Tóm tắt Luận án Nghiên cứu hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông Nhuệ - Sông Đáy

luật về quản lý chất thải chƣa đầy đủ, hợp lý nên rất khó có căn cứ pháp lý để quản lý; Quy định về quản lý chất thải thiếu chi tiết, rõ ràng về xử lý nƣớc thải nông nghiệp, các loại nghề trong làng nghề, cơ sở chăn nuôi tƣ nhân; chƣa ban hành quy định về nguồn tiếp nhận nƣớc thải, hạn ngạch xả thải; thiếu quy định áp dụng công nghệ cao để theo dõi, kiểm soát chất lƣợng chất thải tại các nhà máy, KCN, CCN trên LVS. Mặt khác, các điều khoản cấm khó thi hành đối với ngƣời dân và doanh nghiệp (có 42,9% người dân và 54,7% doanh nghiệp cho rằng điều cấm không dễ thi hành) và cũng chƣa có quy định quản lý cát sỏi lòng sông giáp danh giữa hai tỉnh... chính vì thiếu căn cứ pháp lý nhƣ vậy đã khiến cho tình trạng xói lở ngày càng gia tăng, phá vỡ HST, cảnh quan tự nhiên, làm suy giảm ĐDSH. 3.3.1.3. Trong công tác ĐTM Thống kê chƣa đầy đủ trên LVS Nhuệ - sông Đáy có 1.230 Báo cáo ĐTM đƣợc lập và chỉ có 872 báo cáo ĐTM đƣợc phê duyệt chiếm 70,1%. Trong số có 872 báo cáo ĐTM đƣợc phê duyệt thì có 120 bản xác nhận hoàn thành công trình BVMT chiếm 13,76%. Qua số liệu trên cho thấy, ĐTM chưa thực sự là công cụ hữu hiệu để phòng ngừa, hạn chế ô nhiễm, chƣa có chế tài xử lý khi không tiếp thu ý kiến xác đáng của cộng đồng dân cƣ, hội đồng tƣ vấn thẩm định ĐTM; chế tài xử phạt thấp khi không đầu tƣ công trình BVMT nên các doanh nghiệp chây ì, ỷ lại và sẵn sàng nộp phạt và không chịu đầu tƣ cho công tác BVMT. Các định mức kinh tế-kỹ thuật cho lập báo cáo ĐTM chƣa đáp ứng giá cả thị trƣờng khiến cho chất 10 lƣợng báo cáo ĐTM kém. Công tác tham vấn trong ĐTM còn nhiều bất cập, hình thức và chỉ ở giai đoạn thông báo bƣớc sang giai đoạn tham vấn (Hình 3-4). ĐÀM PHÁN: Là thảo luận trực tiếp giữa chủ dự án và các bên chủ chốt liên quan nhằm xây dựng sự đồng thuận và hƣớng tới giải pháp các bên có thể chấp nhận, ví dụ gói giảm thiểu tác động và các biện pháp bồi thƣờng THAM GIA: Sự trao đổi tƣơng tác giữa chủ dự án và cộng đồng bao gồm chia sẻ, phân tích, thiết lập chƣơng trình làm việc, tăng cƣờng hiểu biết, thỏa thuận đƣợc những điểm đề xuất và tác động của nó THAM VẤN: Hai chiều thông tin giữa chủ dự án và cộng đồng với cơ hội cho cộng đồng bày tỏ quan điểm về đề xuất THÔNG BÁO: Một chiều thông tin từ chủ dự án tới cộng đồng. Hình 3-3: Mức độ tham gia của cộng đồng (UNEP, 2002) 3.3.1.4. Trong QCVN về môi trường Hiện nay các nghề (bún bánh, đúc đồng, tái chế ắc quy, sắt, bột nhựa, dệt nhuộm, tái chế sắt..) trong làng nghề (450 làng nghề), cơ sở chăn nuôi tƣ nhân tập trung thải nƣớc thải vô tƣ, không có HTXLNT, trong khi đó các cơ quan chức năng lại không xử lý đƣợc vi phạm này. Số liệu môi trƣờng nền thiếu, không đồng nhất; thiếu chuyên gia về quy chuẩn; thiếu kinh phí, cơ sở vật chất, phòng thí nghiệm để thì nghiệm, kiểm chứng. Đa số cơ quan QLNN ở địa phƣơng phàn nàn quy chuẩn quốc gia về nƣớc thải công nghiệp QCVN 40:2011 cột B không phù hợp. Qua thực tế và soát xét hệ thống QCVN cho thấy: QCVN 40:2011/BTNMT nước thải công nghiệp không phù