Luận án Nghiên cứu so sánh cơ quan thanh tra quốc hội trên thế giới và khả năng áp dụng tại Việt Nam

i tạo bộ máy trong thời gian gần đây ví dụ: Namibia (1990), Ganna (1993)98 và Seychelles (1994).99 95 Xem: Samuael.P Huntington (1991), the Third Wave: Democraticzation in the Late Twentieth Century, p.20. 96 Linda C. Ref, tlđd, tr. 12. 97 Linda C. Ref, tlđd, tr. 12. 98 Quốc gia này hiện nay lại giao chức năng bảo vệ quyền con người cho Ủy ban nhân quyền quốc gia, thanh tra lại quay về chức năng gốc là giám sát hành chính công. 99 Linda C. Ref, tlđd, tr. 13. 77 Về cơ sở bổ sung chức năng bảo vệ nhân quyền của Thanh tra Quốc hội: Xét về thực tiễn, như chúng ta biết, Thanh tra Quốc hội cổ điển không nhấn mạnh bảo vệ quyền con người nhưng trong phạm vi hoạt động của mình đôi khi lại góp phần bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền. Cụ thể là thông qua thẩm quyền giải quyết các khiếu nại của công dân, có những nội dung khiếu nại liên quan tới hành vi xâm phạm quyền con người gây ra bởi những quyết định hành chính yếu kém. Theo đó, để giải quyết được vụ việc, Thanh tra Quốc hội phải vận dụng các quy định pháp luật về quyền con người làm căn cứ phê phán các hành vi nói trên trong những cuộc điều tra như vậy. Xét ở góc độ lý luận, giám sát quyền lực công và bảo vệ nhân quyền có mối quan hệ chặt chẽ. Bởi vì, cơ sở để Quốc hội thực hiện quyền giám sát đối với các cơ quan thuộc nhánh quyền lực khác đó chính là yếu tố đại diện. Quốc hội đại diện cho người dân ban hành pháp luật trên cơ sở phải phản ánh được nguyện vọng của người dân, phù hợp với lợi ích của nhân dân. Không dừng lại ở đó, quá trình áp dụng luật của Quốc hội vào thực tiễn phải được thực hiện một cách nghiêm túc và hiệu quả. Chính vì vậy, như nhận xét của GS. Đào Trí Úc: “Trong quá trình theo dõi hoạt động của chính quyền, họ (Thanh tra Quốc hội) luôn cố gắng đảm bảo rằng người dân sẽ không phải gánh chịu một sự bất công nào và theo đó, các Ombudsman (Thanh tra Quốc hội) không theo đuổi mục tiêu nào khác ngoài việc đảm bảo công bằng trong hành chính nói chung”.100 Điều này lý giải chức năng giám sát việc thực hiện quyền lực công của Thanh tra Quốc hội vốn dĩ có mối quan hệ mật thiết với vấn đề bảo vệ nhân quyền. Do đó, việc phát triển thêm chức năng bảo vệ quyền con người cho Thanh tra Quốc hội có điểm thuận lợi. Thực tiễn áp dụng mô hình này ở các quốc gia: Có thể nói, mỗi quốc gia tùy thuộc vào điều kiện hoàn cảnh mà có sự vận dụng khác nhau đối với mô hình “biến dạng” này. Hầu hết các quốc gia ghi nhận chức năng bảo vệ quyền con người của Thanh tra trong hiến pháp và thể chế hóa trong luật thanh tra. Ví dụ: Hiến pháp Cộng hoà Croatia năm 1990 quy định: “Các thanh tra viên là uỷ viên của Quốc hội sẽ thực hiện nhiệm vụ bảo vệ các quyền hiến định và luật định của 100 Đào Trí Úc, Nguyễn Thị Mơ, Nguyễn Văn Thuận, Vũ Công Giao, tlđd, tr. 62. 