Luận án Kiểm toán hoạt động của kiểm toán nhà nước đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước ở Việt Nam

SỰ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM 3.1.1. Khái quát về Kiểm toán nhà nước Việt Nam 3.1.1.1. Quá trình ra đời và phát triển của Kiểm toán nhà nước Việt Nam KTNN được thành lập theo Nghị định số 70/CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ, hoạt động theo Điều lệ tổ chức và hoạt động của KTNN được ban hành kèm theo Quyết định số 61/TTg ngày 24/01/1995 của Thủ tướng Chính phủ. Ngay sau khi được thành lập, KTNN vừa hình thành bộ máy tổ chức, xây dựng cơ sở vật chất, tuyển dụng và đào tạo cán bộ, Kiểm toán viên, vừa xây dựng Chuẩn mực, Quy trình kiểm toán và tổ chức thực hiện các nhiệm vụ kiểm toán do Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ giao. Ngày 14/6/2005, Luật KTNN được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá XI thông qua, có hiệu lực từ ngày 01/01/2006, mở ra một thời kỳ phát triển mới của KTNN khi quy định vị thế của KTNN là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính Nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; thực hiện chức năng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, KTHĐ đối với mọi cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản Nhà nước. Quy định này đã tách KTNN trở thành một tổ chức chuyên môn độc lập do Quốc hội thành lập, không còn là cơ quan “giúp Thủ tướng Chính phủ” và thuộc quản lý trực tiếp của Chính phủ như trước đó [2, Tr 5]. Ngày 19/4/2010, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 927/2010/UBTVQH12 về Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020. Theo đó, để bảo đảm yêu cầu phát triển trong thời kỳ công nghiệp hoá - hiện đại hoá và tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế của đất nước, mục tiêu phát triển KTNN đến năm 2020 là "Nâng cao năng lực hoạt động, hiệu lực pháp lý, chất lượng và hiệu quả hoạt động của KTNN như một công cụ hữu hiệu của Nhà nước trong kiểm tra, giám sát quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; xây dựng KTNN có trình độ chuyên nghiệp cao, từng bước hiện đại, trở thành cơ quan kiểm tra tài chính công có trách nhiệm và uy tín, đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, phù hợp với các thông lệ và chuẩn mực quốc tế” [7, Tr 5]. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (sửa đổi) được thông qua tại Kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XIII ngày 28/11/2013 đã hiến định địa vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN tại Điều 118, đánh dấu bước ngoặt trên 75 chặng đường phát triển của KTNN với vị thế và vai trò ngày càng được nâng cao. Luật KTNN (sửa đổi) số 81/2015/QH13 được Quốc hội thông qua ngày 24/6/2015 tại Kỳ họp thứ 9, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2016 đã xác định một bước quan trọng trong quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật Nhà nước nói chung, trong lĩnh vực tài chính, ngân sách nói riêng khi kịp thời cụ thể những quy định về KTNN trong Hiến pháp năm 2013, khắc phục những tồn tại, bất cập của Luật KTNN năm 2005 [3, Tr 1- 27]. Luật số 55/2019/QH14 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật KTNN số 81/2015/QH13 được Quốc hội khoá XIV thông qua ngày 26/22/2019 tại kỳ họp thứ 8, có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 7 năm 2020 bổ sung thêm một số chức năng, nhiệm vụ,quyền hạn và đối tượng kiểm toán... cho KTNN, cụ thể liên quan đến các nội dung: (i) Về cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán; (ii) Nhiệm vụ của KTNN trong phòng chống tham nhũng; (iii)Quyền