hợp nên vai trò kiểm soát ô nhiễm kém hiệu quả và không tuân theo nguyên tắc của Luật tiêu chuẩn và quy chuẩn, Hiến pháp, quy định WHO... Các chỉ tiêu tại QCVN 40:2011/BTNMT cột B đƣợc thải vào hệ thống thoát nƣớc đô thị, khu dân cƣ chƣa có HTXLNT tập trung cao gấp 1,0-100,0 lần (Bảng 3-4) các chỉ tiêu ở QCVN 08:2008/BTNMT cột A2, B1 cho mục đích bảo vệ đời sống thủy sinh và tƣới tiêu. Đây là điều bất hợp lý, vì thải ra hệ thống thoát nƣớc trong khu đô thị, khu dân cƣ chƣa có HTXLNT tập trung sẽ trực tiếp đổ ra LVS, môi trƣờng xung quanh làm vƣợt ngƣỡng giới hạn tối đa về bảo tồn động thực vật thủy sinh sẽ gây ra tình trạng hủy hoại HST thủy sinh. Bảng 3-4: So sánh một số chỉ tiêu giữa QCVN 40:2011 và QCVN 08:2008 TT Một số thông số chính QCVN 08:2008 QCVN 40:2011 QCVN 40:2011 cao hơn QCVN 08:2008 (số lần) Cột A2 Cột B1 Cột B 1 pH 6-8,5 5,5-9 5,5-9 2 COD 15 30 150 5 - 10 3 BOD 6 15 50 4,5 - 6 4 TSS 30 50 100 2-3,3 5 Coliform 5.000 7.500 5.000 1,0-1,5 6 Amoni (tính theo nitơ) 0,2 0,5 10 20-50 7 As 0,02 0,05 0,1 5-20 8 Cadimi 0,005 0,01 0,1 10-20 9 Chì 0,02 0,05 0,5 10-25 10 Thủy ngân 0,001 0,001 0,01 100 Mặt khác, đối chiếu với tiêu chuẩn nƣớc thải công nghiệp của Mỹ, Nhật, Trung 11 Quốc thì giá trị các thông số rất gần và giống với giá trị cột A2, B1 của QCVN 08:2008. Đồng thời, việc thiếu nhiều QCVN trong lĩnh vực nông nghiệp, các loại hình nghề trong làng nghề, chăn nuôi tƣ nhân tập trung cũng là nguyên nhân thiếu đi cơ sở pháp lý để xử lý hành vi gây ô nhiễm. Việc căn cứ vào QCVN để kiểm soát ô nhiễm nƣớc trên LVS mà không dựa vào khả năng chịu tải, tự làm sạch của LVS hoặc đoạn sông là cũng chƣa hoàn toàn hợp lý. 3.3.2. Nhận diện và phân tích những hạn chế, khoảng trống trong vai trò của Ủy ban BVMT LVS Nhuệ - sông Đáy Kết quả điều tra bảng hỏi cho thấy: Có 95,8% ngƣời dân, 53,7% doanh nghiệp và 47,4% cơ quan QLNN không biết Ủy ban BVMT LVS Nhuệ - sông Đáy; Có 97,5% ngƣời dân, 75% doanh nghiệp và 56,3% cơ quan QLNN không biết chức năng, nhiệm vụ của Ủy ban BVMT LVS Nhuệ - sông Đáy. Có 97,5% ngƣời dân, 75% doanh nghiệp và 72,8% cơ quan QLNN cho rằng Ủy ban BVMT LVS Nhuệ - sông Đáy hoạt động không hiệu quả. Qua số liệu điều tra bảng hỏi cho thấy: Ủy ban BVMT LVS Nhuệ-sông Đáy đƣợc lập ra không thuộc một chế định nhà nƣớc nào, không có chức năng hành chính, mệnh lệnh, chức năng thanh tra, xử phạt, phân bổ kinh phí, triển khai các dự án thuộc Đề án do mình chịu trách nhiệm. Việc quy định Thứ trƣởng Bộ TN&MT làm Chủ tịch Ủy ban (điểm a, Khoản 3, Điều 30 Nghị định 120/2008/NĐ-CP) cũng không phù hợp với thể chế, quyền lực hiện hành. Vì, Thứ trƣởng Bộ TN&MT không có quyền hạn bằng hoặc cao hơn để lãnh đạo, chỉ đạo hay yêu cầu ngƣời đứng đầu các bộ, ngành và UBND tỉnh trên LVS phải phối hợp hoặc phải tuân thủ các quyết định của mình. Kinh phí giao cho Ủy ban từ 5-7 tỷ/năm chỉ đủ để duy trì hoạt động hành chính của Ủy ban. 3.3.3. Nhận diện và phân tích những hạn chế, khoảng trống của chế tài xử lý vi phạm pháp luật BVMT LVS Nhuệ - sông Đáy. Chế tài thể hiện thái độ của Nhà nƣớc đối với chủ thể không thực hiện hoặc thực hiện không đúng quy tắc xử sự đã đƣợc nêu trong phần quy định của quy phạm và có tác dụng phòng ngừa vi phạm, giáo dục và nâng cao nhận thức của chủ thể để đảm bảo việc tuân thủ pháp luật, góp phần thực hiện mục đích của Nhà nƣớc trong lĩnh vực BVMT phù hợp với từng giai đoạn cụ thể. Chính vì chế tài có những ý nghĩa và vai trò vô cùng quan trọng trong hệ thống pháp luật và trong kiểm soát ô nhiễm nhƣ vậy. Nên sự khiếm khuyết của chế sẽ khiến cho công tác quản lý môi trƣờng gặp khó khăn. Kết quả khảo sát cho thấy: khi gây ô nhiễm thì có 32,8% ngƣời dân không sợ bị phạt, có 61,1% ngƣời dân và 71,1% doanh nghiệp sẵn sàng nộp phạt; có 19,4% doanh nghiệp đóng trên địa bàn không thực thi điều cấm; 60% doanh nghiệp và có tới 56,6% ngƣời dân không tự giác tuân thủ điều cấm. Có 70,0% ngƣời dân, có 87,2% doanh nghiệp và 83,9% cơ quan QLNN cho rằng việc ban hành hƣớng dẫn về môi trƣờng chậm. Qua số liệu trên cho thấy: a) Căn cứ của chế tài xử lý vi phạm rất mong manh và khó áp dụng: Thực tiễn cho thấy, căn cứ rất quan trọng trong việc xử lý vi phạm là hành vi thải chất thải ra môi trƣờng, làm thiệt hại về môi trƣờng và tác động đến xã hội. 12 Việc xác định mức độ nguy hiểm của hành vi trong lĩnh vực môi trƣờng nhiều trƣờng hợp dựa vào mức độ gây hậu quả nghiêm trọng để tiến hành xử phạt. Tuy nhiên, cả hai căn cứ này hiện nay rất mơ hồ, khó xác định trong lĩnh vực môi trƣờng và có thể dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau, không biết áp dụng theo chế tài xử lý hành chính hay hình sự. Để làm rõ các căn cứ trên, tác giả sẽ phân tích sâu hơn vào các khái niệm, các trƣờng hợp cụ thể. Thứ nhất, về hành vi đƣợc cho là nguy hiểm cho xã hội đƣợc định nghĩa trong Luật Xử lý vi phạm hành chính và Bộ Luật hình sự là rất phổ quát, chƣa tính đến những trƣờng hợp cụ thể trong lĩnh vực môi trƣờng. Hai quy định này dẫn đến cách hiểu rằng, ranh giới giữa vi phạm hành chính và tội phạm là “mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi”. Trong hai khái niệm trên thì “hành vi” đƣợc đánh giá mức độ nguy hiểm ở đây là hành vi của một vụ việc cụ thể hay các hành vi giống nhau diễn ra trong các vụ việc giống nhau. Tiêu chí “mức độ nguy hiểm cho xã hội” rất trừu tƣợng và hoàn toàn phụ thuộc vào cảm nhận của nhà làm luật, thậm chí phụ thuộc vào cảm tính của ngƣời áp dụng pháp luật nhất là trong lĩnh vực môi trƣờng. Trong lĩnh vực tội phạm môi trƣờng thì hành vi thải chất thải nguy hại ra sông và hành vi săn bắn động vật hoang dã thuộc loài nguy cấp có mức độ nguy hiểm khác nhau, không thể đồng nhất thành mức độ nguy hiểm cho xã hội. Thứ hai, Tội phạm môi trƣờng đều yêu cầu một yếu tố khách quan là “gây hậu quả” để cấu thành tội phạm và đƣợc phân ra thành các mức độ nghiêm trọng tức là “gây hậu quả nghiêm trọng”, “gây hậu quả rất nghiêm trọng” và “gây hậu quả đặc biệt nghiêm trọng”. Vì thế, các quy định đó đƣợc hiểu rằng, nếu một hành vi đƣợc cho là vi phạm pháp luật về môi trƣờng, nhƣng chƣa gây hậu quả nghiêm trọng thì bị xử lý hành chính, còn nếu gây hậu quả nghiêm trọng thì bị xử lý hình sự. Chƣa nói đến sự tùy tiện trong việc thi