78 công dân trước các cơ quan hành chính nhà nước và các cơ quan được giao thực hiện quyền lực công” (Điều 93); hay Luật Thanh tra Bồ Đào Nha đã khái quát chức năng của Thanh tra Quốc hội: “Là cơ quan bảo vệ và thúc đẩy quyền con người, bảo đảm các cơ quan nhà nước có những hành vi phù phợp với lợi ích của công dân” (khoản 1 Điều 1) Trên cơ sở hiến định chức năng bảo vệ quyền con người của Thanh tra, nhiều quốc gia mở rộng phạm vi đối tượng mà Thanh tra có quyền điều tra và đưa ra khuyến nghị không chỉ có cơ quan công quyền mà còn có cả đơn vị công lập (tổ chức cung cấp dịch vụ công như trường học, bệnh viện; tổ chức kinh tế sử dụng vốn nhà nước) và thậm chí có cả khu vực tư nhân như Bồ Đào Nha, Namibia, Tây Ban Nha Ở Nga, Thanh tra Quốc hội (Cao ủy nhân quyền – The institution of The High Commissioner for Human Rights) được đánh giá là một trong những cải cách dân chủ quan trọng nhất của nước này. Cơ sở pháp lý ban đầu cho sự ra đời của Thanh tra Quốc hội ở Nga là Tuyên bố về các quyền dân sự, tự do và quyền con người ngày 22 tháng 11 năm 1991; Điều 45 và Điều 103 của Hiến pháp Nga năm 1993 về việc bảo đảm của Nhà nước đối với các quyền và tự do của người dân (Điều 45) và việc Quốc hội bầu và bãi nhiệm Ủy viên về quyền con người (Điều 103)101. Cần phải thấy rằng, việc thông qua mô hình Cơ quan Thanh tra Quốc hội ở Nga cũng như các nước hậu xã hội chủ nghĩa xảy ra trong bối cảnh tái cấu trúc cơ bản của cả hệ thống chính trị, vấn đề pháp lý kinh tế và tổ chức bộ máy nhà nước của các quốc gia này. Tuy nhiên, bất chấp điều kiện lịch sử, tình trạng của hệ thống chính trị, Thanh tra Quốc hội vẫn được các quốc gia hậu xã hội chủ nghĩa vận dụng với những nét độc đáo riêng102. Cho dù cơ chế bảo vệ quyền con người được “vay mượn” từ thiết chế Thanh tra ở những quốc gia có truyền thống dân chủ103, khi mới tiếp nhận còn khá mới mẻ và ít kinh nghiệm nhưng theo thời gian, Thanh tra Quốc hội ở Nga đã có những thành công nhất định với hàng chục nghìn vụ việc được giải quyết, xem xét hàng năm. Những điểm đặc biệt được cho là cơ sở cho sự thành công trên đến từ một số lý do sau: (1) Tính độc 101 Nguồn: truy cập ngày: 9/2/2020. 102 Н. А. Баклан (2006), Legal Status of the Ombudsman in the Russian State Nguồn : https://cyberleninka.ru/article/n/pravovoy-status-ombudsmena-v-usloviyah-rossiyskoy- gosudarstvennosti/viewer Truy cập ngày 12/2/2020. 103 Là những nước Bắc Âu như Thụy Điển, Phần Lan, Đan Mạch 79 lập cao, (2) Có quyền lực lớn, (3) Mang tính xã hội cao, (4) Trách nhiệm cá nhân lớn, (5) Có liên hệ chặt chẽ với các thiết chế nhân quyền quốc tế.104 Bên cạnh mở rộng phạm vi đối tượng chịu thanh tra, giám sát, Thanh tra Quốc hội còn mở rộng phạm vi các quyền con người được Thanh tra bảo vệ. Nếu như trước đây xem xét bảo vệ quyền con người chỉ là một trong những yếu tố góp phần đưa ra lập luận để chống lại các hành vi của quan chức hành chính chủ yếu liên quan đến đối xử không bằng, không thực hiện nhiệm vụ của quan chức hành chính, dẫn đến xâm phạm các quyền tự do cơ bản thì hiện nay, thẩm quyền của Thanh tra đã mở rộng cả các quyền liên quan đến việc hưởng các chế độ phúc lợi xã hội như quyền của người già, trẻ em, bình đẳng giới hay quyền của người tiêu dùng Để đảm bảo thực hiện chức năng bảo vệ quyền con người, tổ chức Thanh tra ở một số nước cũng có sự thay đổi, bên cạnh bổ nhiệm Thanh tra chung thì còn hình thành các Thanh tra chuyên biệt như Croatia có thêm Thanh tra về trẻ em, Thanh tra về bình đẳng giới Bên cạnh đó, cơ quan Thanh tra nhân quyền hỗn hợp ở nhiều nước thường tổ chức các cuộc hội thảo, các chương trình hành động nhằm tuyên truyền, phổ biến kiến thức về đảm bảo quyền con người cho các cơ quan, tổ chức có liên quan như các cơ quan tư pháp, cơ quan hành chính Đồng thời, có sự tham gia hợp tác, trao đổi kinh nghiệm để nâng cao vai trò của Thanh tra trong lĩnh vực bảo vệ và thúc đẩy nhân quyền giữa các nước trên thế giới. Theo Báo cáo thường niên của Tổ chức Thanh tra thế giới (IOI) năm 2018 – 2019, trong một năm, IOI đã tổ chức 6 khóa đào tạo liên quan đến các vấn đề cụ thể về hoạt động của Thanh tra Quốc hội, thu hút được đông đảo các nước tham gia.105 Có thể thấy, mô hình này đóng vai trò quan trọng trong tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước ở nhiều quốc gia trong giai đoạn hiện nay. Cũng giống như sự kết hợp hai chức năng kiểm soát quyền lực và phòng, chống tham nhũng, sự kết hợp chức năng cổ điển của thanh tra và chức năng bảo vệ quyền con người có sự hài hòa, thống nhất và bổ trợ cho nhau, đặc biệt là trong nhà nước pháp 104 Mai Văn Thắng (2015), “Bàn về thiết chế Ombudsman Liên bang ở Nga”, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội, Chuyên san Luật học, số 2, tr. 36. 105 Annual Report 2018 – 2019, tr. 14 Nguồn: https://www.theioi.org/publications/ioi-annual-reports truy cập ngày 12/2/2020. 80 quyền hiện đại. Nhà nước pháp quyền hiện đại đòi hỏi phải có sự kiểm soát quyền lực hiệu quả, làm thế nào để các chủ thể nắm giữ quyền lực nhà nước không lạm quyền, không tắc trách, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức trong xã hội. Như vậy, mục đích sâu xa của kiểm soát quyền lực ở nhà nước pháp quyền chính là để bảo vệ quyền con người, hướng tới đề cao quyền con người. Các căn cứ khác xác định các “biến dạng” của Thanh tra Quốc hội hiện đại: Ngoài căn cứ sự thay đổi về phạm vi chức năng của Thanh tra Quốc hội, còn có một số tiêu chí khác để xác định mô hình “biến dạng” của Thanh tra Quốc hội hiện đại so với Thanh tra Quốc hội cổ điển như: - Căn cứ vào nguồn gốc hình thành: Nếu Thanh tra Quốc hội cổ điển chỉ được hình thành từ Quốc hội thì Thanh tra Quốc hội hiện đại ngoài đa số được hình thành từ Nghị viện / Quốc hội thì số ít còn được hình thành từ nhánh quyền lực khác như hình thành từ Chính phủ hoặc từ người đứng đầu nhà nước (Tổng thống), ví dụ: những nước ở Châu Phi, Pháp, Philippines Sự đa dạng về chủ thể hình thành Thanh tra Quốc hội thể hiện sự vận dụng linh hoạt mô hình này ở các nước nhằm đảm bảo sự phù hợp với truyền thống chính trị pháp lý của mỗi quốc gia. Tuy nhiên, điều này không làm mất đi đặc điểm cốt lõi của Thanh tra Quốc hội cổ điển đó là tính độc lập đối với các cơ quan thực hiện quyền lực công. Mặc dù được cơ quan, cá nhân trong nhánh hành pháp bổ nhiệm nhưng vẫn phải đảm bảo cơ chế độc lập trong hoạt động của Thanh tra; Ví dụ: Thanh