truy cập cơ sở dữ liệu quốc gia và dữ liệu điện tử của đơn vị được kiểm toán và cơ quan, tổ chức cá nhân có liên quan; (iv)Trách nhiệm của KTNN và các cơ quan thanh tra trong phối hợp tránh chồng chéo trong hoạt động thanh tra, kiểm toán; (v) Quyền xử phạt hành chính của KTNN; (vi) Quy định về kiểm soát chất lượng kiểm toán; (vii)Về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán; (viii)Về khởi kiện quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán [4, Tr 1- 9]. Ngày 16/9/2020, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 999/2020/UBTVQH14 về Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2030 (giai đoạn 2021-2030) định rõ mục tiêu phát triển KTNN “Phát triển KTNN là công cụ trọng yếu, hữu hiệu của Đảng và Nhà nước trong kiểm tra, kiểm soát việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công; nâng cao trách nhiệm giải trình và đảm bảo tính công khai, minh bạch của các cơ quan sử dụng NSNN, phục vụ hiệu quả hoạt động của Quốc hội, Chính phủ trong thực hiện chức năng lập pháp, giám sát, quản lý điều hành và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước;” [6, Tr 3]. Để thực hiện nhiệm vụ chuyên môn, trong quá trình hoạt động, KTNN luôn xác định xây dựng Hệ thống Chuẩn mực kiểm toán là kim chỉ nam cho mọi hoạt động kiểm toán. Hệ thống Chuẩn mực kiểm toán là tổng thể các nguyên tắc cơ bản, các hướng dẫn tác nghiệp và xử lý các mối quan hệ phát sinh trong hoạt động kiểm toán, mà Đoàn KTNN, Kiểm toán viên nhà nước phải tuân thủ khi tiến hành các hoạt động kiểm toán; đồng thời là căn cứ để kiểm soát chất lượng và đạo đức hành nghề Kiểm toán viên nhà nước. Sau 2 lần ban hành chuẩn mực năm 1999 và 2010, đến năm 2016, Hệ thống Chuẩn mực kiểm toán của KTNN được hoàn thiện theo hướng tuân thủ Hệ thống các Chuẩn mực kiểm toán của các Cơ quan Kiểm toán Tối cao (ISSAIs) do INTOSAI ban hành. Ngày 15/7/2016 Tổng KTNN đã ban hành 76 Quyết định số 02/2016/QĐ-KTNN ban hành Hệ thống chuẩn mực kiểm toán nhà nước (CMKTNN) gồm 39 Chuẩn mực kiểm toán nhà nước và Danh mục thuật ngữ sử dụng trong Hệ thống CMKTNN [8, Tr 1-472]. Trong chặng đường phát triển của mình, KTNN luôn chú trọng mở rộng hợp tác quốc tế. KTNN Việt Nam là thành viên của INTOSAI từ tháng 7/1996 và ASOSAI từ tháng 0/1997, KTNN Việt Nam đã tham gia ngày càng tích cực vào quá trình hội nhập quốc tế, có mối quan hệ hợp tác rộng rãi và đã ký kết văn kiện hợp tác với hàng chục cơ quan Kiểm toán tối cao và các tổ chức quốc tế có uy tín khắp các châu lục. Tháng 2/2015, tại Kuala Lumpur (Malaysia), Đại hội lần thứ 13 của Tổ chức các cơ quan kiểm toán tối cao châu Á (Đại hội ASOSAI 13) đã quyết định lựa chọn KTNN Việt Nam là thành viên Ban Điều hành ASOSAI nhiệm kỳ 2015- 2018; là cơ quan đăng cai tổ chức Đại hội ASOSAI 14 năm 2018 và Chủ tịch ASOSAI nhiệm kỳ 2018-2021. Phương châm, hành động của KTNN là nâng cao năng lực hoạt động, hiệu lực pháp lý, chất lượng và hiệu quả hoạt động của KTNN như một công cụ hữu hiệu của Nhà nước trong kiểm toán, giám sát quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công. Giá trị cốt lõi mà KTNN hướng tới là: “Minh bạch - Chất lượng - Hiệu quả - Không ngừng gia tăng giá trị”. Giá trị cốt lõi của Kiểm toán viên nhà nước hướng tới là: “Công minh - Chính trực - Nghệ tinh - Tâm sáng”. 