hành, chỉ riêng việc sử dụng yếu tố hậu quả “cấu thành vật chất” trong cấu thành tội phạm môi trƣờng là điều quá bất hợp lý. Ví như Hộ gia đình Bà Đoàn Thị Bé, ở làng Phƣợng, xã Nam Dƣơng, huyện Nam Trực, tỉnh Nam Định chế biến lƣơng thực, thực phẩm (bún, bánh) đã thải nƣớc thải có mùi chua, hôi thối ra cống, rãnh chung nhƣng do bị ngƣời dân phản đối, chính quyền yêu cầu dừng việc thải và gia đình Bà đã dừng việc thải ra cống chung. Tuy nhiên, việc dừng thải này sẽ đồng nghĩa với cả hộ gia đình 8 ngƣời không có công ăn việc làm. Gia đình Bà đã quyết định thải lƣợng nƣớc thải từ sản xuất bún bánh này vào ao nuôi cá của gia đình mình (thay đổi chức năng là nơi chứa nƣớc thải và không nuôi cá) đã làm ô nhiễm nghiêm trọng về nƣớc, đất, không khí. Theo quy định của pháp luật thì có đƣợc coi là tội phạm môi trƣờng hay không và ô nhiễm đã gây thiệt hại về vật chất cho bản thân gia đình bà (không nuôi đƣợc cá) và ảnh hƣởng đến môi trƣờng xung quanh. Trong trƣờng hợp này, ngƣời thực thi pháp luật dựa vào cảm tính của mình có thể áp dụng hình sự hoặc hành chính đều đƣợc hoặc có thể không xử lý đƣợc với lý do ao cá này là của gia đình nên gia đình sử dụng thế nào cũng đƣợc. Đây là một lỗ hổng khá lớn và rất nguy hiểm của công tác lập pháp trong lĩnh vực BVMT. 13 Hoặc một ví dụ khác, Ông chủ của Công ty cổ phần thực phẩm Hữu Nghị, chuyên về sản xuất, kinh doanh các loại bánh, mứt kẹo, nông sản thực phẩm, với hàng trăm nhà phân phối, hơn 140.000 đại lý bán lẻ có địa chỉ tại số 122, phƣờng Định Công, quận Hoàng Mai, TP Hà Nội xả nƣớc thải chƣa qua xử lý ra LVS Nhuệ - sông Đáy. Kết quả đo mẫu nƣớc thải tại hiện trƣờng cho thấy chỉ tiêu TDS vƣợt 7 lần QCVN, COD và BOD vƣợt từ 3-5 lần QCVN. Nƣớc sông đó đƣợc một số ngƣời dân ở Hà Nam sử dụng để nuôi cá bè trên sông. Vào đúng lúc Công ty cổ phần thực phẩm Hữu Nghị xả thải thì trời mƣa to nên chất thải đƣợc pha loãng và cá không chết. Vào thời điểm khác, một công ty khác là Ông chủ của Công ty cổ phần thực phẩm Hà Nội, địa chỉ ở Quận Hoàng Mai, Hà Nội cũng thực hiện hành vi hoàn toàn tƣơng tự nhƣ Công ty cổ phần thực phẩm Hữu Nghị nhƣng do trời không mƣa, nƣớc thải đƣợc thải ra sông gây ô nhiễm nguồn nƣớc dẫn đến cá chết (đến mức thiệt hại nghiêm trọng về tài sản). Trƣờng hợp thứ hai này, Ông chủ của Công ty cổ phần thực phẩm Hà Nội sẽ đƣợc áp dụng xử lý theo Bộ Luật hình sự là gây hậu quả nghiêm trọng. Còn hành vi đầu tiên đối với Ông chủ của Công ty cổ phần thực phẩm Hữu Nghị chỉ bị xử lý hành chính. Do đó, “mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi” ở đây dựa trên “hậu quả nghiêm trọng” là không phù hợp. Bởi khi đã đƣa ra xét xử phải dựa trên các văn bản pháp luật chứ không thể cãi lý với nhau. b) Các chế xử lý hình sự chưa xử lý được người vi phạm Hai chế tài xử lý hành chính và hình sự dễ nhận thấy là đƣợc phân ra làm hai mức độ xử lý khác nhau để xử lý ngƣời vi phạm. Hành chính thì xử lý nhẹ và đƣợc hiểu ở mức độ nhắc nhở, có tính giáo dục đối với các hành vi. Còn hình sự vừa áp dụng xử lý bằng tiền vừa bỏ tù và có ý nghĩa trừng trị ngƣời vi phạm cao hơn so với xử lý hành