tra Quốc hội nước Nambia quy định tại Chương 10 Hiến pháp Nambia năm 1990, theo đó Thanh tra viên do Tổng thống bổ nhiệm theo đề nghị của Ủy ban Dịch vụ Tư pháp (Judical Service Commission) và Tổng thống có thể kéo dài tuổi nghỉ hưu của Thanh tra Viên từ 60 lên đến 70 tuổi (Điều 90) nhưng để đảm bảo đảm bảo không phụ thuộc vào chủ thể có thẩm quyền bổ nhiệm, Hiến pháp Nambia đã quy định trước đó tại Điều 89: “(2) Thanh tra viên phải độc lập và chỉ tuân theo Hiến pháp và pháp luật; (3) Không thành viên nào của Nội các hoặc Cơ quan lập pháp hoặc bất kỳ người nào khác can thiệp vào Thanh tra 81 viên trong việc thực hiện các chức năng của mình và Nhà nước sẽ hỗ trợ cần thiết để bảo vệ sự độc lập, nhân phẩm và hiệu quả hoạt động của Thanh tra”. Nhìn chung, để đảm bảo tính độc lập cho Thanh tra Quốc hội, hầu hết các nước hiến định về vị trí và nguyên tắc hoạt động của Thanh tra. - Căn cứ vào phạm vi giám sát: Thanh tra Quốc hội hiện đại có thể giám sát cả khu vực tư và hạn chế giám sát hoạt động của Tòa án. Như phân tích ở trên, nếu như Thanh tra Quốc hội cổ điển chỉ có quyền giám sát đối với các cơ quan công quyền, bao gồm cả tòa án, phạm vi giám sát ban đầu ở trung ương rồi mở rộng ra cả địa phương thì hiện nay, phạm vi giám sát của cơ quan Thanh tra đã được một số quốc gia còn mở rộng cả những tổ chức thuộc lĩnh vực tư, đặc biệt là khi cơ quan Thanh tra được bổ sung chức năng bảo vệ và thúc đẩy quyền con người. Mặt khác, các quốc gia lại thu hẹp thẩm quyền giám sát của Thanh tra Quốc hội đối với hoạt động của Tòa án. - Căn cứ vào tổ chức: Về cơ bản, Thanh tra Quốc hội hiện đại cũng chủ yếu được thiết kế là cơ quan nhà nước ở trung ương, tuy nhiên, với nhu cầu bảo vệ quyền con người trên cơ sở kiểm soát nền hành chính công, một số nước xây dựng Thanh tra Quốc hội được tổ chức thành hệ thống từ trung ương xuống địa phương. Riêng với những quốc gia có hình thức nhà nước liên bang thì Thanh tra Quốc hội không được tổ chức ở cấp liên bang (national Ombudsman) nhưng lại có Thanh tra Quốc hội ở khu vực và địa phương như: Đức, Canada, Hoa Kỳ, Ấn Độ.106 Điều này cũng có thể lý giải do vai trò của Thanh tra Quốc hội không phát huy ở cấp liên bang vì vấn đề bảo vệ người dân thường gắn liền với chính quyền bang và địa phương. Mặt khác, một số quốc gia còn có Thanh tra Quốc hội với chức năng chuyên biệt về các vấn đề như Thanh tra quân đội ở Thuỵ Điển, Đức, Israel và Canada, Thanh tra nhà tù ở Canada, Connecticut, Michigan và Oregon, Thanh tra về bảo vệ dữ liệu và quyền của dân tộc thiểu số ở Hungary, Thanh tra về chống phân biệt chủng tộc ở Thuỵ Điển, Thanh tra về dịch vụ chăm sóc sức khoẻ ở Anh và Tasmania107 106 Roy Gregory, Philip James Giddings (2000), “Righting Wrongs: The Ombudsman in Six Continents”, International Institute of Admistrative Sciences, Nxb. IOS Press, 2000, p.8. 