3.1.1.2. Chức năng, đối tượng, phạm vi hoạt động của Kiểm toán nhà nước Việt Nam: Theo Hiến pháp 2013, KTNN Việt Nam “là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công” [1, Tr 25]. Luật KTNN 81/2015/QH13 quy định KTNN có chức năng đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị đối với việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công. Đối tượng kiểm toán của KTNN là việc quản lý, sử dụng tài chính công và các hoạt động có liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công của đơn vị được kiểm toán. Phạm vi hoạt động của KTNN Việt Nam: Do KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính, tài sản công của quốc gia; vì vậy, theo quy định thì ở đâu có quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công, ở đó chịu sự kiểm toán của cơ quan KTNN. Gắn với đối tượng kiểm toán của KTNN là việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công của đơn vị được kiểm toán; phạm vi kiểm toán của KTNN bao gồm mọi cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công theo quy định của pháp luật. 77 3.1.2. Vai trò của Kiểm toán nhà nước Việt Nam 3.1.2.1. Vai trò của Kiểm toán nhà nước Việt Nam Cũng như phần lớn các cơ quan KTNN trên thế giới, vai trò của KTNN Việt Nam chủ yếu được thể hiện ở 5 khía cạnh, cụ thể: (1) Hoạt động KTNN góp phần quan trọng vào việc kiểm tra, kiểm soát việc phân bổ, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả các nguồn lực quốc gia; giúp Quốc hội, Chính phủ thực hiện giám sát và quản lý tài chính nhà nước. KTNN thực hiện kiểm toán, xác nhận tính đúng đắn, trung thực và hợp pháp của báo cáo quyết toán NSNN để cung cấp thông tin cho Quốc hội trong quá trình xem xét, phê chuẩn quyết toán NSNN. Số liệu quyết toán NSNN sau khi được KTNN - một cơ quan chuyên môn về kiểm tra tài chính nhà nước kiểm tra, xác nhận sẽ là cơ sở đáng tin cậy để xem xét, phê chuẩn quyết toán. Với ý nghĩa đó, KTNN là công cụ không thể thiếu được trong việc trợ giúp Quốc hội phê chuẩn quyết toán NSNN hàng năm. (2) KTNN Việt Nam thông qua hoạt động kiểm toán cung cấp các thông tin, dữ liệu cho các cơ quan quản lý thấy rõ thực trạng công tác quản lý, điều hành ngân sách để có các biện pháp nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng NSNN. Thông qua kiểm toán, KTNN chỉ ra những hạn chế, bất cập trong việc xác định các chỉ tiêu thu, nhiệm vụ chi NSNN trong giai đoạn lập dự toán; đánh giá tình hình thực hiện dự toán, việc chấp hành kỷ luật tài chính trong quá trình thực hiện dự toán. Từ đó góp phần tạo lập căn cứ để xây dựng dự toán NSNN cho những năm sau tốt hơn, việc phân bổ NSNN cho các ngành, lĩnh vực, địa phương một cách hợp lý và nâng cao hiệu quả trong việc sử dụng các nguồn lực tài chính nhà nước. Đối với những trường hợp vi phạm chính sách, chế độ quản lý NSNN mà KTNN đã phát hiện, các cơ quan quản lý có biện pháp thu hồi cho NSNN như thu hồi các khoản thuế gian lận, thu hồi các khoản chi sai chế độ; chấn chỉnh và duy trì trật tự, kỷ cương trong quản lý NSNN. (3) KTNN Việt Nam tham gia với Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan quản lý nhà nước trong việc quyết định chính sách về tài chính, ngân sách; xây dựng và ban hành các văn bản pháp luật liên quan đến tài chính, ngân sách. Thông qua kiểm toán, ngoài việc xác định rõ thực trạng tình hình chấp hành các pháp luật, KTNN còn phát hiện những hạn chế, bất cập của các văn bản pháp luật, đặc biệt là những văn bản pháp luật và chính sách đã lạc hậu, không phù hợp với thực tiễn; đồng thời phát hiện các lỗ hổng, sự chồng chéo của hệ thống pháp luật, theo đó, KTNN kiến nghị với Quốc hội, Chính phủ, các bộ ngành và địa phương sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện hệ thống pháp luật, các chính sách và chế độ quản lý. Theo Báo cáo công tác nhiệm kỳ 2016-2021 của KTNN, giai đoạn 2016- 2021, Kiểm toán nhà nước kiến nghị xử lý tài chính hơn 353.730 tỷ đồng; 78 chuyển 20 vụ việc có