chính và là chế tài cuối cùng-là rào cản pháp lý cuối cùng để bảo vệ lợi ích hợp pháp và phòng chống tội phạm về môi trƣờng. Tuy nhiên, theo các quy định hiện nay tại Chƣơng 17 Bộ Luật hình sự thì tội phạm về chất thải và một số tội khác về môi trƣờng bắt buộc phải có yếu tố gây hậu quả nghiệm trọng nên không thể xử lý hình sự đƣợc và chỉ có thể xử lý hành chính. Điều này vô tính đã làm giảm đi rõ rệt tính hiệu lực của chế tài hình sự, khiến cho tình trạng nhờn luật và thậm trí nhiều doanh nghiệp chấp nhận xử phạt hành chính nhiều lần để không phải đầu tƣ hệ thống xử lý chất thải. Nhƣ vậy, đã khiến cho các chế tài không thể xử lý nghiêm minh đối với các hành vi trong lĩnh vực môi trƣờng mà còn tạo ra các tiền lệ nguy hiểm, coi thƣờng pháp luật về môi trƣờng. Vụ việc vi phạm của Nhà máy Bia Đông Nam Á (tại Quận Hai Bà Trƣng – TP. Hà Nội) là một số ví dụ khác để làm minh chứng cho sự “bất lực” của quy định trong Bộ luật hình sự nhƣ sau: Ngày 6/8/2015, Đoàn thanh tra của Tổng cục Môi trƣờng đã phát hiện Nhà máy Bia Đông Nam Á đổ nƣớc thải không qua xử lý ra hệ thống thoát nƣớc mƣa để ra LVS. Nƣớc thải đã vƣợt hơn 5 lần QCVN về chất thải với lƣu lƣợng xả thải 12.000m3/ngày-đêm. Ngoài ra trƣớc thời điểm này, Cục cảnh sát phòng chống tội phạm về môi trƣờng – Bộ Công an đã phạt 45 triệu đồng, từng bị thanh tra Sở TN&MT Hà Nội phạt 32 triệu đồng về các hành vi thực hiện không 14 đúng nội dung báo cáo ĐTM đƣợc phê duyệt; quản lý chất thải nguy hại không đúng quy định; chuyển giao chất thải nguy hại cho đơn vị không có giấy phép hành nghề quản lý chất thải nguy hại. Tuy nhiên, vụ việc này sau đó chỉ bị xử phạt hành chính mà không bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Lý do đƣợc đƣa ra, cũng nhƣ các trƣờng hợp khác, là hiện chƣa có hƣớng dẫn chính thức cụ thể thể nào là vƣợt quá quy chuẩn “ở mức nghiêm trọng” hay “hậu quả nghiêm trọng”. Hành vi vi phạm liên tục, có hệ thống, trong thời gian dài của Công ty Bia Đông Nam Á thể hiện rõ ràng không tôn trọng pháp luật, gây ô nhiễm môi trƣờng, ảnh hƣởng đến cuộc sống của ngƣời dân. Một trong những nguyên do của việc “nhờn luật” này chính là do các quy định về chế tài, đặc biệt là các quy định của pháp luật hình sự còn rất thiếu tính thực tiễn và tính răn đe. Trong khi đó trong quá trình truy cứu trách nhiệm pháp lý, chúng ta hiện chỉ xem xét xử lý một hay một vài hành vi vi phạm bị phát hiện ngay tại thời điểm hiện tại (nhƣ đổ chất thải) mà xác định xem hành vi đó có quan hệ nhân quả với “hậu quả nghiêm trọng” không, hay có “ở mức độ nghiêm trọng” không để quyết định xử lý hình sự hay hành chính; việc này dẫn đến không đủ căn cứ để xử lý hình sự rất nhiều vụ việc nghiêm trọng khác. a) Các chế tài xử lý vi phạm chưa răn đe được người khác không tiến hành các hành vi tương tự Hiện nay, đa số nƣớc thải làm ô nhiễm lƣu vực sông Nhuệ - sông Đáy là của các doanh nghiệp trong KCN, CCN, làng nghề hoặc của các chủ đầu tƣ cơ sở hạ tầng KCN, CCN. Nhiều KCN, CCN có xây dựng nhà máy xử lý nƣớc thải nhƣng sau đó không hoạt động và xả trộm nƣớc thải vƣợt quy chuẩn môi trƣờng ra các