượng ban hành văn bản). Chất lượng tăng lên cả về số việc và cách xử lý văn bản. 17 3.2.1.3. Đã thực hiện nghiêm túc thủ tục xử lý văn bản QPPL của HĐND và UBND có dấu hiệu trái pháp luật Nhiệm vụ chủ yếu của cơ quan kiểm tra văn bản QPPL là tổ chức kiểm tra, phát hiện dấu hiệu trái pháp luật của văn bản QPPL, ra thông báo, đề xuất, kiến nghị xử lý văn bản; cơ quan ban hành văn bản tự xử lý và thông báo kết quả xử lý đến cơ quan kiểm tra; đôn đốc, nắm tình hình, theo dõi kết quả xử lý những văn bản đó nhằm đạt được mục đích cuối cùng là những văn bản trái pháp luật phải được kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, bãi bỏ và đính chính văn bản, bảo đảm tính hợp Hiến, hợp pháp, thống nhất và đồng bộ của hệ thống pháp luật. 3.2.1.4. Các điều kiện đảm bảo cho hoạt động kiểm tra ngày càng đáp ứng với nhu cầu thực tế Xuất phát từ nhận thức được tầm quan trọng của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL, các bộ, cơ quan ngang bộ, các cơ quan nhà nước địa phương đã quan tâm và đầu tư hơn về kinh phí cũng như xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra văn bản QPPL. Với sự ra đời của Thông tư số 122/2011/TTLT-BTP-BTC ngày 17/8/2011, quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra, xử lý, rà s