dấu hiệu tội phạm sang cơ quan Cảnh sát điều tra để điều tra làm rõ và xử lý theo quy định của pháp luật, 02 vụ việc đã báo cáo Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo Bộ Công an điều tra xử lý; cung cấp 498 hồ sơ, báo cáo kiểm toán và các tài liệu liên quan cho cơ quan của Quốc hội, Ủy ban kiểm tra Trung ương, cơ quan điều tra và các cơ quan Nhà nước khác có thẩm quyền; kiến nghị sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ 786 văn bản quy phạm pháp luật, văn bản quản lý sai quy định hoặc không phù hợp với quy định chung của Nhà nước và thực tiễn, góp phần làm lành mạnh nền tài chính quốc gia. Kiến nghị về xử lý tài chính của Kiểm toán nhà nước trong nhiệm kỳ đã được các đơn vị thực hiện là trên 237.570 tỷ đồng, đạt 73,6% tổng số kiến nghị; có 136/786 văn bản đã được Chính phủ, các Bộ, ngành và địa phương thực hiện hủy bỏ, sửa đổi, bổ sung theo kiến nghị của Kiểm toán nhà nước [34, Tr2]. (4) KTNN góp phần cải cách và nâng cao hiệu lực, hiệu quả của nền tài chính công. Với vị trí và vai trò là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước, hoạt động độc lập, KTNN có thể có những đóng góp nhiều mặt trong quá trình cải cách nền tài chính công. Cụ thể: tham gia ý kiến vào các dự án luật và các văn bản pháp quy về quản lý tài chính nhà nước; kiểm toán nhằm đảm bảo tính tuân thủ pháp luật và các quy định, trước hết là tuân thủ pháp luật quản lý tài chính công, tài sản công để đảm bảo tính hiệu lực của pháp luật; mặt khác thông qua đó cũng góp phần đánh giá hiệu lực, hiệu quả của các chính sách, chế độ; Phát hiện và đề xuất kiến nghị với nhà nước các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý tài chính, tài sản công; đồng thời, phát hiện và kiến nghị với nhà nước về những quy định, những giải pháp kém hiệu lực hoặc bất hợp lý để hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính công, tài sản công quốc gia. (5) KTNN Việt Nam góp phần phòng, chống tham nhũng, làm trong sạch bộ máy nhà nước. KTNN xác nhận tính minh bạch tài chính, công khai báo cáo tài chính của các tổ chức, các cấp ngân sách. Số liệu được KTNN kiểm tra, xác nhận là cơ sở cho giám sát của các cơ quan, các cấp chính quyền, các tổ chức quần chúng đối với công tác quản lý tài chính, nhất là các nguồn lực tài chính nhà nước. Thông qua kiểm toán, phát hiện những hiện tượng, những dấu hiệu tham nhũng, lãng phí, không tuân thủ pháp luật trong quản lý kinh tế, tài chính, sử dụng kém hiệu quả các nguồn lực nhà nước, v.v Từ đó, kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền các biện pháp xử lý hoặc ngăn chặn. KTNN còn kiểm toán thường xuyên hoặc chuyên đề hướng vào những lĩnh vực có khả năng phát sinh tham nhũng lớn nhằm góp phần ngăn chặn hành vi tham nhũng. Mặt khác, KTNN còn đề xuất với nhà nước các giải pháp phù hợp để đẩy lùi tham nhũng. Điều này càng được khẳng định khi Luật Phòng chống tham nhũng số 36/2018/QH14 ngày 20 tháng 11 năm 2018 quy định KTNN có trách nhiệm tham gia phòng chống tham nhũng và Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật KTNN số 55/2019/QH14 ngày 26 tháng 11 năm 2019 có hiệu lực từ ngày 79 01/7/2020 yêu cầu KTNN “Thực hiện nhiệm vụ phòng, chống tham nhũng theo quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng” thì nhiệm vụ phòng chống tham nhũng chính thức là nhiệm vụ mới, trực tiếp gắn với hoạt động của KTNN, chứ không chỉ là phát hiện và phối hợp xử lý tham nhũng thông qua hoạt động kiểm toán như quy định pháp luật trước đó. 3.1.2.2. Sự cần thiết và vai trò của kiểm toán hoạt động đối với các Tập đoàn kinh tế nhà nước tại Việt Nam * Sự cần thiết của kiểm