107 Roy Gregory, Philip James Giddings (2000), tlđd, p.9 82 2.2.4. Những điểm giống và khác nhau giữa Thanh tra Quốc hội cổ điển và Thanh tra Quốc hội hiện đại Trước hết, có thể thấy, Thanh tra Quốc hội cổ điển và Thanh tra Quốc hội hiện đại có những điểm giống nhau, có thể xem đây là những điểm mang tính cốt lõi nhằm xác định đó là cơ quan Thanh tra Quốc hội chứ không phải là loại cơ quan nào khác, cụ thể: Thứ nhất, về vị trí, ngay từ khi ra đời, độc lập chính là cơ sở quan trọng để Thanh tra Quốc hội có thể thực hiện được sứ mệnh của mình là giúp nhánh lập pháp giám sát nhánh hành pháp, tư pháp một cách khách quan, hiệu quả. Để đảm bảo được yếu tố này, rất nhiều nước Thanh tra Quốc hội được hiến định. Đây được xem là một trong những thiết chế hiến định độc lập đầu tiên được thành lập trên thế giới. Đa số hiến pháp các nước quy định về vị trí, chức năng và cách thức thành lập, nguyên tắc hoạt động để Thanh tra Quốc hội không phụ thuộc vào các cơ quan quyền lực truyền thống đặc biệt là cơ quan chịu sự giám sát của thiết chế này. Thanh tra Quốc hội hiện đại với những “biến dạng” về chức năng, thẩm quyền thì yếu tố độc lập vẫn là yếu tố tiên quyết để đảm bảo hiệu quả hoạt động và do vậy, Thanh tra Quốc hội hiện đại vẫn tiếp tục duy trì vị trí là cơ quan hiến định độc lập trong hiến pháp của rất nhiều quốc gia. Thứ hai, về tính chất thực hiện quyền lực, Thanh tra Quốc hội cổ điển và Thanh tra Quốc hội hiện đại đều là những thiết chế mang tính cá nhân108. Chức năng của cơ quan Thanh tra được giao cho một thanh tra viên hoặc là một vài thanh tra viên nhưng mỗi thanh tra viên sẽ tự chịu trách nhiệm cá nhân về nội dung mình phụ trách. Mặc dù khối lượng công việc của Thanh tra Quốc hội khá lớn, nhưng Thanh tra sẽ có đội ngũ giúp việc có khả năng hỗ trợ cho hoạt động của Thanh tra. Qua thực tiễn tổ chức Thanh tra Quốc hội của các nước, Thanh tra Quốc hội là một thiết chế cá nhân có ưu điểm là đề cao tính chịu trách nhiệm của cơ quan thanh tra. Không những vậy, thiết chế cá nhân sẽ giúp Thanh tra Quốc hội được độc lập, chủ động hơn trong việc bố trí nhân sự và điều hành hoạt động của mình. 108 Tên gọi nguyên bản của Thanh tra Quốc hội là Ombudsman cũng phản ánh được tính chất này. 83 Thứ ba, về vai trò của Thanh tra Quốc hội trong cơ chế kiểm soát quyền lực, tính chất kiểm soát quyền lực của Thanh tra Quốc hội cổ điển và hiện đại đều mang tính bổ trợ cho cơ chế kiểm soát quyền lực truyền thống.109 Sự bổ trợ được thể hiện ở tính “mềm” trong kiểm soát của Thanh tra Quốc hội đối với các chủ thể chịu sự giám sát. Các khuyến nghị của Thanh tra Quốc hội không mang tính bắt buộc mà có sự linh hoạt, mang tính chất khuyến nghị giúp cho các cơ quan trong các nhánh quyền lực truyền thống như Quốc hội, Chính phủ chủ động trong việc tiếp thu và đưa ra các biện pháp khắc phục. Mặt khác, vì khuyến nghị không có tính cưỡng chế nên không đặt ra trách nhiệm pháp lý cho Thanh tra Quốc hội trước những kiến nghị của mình, điều này cũng giúp Thanh tra Quốc hội mạnh dạn khi đưa ra những ý kiến, nhận xét mang tính phản biện. Cũng cần phải nói thêm, mặc dù các kiến nghị của Thanh tra không mang tính cưỡng chế với các chủ thể liên quan nhưng thực tế thì những ý kiến đó luôn được các cơ quan, tổ chức cá nhân tiếp nhận một cách nghiêm túc bởi sức ép của dư luận. Thứ tư, về cơ chế