sông để thu lời từ việc tiết kiệm chi phí xử lý nƣớc thải, đây rõ ràng là một hành vi mƣu lợi về kinh tế. Trong lĩnh vực BVMT, đây có thể coi là yếu tố có ý nghĩa rất quan trọng, cần đƣợc tập trung làm rõ khi xây dựng pháp luật về xử lý vi phạm môi trƣờng. Theo lý thuyết về các hành vi kinh tế của Gary Becker thì tác dụng răn đe của chế tài xử lý sẽ đƣợc phát huy nếu mức chế tài nhân với xác suất bị xử lý cao hơn lợi ích thu đƣợc từ hành vi vi phạm về môi trƣờng. Công thức này (Hộp 1) cũng chỉ áp dụng đƣợc cho các hành vi mƣu lợi về kinh tế, khi mà chủ thể thực hiện hành vi đó đủ tỉnh táo và nhận thức rõ đƣợc ích lợi cũng nhƣ nguy cơ phải chịu những hậu quả bất lợi từ hành vi của mình. Điều này đúng với rất nhiều hành vi vi phạm pháp luật về môi trƣờng. Cùng một hành vi vi phạm, việc chọn hình thức xử lý hành chính hay hình sự, phụ thuộc vào các yếu tố S và P (mức chế tài và xác suất bị xử lý). Ví dụ về hành vi có tính chất kinh tế của Công ty cổ phần COMA 18 là chủ đầu tƣ xây dựng và kinh doanh hạ tầng CCN Thanh Oai có thải nƣớc thải khoảng 600m 3 /ngày-đêm, thì chi phí trung bình xử lý đạt QCVN trong 01 năm tốn khoảng 3,2 tỷ đồng (ƣớc tính 1m3 nƣớc thải là 15.000đ/m3), trong khi đó nếu không xử lý nƣớc thải thì pháp nhân đó bị xử phát hành chính tối đa là 200 triệu đồng (theo Hộp 1: Công thức của Gary Becker S x P > B Trong đó: S là mức chế tài xử lý P là xác suất dự tính sẽ bị xử lý B là lợi ích dự tính thu đƣợc từ hành vi 15 điểm k, Khoản 3, Điều 13, Nghị định 179/2013/NĐ-CP), chiếm 6,25% tổng chi phí phải xử lý đạt QCVN trước khi thải ra môi trường). Ví dụ này cho thấy, đây rõ ràng là một hành vi mƣu lợi kinh tế và chủ thể ý thức rõ ràng về hậu quả, mức độ nguy hiểm của hành vi mình đang thực hiện. b) Các chế tài xử lý vi phạm chưa ngăn cản được người vi phạm không tiến hành các hành vi tương tự Trong lĩnh vực môi trƣờng thì việc xử lý hành chính đƣợc thực hiện trƣớc, kèm theo đó là áp dụng các biện pháp bổ sung: yêu cầu khắc phục, rút giấy phép, cấm đảm nhận công việc, tịch thu tang vật Tuy nhiên, bản chất của việc thải chất thải là hành vi có tính chất kinh tế nên đối tƣợng vẫn còn có thể tái phạm những lần khác khi mà mức xử phạt thấp, có nhiều khoảng trống trong hệ thống pháp luật về môi trƣờng và khi xử lý các vi phạm lại xuất hiệu tình tiết là “hợp tình, hợp lý”. Nhƣng trong chế tài hình sự thì lại khác, ngƣời vi phạm phải chịu hình phạt tù, mất tự do, không có cơ hội và điều kiện để tiếp tục hành vi vi phạm tƣơng tự. Ý nghĩa giữa chế tài hành chính và hình sự khác nhau ở chỗ này. Trên LVS Nhuệ - sông Đáy thì chƣa tiến hành khởi tố hình sự đƣợc vụ vi phạm nào. Doanh nghiệp sẵn sàng chi trả cho mức phạt để có thể tái phạm (ví dụ nhƣ Công ty cổ phần COMA 18, Công ty Bia Đồng nam Á). Chính vì vậy, các chế tài chƣa ngăn cản đƣợc ngƣời vi phạm không tiến hành các hành vi xả thải. c) Chế tài xử lý vi phạm chưa làm thay đổi được nhận thức và giáo dục người vi phạm thay đổi hành vi Tuyên truyền, giáo dục sẽ giúp ngƣời vi phạm có nhận thức pháp luật tốt hơn, từ đó thay đổi hành vi trong những hoàn cảnh tƣơng tự. Nếu xét