toán hoạt động đối với các Tập đoàn kinh tế nhà nước tại Việt Nam Điều 51 Hiến pháp năm 2013 quy định “Nền kinh tế Việt Nam là nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với nhiều hình thức sở hữu, nhiều thành phần kinh tế; kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo”. Để sử dụng kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo, ngoài việc sử dụng các nguồn lực đất đai, rừng, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên, tư liệu sản xuất, ngân sách nhà nước, dự trữ quốc gia...nhà nước còn sử dụng bộ phận doanh nghiệp gồm các doanh nghiệp mà Nhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ và doanh nghiệp mà Nhà nước nắm cổ phần hoặc phần vốn chi phối (trọng tâm là các TĐKTNN) để thực hiện vai trò chủ đạo của mình [1, Tr 9]. Về TĐKTNN tại Việt Nam: Tiền đề pháp lý ban đầu cho mô hình TĐKTNN ở Việt Nam được từng bước được hình thành từ Quyết định 91/TTg ngày 7/3/1994 của Thủ tướng Chính phủ về việc thí điểm thành lập tập đoàn kinh doanh; Luật Doanh nghiệp nhà nước 2003 và Nghị định 153/2004/NĐ-CP về tổng công ty nhà nước và chuyển đổi tổng công ty nhà nước theo mô hình công ty mẹ - con. Ngày 5/11/2009, Chính phủ ban hành Nghị định 101/2009/NĐ-CP về “Thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý Tập đoàn kinh tế nhà nước”. Trên cơ sở tổng kết thực tiễn hoạt động của các TĐKTNN, ngày 15/7/2014, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 69/2014/NĐ- CP về “Tập đoàn kinh tế nhà nước và tổng công ty nhà nước”, trong đó đã quy định cụ thể hơn về thành lập, tổ chức lại, chấm dứt hoạt động; tổ chức, hoạt động, quản lý, điều hành trong tập đoàn kinh tế; quản lý, giám sát của chủ sở hữu nhà nước đối với tập đoàn kinh tế. Như vậy, các TĐKTNN ở Việt Nam được hình thành chủ yếu từ việc chuyển đổi và tổ chức lại các tổng công ty nhà nước theo quyết định của Chính phủ, hoạt động theo mô hình công ty mẹ - công ty con. Đến nay, đang có 9 TĐKTNN hoạt động, bao gồm Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN), Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN), Tập đoàn Than - Khoáng sản Việt Nam (TKV), Tập đoàn Bưu chính - Viễn thông Việt Nam (VNPT), Tập đoàn Dệt may Việt Nam (VINATEX), Tập đoàn Viễn thông quân đội (VIETTEL), Tập đoàn Hóa chất Việt Nam (VINACHEM), Tập đoàn Công nghiệp cao su Việt Nam (VRG), Tập đoàn Xăng dầu Việt Nam (PETROLIMEX). 80 Thực tế thời gian qua, ngoài thực hiện nhiệm vụ kinh doanh, nộp lợi nhuận về nhà nước, các TĐKTNN tại Việt Nam cũng đã phát huy được vai trò quan trọng trong việc giữ các mối quan hệ cân đối lớn, trong cung cấp các sản phẩm dịch vụ thiết yếu, định hướng thị trường, đảm bảo an ninh năng lượng, thực hiện các nhiệm vụ an sinh xã hộiTuy nhiên, cho dù được Nhà nước giao quản lý một khối lượng lớn tài sản công, tài chính công và rất nhiều nguồn lực tự nhiên có từ ưu thế là doanh nghiệp nhà nước nhưng đánh giá thực trạng thời gian qua cho thấy, hoạt động quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp nói chung còn nhiều yếu kém, việc thực hiện chức năng chủ sở hữu đối với DNNN còn bất cập; một số Tập đoàn kinh tế và DNNN kinh doanh thua lỗ, mất vốn, để xảy ra tham nhũng, lãng phí gây bức xúc trong xã hội. Bên cạnh đó, theo niên giám thống kê năm 2020 thì giai đoạn 2016-2019, DNNN mặc dù giảm đáng kể về số lượng doanh nghiệp, nhưng hiện vẫn là khu vực thu hút khá lớn vốn cho SXKD với 9,2 triệu tỷ đồng, tăng 51% so với giai đoạn 2011-2015. Đánh giá chi tiết theo kết quả chính thức Tổng điều tra kinh tế được Tổng cục Thống kê công bố ngày 19/9/2018 cho thấy: Tỷ suất sinh lời trên doanh thu (tính bằng tổng