hoạt động của Thanh tra Quốc hội, có thể thấy ngày nay Thanh tra Quốc hội rất đa dạng về chức năng cũng như cách thức tổ chức, tuy nhiên, giữa Thanh tra Quốc hội các nước vẫn có điểm chung trong cơ chế hoạt động đó là điều tra làm sáng tỏ sự việc trên cơ sở tiếp nhận khiếu nại, tố cáo của người dân. Bản chất của thanh tra là đứng bên ngoài để xem xét một vấn đề thông qua hoạt động điều tra và đưa ra kết luận. Cơ sở để tiến hành điều tra hiện nay có thể không chỉ là dựa trên khiếu nại, tố cáo của người dân mà Thanh tra Quốc hội còn tự mình khởi xướng nếu có căn cứ cho rằng Thanh tra Quốc hội có thẩm quyền điều tra vấn đề đó. Tuy vậy, giải quyết khiếu nại, tố cáo vẫn được xem là kênh chủ yếu để tiến hành hoạt động của Thanh tra. Thứ năm, trong mối quan hệ với các cơ quan quyền lực truyền thống, Thanh tra Quốc hội cổ điển hay Thanh tra Quốc hội hiện đại đều có sự gắn bó với cơ quan đại diện (Quốc hội/Nghị viện). Sự gắn bó này trong mô hình Thanh tra Quốc hội cổ điển khá rõ do xuất phát từ hoàn cảnh ra đời của cơ quan này, tuy nhiên, với Thanh tra Quốc hội hiện đại dù chủ thể có quyền thành lập không 109 Kiểm soát quyền lực truyền thống ở đây được hiểu là cơ chế kiểm soát dựa trên cơ sở phân chia quyền lực của các nhánh quyền lực chính: lập pháp, hành pháp, tư pháp. 84 chỉ dừng lại ở Quốc hội mà còn là từ nhánh hành pháp, nguyên thủ quốc gia nhưng điều này không làm mất đi sự gắn kết giữa Thanh tra Quốc hội với Quốc hội. Đây cũng là điểm đặc biệt của Thanh tra Quốc hội so với các cơ quan hiến định độc lập khác. Có thể lý giải cho vấn đề này ở sự “hài hoà” trong chức năng giữa Thanh tra Quốc hội và Quốc hội. Hay nói cách khác, khi Quốc hội và Thanh tra Quốc hội kết hợp chặt chẽ sẽ giúp cả hai cơ quan nâng cao hiệu quả hoạt động của mình hơn. Chẳng hạn, các kiến nghị của Thanh tra Quốc hội dành cho các bộ trưởng hay các quan chức nhà nước khác mặc dù không mang tính cưỡng chế thì những người này cũng phải tiếp thu một cách nghiêm túc bởi nếu không, những vấn đề đó sẽ có thể được Thanh tra Quốc hội đem ra báo cáo trước Quốc hội và lúc này các bộ trưởng hay các quan chức nhà nước đó sẽ gặp rắc rối nếu không có sự giải trình một cách thoả đáng. Ngược lại từ phía Quốc hội, những khuyến nghị của Thanh tra Quốc hội sẽ giúp Quốc hội thực hiện tốt chức năng của mình trong lĩnh vực giám sát, hoàn thiện pháp luật và tăng cường mối quan hệ giữa Quốc hội với người dân nhằm phát huy vai trò đại diện của cơ quan dân cử. Thứ sáu, về mối quan hệ giữa Thanh tra Quốc hội với người dân, có thể thấy, tổ chức, hoạt động của Thanh tra Quốc hội cổ điển và hiện đại đều dựa trên nền tảng gắn bó chặt chẽ trong mối quan hệ của công chúng. Thanh tra Quốc hội là một thiết chế mang tính xã hội cao, đây giống như một ‘cây cầu nối’ giữa người dân và chính quyền vốn xưa nay luôn có khoảng cách và người dân khó có thể tiếp cận. Do vậy, Thanh tra Quốc hội cổ điển hay hiện đại đều phải xây dựng cơ chế hoạt động mang tính ‘thân thiện’, ‘thuận tiện’ để người dân có thể cảm nhận được sự ‘sẵn sàng’ tiếp nhận và trong thẩm quyền của mình sẽ giải quyết