về tính hiệu quả trong giáo dục và thay đổi nhận thức trong việc xử lý hành vi vi phạm pháp luật về môi trƣờng thì chế tài hình sự có ý nghĩa cao hơn chế tài hành chính. Bởi việc bị truy tố, xét xử, thậm chí ngồi tù sẽ tác động đến nhận thức của ngƣời vi phạm cao hơn so với một quyết định xử lý hành chính. Tuy nhiên, nếu nâng mức xử phạt hành chính, hình sự, đồng thời tăng cƣờng công tác tuyên truyền, phổ biến các chế tài này đến ngƣời dân thì có thể nâng cao và làm thay đổi hành vi vi phạm pháp luật về môi trƣờng một cách rõ rệt. d) Chưa có chế tài xử lý rõ ràng đối với hành vi phạm tội của người có chức vụ trong lĩnh vực môi trường Ngƣời có chức vụ hoặc cơ quan nhà nƣớc ban hành chậm, thiếu hoặc không ban hành hƣớng dẫn đầy đủ các quy định về môi trƣờng mà đã đƣợc luật pháp quy định thì cũng đƣợc quy là hành vi vi phạm pháp luật. Tội danh này thƣờng ở mức đặc biệt nghiêm trọng mới bị truy tố và hầu nhƣ từ khi pháp luật BVMT ra đời đến nay thì chƣa tiến hành xử lý đƣợc một trƣờng hợp nào trong lĩnh vực môi trƣờng đối với ngƣời có chức vụ trong việc ban hành chậm hoặc thiếu văn bản pháp luật. Về vấn đề này chúng ta có thể giải thích nhƣ sau: Thứ nhất, Việc ban hành chậm hoặc không ban hành sẽ là một trong những 4 dấu hiệu của hành vi vi phạm pháp luật. Tuy nhiên, việc xác định hậu quả của hành 16 vi này lại càng rất khó nên không thể quy kết hành vi này là phạm tội. Thứ hai, Bộ luật hình sự, các tội phạm do ngƣời có chức vụ quyền hạn thực hiện không chỉ bao gồm các tội phạm về chức vụ mà còn bao gồm các tội phạm đƣợc quy định ở các chƣơng khác. Một số quy định của pháp luật về vấn đề môi trƣờng, ban hành văn bản QPPL còn trừu tƣợng, chung chung, khó giải thích, khó áp dụng nhất là trong tình hình xã hội hiện nay đã có nhiều sự chuyển biến, thay đổi trên các phƣơng diện khác nhau. Mặt khác, nhiều ngƣời đã đề cập đến việc thực hiện quyền của ngƣời dân khi cơ quan nhà nƣớc không hoàn thành trách nhiệm của mình gây thiệt hại về môi trƣờng cho ngƣời dân. Ví dụ, một cán bộ phê duyệt cho phép triển khai dự án ven sông khi chƣa có báo cáo ĐTM đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền thẩm định, phê duyệt có thể khiến dự án đó gây ô nhiễm môi trƣờng nghiêm trọng, hay việc cấp phép xả thải vào lƣu vực sông Nhuệ - sông Đáy trái pháp luật, hoặc thanh tra viên cố ý bỏ qua hành vi vi phạm pháp luật về môi trƣờng của một vài doanh nghiệp Về vấn đề này, hiện nay chúng ta đã có Luật Cán bộ công chức, Luật Viên chức và các văn bản hƣớng dẫn việc kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức khi những ngƣời này không hoàn thành các nghĩa vụ QLNN về môi trƣờng. Nếu các hành vi vi phạm của cán bộ, công chức, viên chức gây thiệt hại về môi trƣờng cho cá nhân, tổ chức thì sẽ phải thực hiện bồi thƣờng dân sự theo quy định của Luật Trách nhiệm bồi thƣờng nhà nƣớc. Tuy nhiên, đây mới là các chế tài kỷ luật và dân sự. Nếu các hành vi vi phạm này đến mức độ nghiêm trọng thì có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo các tội về chức vụ nhƣ đã nêu ở trên. Tuy nhiên, cách tiếp cận này gây ra một số vấn đề sau: Một là, các quy định tội phạm về chức vụ có tính khái quát hóa quá cao, không thích hợp để xử lý các tội phạm cụ thể nhƣ lĩnh vực QLNN về môi trƣờng. Hai là, tƣơng tự nhƣ trên, cách thiết kế này đặt lại câu hỏi về khách thể cần đƣợc bảo vệ là chất lƣợng môi trƣờng hay trật tự QLNN về môi trƣờng? 