lợi nhuận trước thuế/tổng doanh thu) của doanh nghiệp nhà nước đạt 6,6%, trong khi tỷ suất này ở khu vực có vốn đầu tư nước ngoài (FDI) là 6,7% và khu vực doanh nghiệp nhà nước chỉ đạt 1,9%; số lượng doanh nghiệp nhà nước ít, nhưng thuế và các khoản đã nộp lại cao nhất với trung bình 104 tỷ đồng/doanh nghiệp. Mức này được Tổng cục Thống kê đánh giá cao hơn nhiều so với khu vực FDI với mức trung bình là 18 tỷ đồng/doanh nghiệp và ở các doanh nghiệp ngoài nhà nước là 1 tỷ đồng/doanh nghiệp. Như vậy có thể nói, cho dù nộp ngân sách rất lớn nhưng hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước lại thấp hơn khu vực ngoài nhà nước. Đặc biệt, khi Nhà nước nắm trong tay một khối lượng sở hữu khổng lồ thì chính những bất lợi (khuyết tật) của sở hữu nhà nước bắt nguồn từ đặc điểm của hình thức sở hữu này ngày càng bộc lộ và tạo nên xu hướng làm giảm tính hiệu quả của thành phần kinh tế này, kéo theo sự sụt giảm hiệu quả của toàn bộ nền kinh tế cần được tăng cường kiểm soát, đánh giá để đề xuất những giải pháp cơ cấu lại, hướng đến tập trung vào những lĩnh vực then chốt, thiết yếu, những địa bàn quan trọng và an ninh - quốc phòng, những lĩnh vực mà doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác không đầu tư. Các TĐKTNN phải tiến tới thật sự hoạt động theo cơ chế thị trường, lấy hiệu quả kinh tế làm tiêu chí đánh giá chủ yếu; tự chủ, tự chịu trách nhiệm, cạnh tranh bình đẳng với doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác theo quy định pháp luật [25, Tr 4-5]. Việc thực hiện nhiệm vụ tham gia giữ vai trò chủ đạo cần xác định rõ tàng, tách bạch và minh bạch để thuận tiện cho quản lý, điều hành vĩ mô nền kinh tế. Trước thực trạng đó đòi hỏi công tác quản lý nhà nước đối với của các Tập đoàn kinh tế phải được cải thiện theo hướng nâng cao hiệu lực, hiệu quả. 81 Theo đó, các cơ quan quản lý nhà nước muốn cải thiện công tác quản lý phải nắm rõ được thực trạng hoạt động của các doanh nghiệp, thực trạng những tồn tại, yếu kém và những khó khăn vướng mắc của doanh nghiệp để có biện pháp tháo gỡ, định hướng, hỗ trợ và giải quyết những tồn tại đó. Bản thân các TĐKTNN cũng cần có một cơ quan độc lập, khách quan đứng ra đánh giá, chỉ rõ những tồn tại, bất cập, kém hiệu quả, vi phạm trong hoạt động để có thể phòng ngừa, hạn chế khắc phục những yếu kém, lãng phí, thất thoát nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của đơn vị mìnhTừ những lý do nêu trên cho thấy việc áp dụng KTHĐ đối với các TĐKTNN tại KTNN nhằm kiến nghị, đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý vốn, tài sản, nguồn lực Nhà nước tại các TĐKTNN là hết sức cần thiết. Đặc biệt, có ý nghĩa quan trọng trong điều kiện Chính phủ Việt Nam đang đẩy mạnh thực hiện Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và năng lực cạnh tranh trong giai đoạn hiện nay. Trong khi đó, với chức năng nhiệm vụ của cơ quan kiểm toán và mục tiêu, kết quả của KTHĐ sẽ đóng góp vai trò quan trọng cho Chính phủ cũng như các Tập đoàn kinh tế cải thiện những tồn tại đã được đánh giá nêu trên. * Vai trò của kiểm toán hoạt động đối với các Tập đoàn kinh tế nhà nước tại Việt Nam Tại Việt Nam, KTHĐ có vai trò rất lớn đối với lĩnh vực doanh nghiệp mà trọng tâm là TĐKTNN trong việc thúc đẩy nâng cao hiệu quả, hiệu lực hoạt động, đề phòng, ngăn ngừa hạn chế tổn thất, lãng phí trong sử dụng các nguồn lực của các Tập đoàn. Do KTHĐ đòi hỏi áp dụng các biện pháp nghiệp vụ chuyên sâu để đánh giá việc thực hiện mục tiêu hiệu quả trong sản xuất kinh doanh và bảo toàn nguồn lực, trong ngăn ngừa và kiểm soát thất thoát, lãng phí; trong đánh giá mức độ hiệu