những phàn nàn từ người dân của các thanh tra viên. Thực tế cho thấy, từ cơ sở để tiến hành điều tra của Thanh tra Quốc hội phần lớn dựa trên việc tiếp nhận các khiếu nại của công chúng đến trong quá trình giải quyết và báo cáo kết quả điều tra đều dựa trên sự ủng hộ của công chúng và mục đích cuối cùng cũng là đảm bảo sự hài lòng của công chúng khi quyền lợi của họ được bảo vệ một cách 85 hợp pháp và hợp lý. Do đó, tiêu chuẩn để lựa chọn Thanh tra viên ở nhiều nước thường dựa trên mức độ uy tín của cá nhân đó trước công chúng. Như vậy, dù Thanh tra Quốc hội có những ‘biến dạng’ nào thì những điểm trên đây chính là những yếu tố khẳng định một thiết chế thanh tra có nguồn gốc từ mô hình Thanh tra Quốc hội hay không. Bên cạnh những điểm giống nhau thì Thanh tra Quốc hội hiện đại còn có những điểm khác nhau, sự khác nhau này chính là sự đa dạng và phát triển của Thanh tra Quốc hội hiện đại so với Thanh tra Quốc hội cổ điển. Thứ nhất, về chức năng, Thanh tra Quốc hội hiện đại có nhiều chức năng hơn bên cạnh chức năng giám sát hệ thống cơ quan hành chính và tư pháp. Ngày nay, bàn về Thanh tra Quốc hội tuỳ mỗi quốc gia có thể đó là cơ quan phòng chống tham nhũng hoặc là CQNQQG. Thậm chí, chức năng mà Thanh tra Quốc hội ngày nay được biết đến nhiều hơn không phải là chức năng giám sát - kiểm soát quyền lực mà là chức năng bảo vệ quyền con người. Nhiều quốc gia đã biến Thanh tra Quốc hội trở thành CQNQQG hoạt động rất hiệu quả, bảo vệ ngày càng tốt hơn các quyền cơ bản của con người, của công dân. Do đó, để phản ánh sự thay đổi trong chức năng, Thanh tra Quốc hội ngày nay được biết đến với nhiều tên gọi khác nhau như Cao uỷ về quyền con người, Người bảo vệ công lý, Cơ quan bảo vệ quyền con người Thứ hai, về việc hình thành cơ quan Thanh tra Quốc hội, chủ thể hình thành Thanh tra Quốc hội ngày nay cũng được đa dạng hơn. Mặc dù đa phần Thanh tra Quốc hội hiện nay đều được hình thành từ Nghị viện (có thể bao gồm Thượng viện và Hạ viện hoặc một trong hai viện), bên cạnh đó Thanh tra Quốc hội còn được hình thành bởi sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước hoặc chỉ do người đứng đầu nhà nước, cơ quan thuộc nhánh hành pháp, tư pháp bổ nhiệm110 (ví dụ: Ở Philippin và Pháp: Thanh tra Quốc hội được hình thành từ Tổng Thống). Tuy nhiên, điều này không làm mất đi tính độc lập của Thanh tra Quốc hội với nhánh hành pháp và tư pháp cũng như vẫn đảm bảo sự gắn kết giữa Thanh tra Quốc hội với Quốc hội như đã đề cập. Thứ ba, về thẩm quyền, giữa Thanh tra Quốc hội hiện đại và Thanh tra Quốc hội cổ điển có sự mở rộng nhưng cũng có cả sự thu hẹp trong thẩm quyền. 110 Đào Trí Úc, Vũ Công Giao, Nguyễn Thị Mơ (2012), tldd, tr215. 