3.4. ĐỊNH HƢỚNG VÀ PHƢƠNG ÁN HOÀN THIỆN HỆ THỐNG PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƢỜNG NƢỚC LƢU VỰC SÔNG NHUỆ - SÔNG ĐÁY 3.4.1. Nội dung và hình thức hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trƣờng nƣớc lƣu vực sông Nhuệ - sông Đáy Nội dung hoàn thiện pháp luật: Nội dung của pháp luật BVMT nƣớc LVS cần đƣợc hoàn thiện theo hƣớng bảo đảm tính toàn diện và đồng bộ với các chế định pháp luật về hành chính, xử lý tội phạm môi trƣờng, dân sự, hình sự, nhằm thống nhất, không mâu thuẫn, trùng lặp, chồng chéo với nhau, mang tính phổ thông, ổn định và có tính khả thi cao, phù hợp với thực tiễn. Hình thức của hoàn thiện pháp luật: Hình thức pháp luật về BVMT nƣớc LVS cần đƣợc hoàn thiện theo hƣớng đồng bộ giữa các văn bản QPPL, bao hàm và thể hiện đƣợc đầy đủ, minh bạch các chế định pháp luật và các QPPL, bảo đảm đƣợc sự thống nhất trong mỗi văn bản QPPL, trong toàn bộ hệ thống pháp luật về BVMT nƣớc LVS, đƣợc biểu đạt bằng ngôn ngữ pháp lý rõ ràng, cô đọng, lôgíc, chính xác và một nghĩa. 3.4.2. Định hƣớng hoàn thiện hệ thống pháp luật bảo vệ môi trƣờng nƣớc 17 lƣu vực sông Nhuệ - sông Đáy Định hƣớng hoàn thiện hệ thống pháp luật phải xuất phát từ yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; phải căn cứ vào Hiến pháp năm 2013; đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước vafphuf hợp với các luật khác; phải dựa trên nguyên tắc bảo đảm hài hòa lợi ích của nhân dân, lợi ích của Nhà nước và lợi ích của doanh nghiệp; phải nâng cao được hiệu quả thực thi các chế tài xử lý vi phạm, bảo đảm tính nghiêm minh, hiệu lực, hiệu quả của pháp luật; phải hoàn chức năng, nhiệm vụ và bộ máy hoạt động của một số bộ, ngành, các địa phương và Ủy ban BVMT nước LVS nói chung và Ủy ban BVMT nước LVS Nhuệ - sông Đáy nói riêng. 3.4.3. Phƣơng án hoàn thiện hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ- sông Đáy Phương án 1: Hệ thống hóa đầy đủ các quy định pháp luật về BVMT nƣớc LVS và pháp điển hóa chúng thành một đạo luật về kiểm soát ô nhiễm nƣớc. Phương án 2: Giữ nguyên cách thức quy định pháp luật nhƣ hiện nay và ta chỉ nên có sự sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật cho phù hợp, đồng thời thực hiện hệ thống hóa và pháp điển hóa. Phƣơng án 2 là phƣơng án đƣợc lựa chọn. Vì, phƣơng án này cũng mang tính truyền thống lập pháp của nƣớc ta hiện nay. Nó đáp ứng đƣợc các yêu cầu về tính khả thi đối với nội dung, hình thức của pháp luật, loại bỏ những khuyết điểm và lấp đầy những khoảng trống của pháp luật về BVMT nƣớc LVS. Phƣơng án 2 này cũng không làm đảo lộn quá nhiều hệ thống lập pháp của nƣớc ta và nó cũng tuân thủ theo một quy trình, thủ tục và các quy định nghiêm ngặt trong công tác lập pháp hiện nay. Tuy nhiên, phƣơng án 2 này cũng tạo áp lực cho các cơ quan QLNN về môi trƣờng