lực tuân thủ chính sách pháp luật của nhà nước trong quản lý sử dụng vốn tài sản, đồng thời áp dụng các kỹ thuật kiểm toán xác định các tồn tại liên quan đến hiệu quả hoạt động, thực trạng lãng phí nguồn lực nên cho kết quả kiểm toán rất tích cực so với việc sử dụng các biện pháp quản lý, kiểm tra, kiểm soát, giám sát thông thường. Ngoài các phương thức kiểm soát, giám sát vốn có trong quản lý, KTHĐ đi sâu sử dụng linh hoạt, kết hợp các kỹ thuật kiểm toán như phân tích tổng hợp, hệ thống hóa, đối chiếu, so sánh, nội suy, thực nghiệm, kiểm tra hiện trường để xác định tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong quản lý sử dụng nguồn lực ở các bộ phận (công đoạn) quản lý cụ thể, qua đó tổng hợp, phân tích, phỏng vấn để tìm các nguyên nhân nhằm đưa ra đánh giá cụ thể về hình thức, mức độ lãng phí nguồn lực/ hoạt động kém hiệu lực của các TĐKTNN (so sánh với các phương pháp kiểm tra thông thường, nếu không sử dụng các phương pháp kỹ thuật kiểm toán sẽ rất khó phát hiện những tồn tại liên quan đến các loại lãng phí 82 nguồn lực luôn tiềm ẩn trong các hoạt động điều hành quản lý của đơn vị). Từ đặc điểm chuyên môn sâu đó, KTHĐ có vai trò quan trọng trong thúc đẩy công tác quản lý hướng tới mục tiêu tiết kiệm hiệu quả, hiệu lực, an toàn và phát triển bền vững, khắc phục được những hạn chế, khiếm khuyết trong tổ chức và quản lý cả về thể chế và tổ chức thực hiện thể chế đã được ban hành, cụ thể: Thứ nhất, thông qua KTHĐ phát hiện, xác định rõ tồn tại, hạn chế, vướng mắc và nguyên nhân từ chính sách, pháp luật áp dụng đối với các TĐKTNN, KTNN đề xuất, kiến nghị với Quốc hội và các cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung các quy định lạc hậu, không khả thi hoặc bù lấp các khoảng trống pháp luật để tạo hành lang pháp lý đầy đủ, chặt chẽ, tạo thuận lợi cho các TĐKTNN hoạt động hiệu quả, hiệu lực, bình đẳng trước pháp luật; qua kiểm toán kiến nghị với Chính phủ, các cơ quan quản lý nhà nước những giải pháp để tổ chức quản lý doanh nghiệp hiệu quả hơn; kiến nghị giải quyết những khó khăn, vướng mắc, bất cập cho TĐKTNN được kiểm toán trong tổ chức thực hiện hoặc điều chỉnh các định hướng quản lý nhằm đem lại hiệu quả cao hơn so với hiện trạng. Thứ hai, thông qua KTHĐ, KTNN kiến nghị các TĐKTNN áp dụng các biện pháp quản lý nhằm nhằm phòng ngừa, hạn chế, khắc phục hạn chế tổn thất sau khi đã nhận diện được hình thức thất thoát, lãng phí, nguyên nhân dẫn đến lãng phí, mức độ lãng phí. Từ phát hiện kiểm toán, KTNN kiến nghị Tập đoàn kinh tế điều chỉnh các hành vi quản lý của mình, đồng thời đề xuất các biện pháp ngăn chặn không để những tổn thất này tiếp tục phát sinh, đề xuất các biện pháp khắc phục thiệt hại đã xảy ra giúp phòng ngừa, hạn chế tổn thất trong sử dụng nguồn lực tài chính công, tài sản công nhà nước đầu tư vào hoạt động sản xuất kinh doanh của Tập đoàn kinh tế. Hơn nữa, KTNN còn kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền, cơ quan có trách nhiệm cùng tham gia, phối hợp giải quyết những tồn tại, vướng mắc, khó khăn được phát hiện quan kiểm toán của TĐKTNN một cách thuận lợi, đúng pháp luật hơn. Đặc biệt, trên tầm nhìn tổng thể, KTNN kiến nghị các giải pháp để các TĐKTNN thực hiện tốt hơn vai trò chủ đạo, tham gia điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Thứ ba, trên cơ sở kết quả KTHĐ của một số TĐKTNN cụ thể, KTNN Việt Nam kiến nghị các cơ quan quản lý nhà nước, kiến nghị các đơn vị quản lý cấp trên của đơn vị được kiểm toán xem xét tăng cường vai trò quản lý, định hướng, hỗ trợ đối với toàn bộ những doanh nghiệp cùng hoạt động trong những lĩnh vực tương tự. Điề