86 Trước hết, Thanh tra Quốc hội hiện đại mở rộng thẩm quyền của mình sang các lĩnh vực khác ngoài việc xem xét hành vi của cơ quan công quyền bị khiếu nại, tố cáo bởi người dân. Cụ thể, ngoài những quyền hạn bảo vệ người dân trước hành vi của cơ quan công quyền thì Thanh tra Quốc hội còn thực hiện bảo vệ quyền con người ở những lĩnh vực khác như: xem xét quyền lợi của người dân trong việc hưởng chế độ phúc lợi xã hội (ví dụ: việc chăm sóc sức khoẻ, giáo dục, quyền của trẻ em), một số quốc gia, Thanh tra Quốc hội còn thực hiện vai trò bảo vệ hiến pháp (ví dụ: ở Ba Lan, Bồ Đào Nha, Thanh tra Quốc hội có quyền kiến nghị sửa đổi các đạo luật vi hiến). Điều này xuất phát từ những chức năng mới được bổ sung cho Thanh tra Quốc hội hiện đại, với tư cách là cơ quan phòng chống tham nhũng hay CQNQQG thì nhiệm vụ của Thanh tra không chỉ dừng lại ở giám sát nền hành chính công mà bất kỳ những hoạt động nào có liên quan đến chức năng của mình chẳng hạn trong vấn đề phòng chống tham nhũng thì chỉ cần đối tượng có sự dụng tài sản công, tài chính công cũng cần được Thanh tra Quốc hội giám sát hay trong vấn đề bảo vệ quyền con người thì không chỉ là bảo vệ quyền con người trước sự đối xử của cơ quan công quyền mà cả những vấn đề khác liên quan đến quyền con người như nạn phân biệt chủng tộc, vấn đề bình đẳng giới cũng cần có sự bảo vệ từ Thanh tra Quốc hội. Do vậy mà hiện nay, pháp luật của nhiều quốc gia cho phép đối tượng chịu sự giám sát của Thanh tra Quốc hội hiện đại không chỉ dừng lại ở cơ quan công quyền mà có thể giám sát cả những cá nhân, tổ chức khác có sử dụng tài sản công, cung cấp dịch vụ công thậm chí là cả khu vực tư nhân. Tiếp theo, nếu căn cứ vào thẩm quyền xử lý kết quả điều tra thì Thanh tra Quốc hội cổ điển lại có thẩm quyền tham gia tố tụng với tư cách là một công tố viên đặc biệt mà Thanh tra Quốc hội hiện đại lại không ghi nhận. Pháp luật Thanh tra của Thuỵ Điển, Phần Lan ngoài việc quy định các ý kiến của Thanh tra Quốc hội về kết quả điều tra chỉ mang tính khuyến nghị thì trong một số trường hợp nhất định còn cho phép Thanh tra Quốc hội tham gia tố tụng nếu xét thấy kết quả điều tra đủ chứng minh hành vi của cơ quan công quyền đủ cấu thành tội phạm. Quy định này như đã đề cập góp phần củng cố quyền lực của cơ quan thanh tra. Thế nhưng, Thanh tra Quốc hội hiện đại lại không kế thừa quy định đó, các kết quả điều tra của Thanh tra Quốc hội hiện đại chỉ dừng lại ở việc đưa ra kiến nghị, cảnh báo và trong trường hợp cần thiết có thể cung cấp tài liệu để cơ 87 quan công tố thực hiện chức năng của mình nếu có dấu hiệu tội phạm trong quá trình điều tra. Thực tế thì mặc dù không có quyền truy tố dựa trên kết quả điều tra của mình nhưng giữa Thanh tra Quốc hội và các cơ quan tư pháp có sự phối hợp trong hoạt động. Giống như đã đề cập ở tổ chức và hoạt động của Thanh tra Quốc hội Philippin, trong Văn phòng Thanh tra có Công tố viên đặc biệt để phối hợp hoạt động với Thanh tra Quốc hội khi cần thiết. Mặt khác, Thanh tra Quốc hội hiện đại cũng bị thu hẹp thẩm quyền giám sát đối với toà án nhằm đảm bảo tính độc lập của toà án. Tuy nhiên, sự thu hẹp thẩm quyền này không phải làm giảm “uy lực” của Thanh tra Quốc hội mà ngược lại nó càng củng cố tính chất “mềm” trong vấn đề kiểm soát quyền lực. Mặt khác, sức nặng của những kiến nghị của Thanh tra Quốc hội hiện nay chủ yếu dựa trên sức ép của công chúng cũng như tính thuyết phục của các lập luận, chứng cứ mà Thanh tra đưa ra, các cơ quan, tổ chức cá n