Luận án Trách nhiệm giải trình của chính phủ theo pháp luật Việt Nam

m quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Điều này để phù hợp với vai trò là “người giúp việc cho Thủ tướng”. Bản thân Phó Thủ tướng không hoạt động độc lập. Trong thực hiện thẩm quyền, Phó Thủ tướng nhân danh Thủ tướng. Thêm vào đó, công việc của các Phó Thủ tướng thực chất là công việc của Thủ tướng được chia thành nhiều nhóm, mỗi Phó Thủ tướng sẽ phụ trách một nhóm việc theo sự phân công của Thủ tướng. Nếu Phó Thủ tướng có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì sẽ bị trùng lặp với Thủ tướng. Trong khi đó, các Thông tư của Bộ trưởng được ban hành không phải với tư cách của thành viên CP, mà với tư cách của người đứng đầu một ngành, lĩnh vực. Do đó, chỉ có Thủ tướng mới có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật với tư cách là thành viên CP, bên cạnh văn bản do tập thể CP ban hành. Cơ bản, với cách phân nhiệm này phù hợp yêu cầu của tính thứ bậc trong cơ quan hành chính nhà nước. Phó Thủ tướng có TNGT nội bộ trước Thủ tướng về những công việc được phân công và có TNGT trước Quốc hội với tư cách là người được phê chuẩn. TNGT trước Quốc hội của Phó Thủ tướng không được pháp luật quy định chi tiết, do đó cả nội dung, phương thức và hệ quả mà Phó Thủ tướng phải gánh chịu khi thực hiện TNGT thất bại trước Quốc hội cũng không được làm rõ. Thông thường Phó Thủ tướng sẽ chịu TNGT với tư cách thay mặt Thủ tướng hoặc giúp Bộ trưởng trong một số trường hợp cần thiết. Do đó, nội dung TNGT của Phó thủ tướng bao hàm cả nội dung của hai tư cách trên. 79 - Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ. So với quy định của pháp luật nhiều quốc gia trên thế giới, Bộ trưởng trong CP Việt Nam cũng có hai tư cách: là thành viên CP và là người đứng đầu một Bộ. Tuy nhiên, điểm khác biệt ở chỗ, ngoài Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ cũng là một chức danh như Bộ trưởng. Đồng thời, vai trò của Bộ trưởng nói chung ở Việt Nam cũng được xem trọng với tư cách là người đứng đầu bộ hơn là thành viên CP. Hiện nay, CP Việt Nam có 22 Bộ trưởng (18 Bộ trưởng và 4 Thủ trưởng cơ quan ngang bộ) đứng đầu 22 cơ quan chuyên môn của CP. Thẩm quyền của Bộ trưởng được xác lập với hai tư cách, theo đó TNGT của Bộ trưởng cũng xoay quanh hai vấn đề này: + Với tư cách là thành viên CP, Bộ trưởng cũng chịu TNGT về các hoạt động của tập thể CP như các thành viên khác, đồng thời chịu trách nhiệm về lá phiếu biểu quyết của mình trong các quyết định của CP. Lúc này Bộ trưởng được xem là chính khách và chịu TNGT chung về các chính sách của CP; + Với tư cách là người đứng đầu bộ, Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm về sự phát triển hay tụt hậu của ngành hoặc lĩnh vực mình phụ trách. Đây là TNGT mang tính sống còn của Bộ trưởng. Bởi vì Bộ trưởng là người quyết định hoạt động của cả bộ, ngành. Với tư cách này, Bộ trưởng được xem là công chức hành chính cao cấp và chịu TNGT về kỹ thuật quản lý hành chính. Bộ là cơ quan giúp việc cho Bộ trưởng, do đó không phải bộ mà chính Bộ trưởng mới là đầu não của một ngành, lĩnh vực. Tư duy này giúp việc xác định TNGT của Bộ trưởng sẽ thuận lợi hơn. Trong quy chế pháp lý Việt Nam ghi nhận điều này bằng việc ấn định quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho Bộ trưởng thay vì bộ. Nghĩa là cá nhân thay vì tập thể. Khác với chế độ làm việc tập thể của CP, bộ hoạt động theo nguyên tắc cá nhân phụ trách. Bởi vậy, trên thực tiễn Bộ trưởng được xem là “Tư lệnh ngành”. Quyền hạn của cá nhân Bộ trưởng rất rõ ràng nên TNGT của Bộ trưởng cũng rất dễ nhận diện. Khác với Phó Thủ tướng chỉ chịu TNGT trước cá nhân Thủ tướng, Bộ trưởng có sự độc lập hoạt động nhất định và với tư cách là công chức hành chính, Bộ trưởng có những tác động rõ ràng lên đời sống xã hội. Do đó, Bộ trưởng không chỉ chịu TNGT trước Thủ tướng và CP về phần việc được giao mà còn trước Quốc hội và rộng hơn là trước Nhân dân về kết quả hoạt động của bộ, ngành mình đứng đầu. 80 3.1.1.2. Chủ thể yêu cầu trách nhiệm giải trình của Chính phủ Chủ thể yêu cầu TNGT nói chung được giải thích tại Khoản 2, Điều 3, Nghị định 90/2013/NĐ-CP: “Người yêu cầu giải trình là cơ quan, tổ chức, cá nhân có yêu cầu cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền giải trình về những nội dung liên quan đến việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình”. Với phạm vi lý luận đã xác định, TNGT khác giải trình, do đó chủ thể yêu cầu giải trình cũng không có sự đồng nhất với chủ thể yêu cầu TNGT. Ở một góc độ nào đó, TNGT hẹp hơn về mục đích và tính chất so với giải trình. Vì vậy, nếu chủ thể yêu cầu giải trình là “những cơ quan, tổ chức, cá nhân có yêu cầu”, thì chủ thể yêu cầu TNGT còn phải có thẩm quyền xem xét, đánh giá trách nhiệm của CP sau khi CP thực hiện TNGT. Nói một cách tổng quát hơn, chủ thể yêu cầu CP chịu TNGT là các chủ thể có chức năng giám sát quyền lực CP. Theo đó, với sự ghi nhận về trách nhiệm của CP trong Hiến pháp và các văn bản luật có liên quan, CP cơ bản phải chịu TNGT trước: Quốc hội; UBTVQH; Chủ tịch nước và Nhân dân. Chủ thể nào được TNGT của CP hướng tới, chủ thể đó có quyền yêu cầu CP thực hiện TNGT. Thứ nhất, Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban chuyên môn của Quốc hội và đại biểu Quốc hội. - Quốc hội: Quốc hội Việt Nam là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của quốc gia và được tổ chức theo cơ chế đơn viện. Quốc hội được Nhân dân bầu ra theo phương thức phổ thông đầu phiếu. Đến lượt mình, Quốc hội bầu ra Thủ tướng - là một đại biểu Quốc hội và sau đó phê chuẩn các thành viên khác của CP. Như vậy, tiền đề đầu tiên của quyền yêu cầu CP chịu TNGT chính là thẩm quyền lập ra CP của Quốc hội. Quốc hội Việt Nam được xác định có ba chức năng cơ bản: chức năng lập hiến, lập pháp; chức năng giám sát tối cao; và chức năng quyết định các vấn đề quan trọng. Chức năng lập hiến, lập pháp cần đến sự đệ trình của CP, vì về bản chất Quốc hội không tự mình làm luật mà chỉ thực hiện việc thông qua luật. CP đệ trình dự thảo luật ra Quốc hội, tất yếu Quốc hội có quyền yêu cầu CP chịu TNGT về nội dung và kỹ thuật của dự thảo. Đây là tiền đề thứ hai. Tiền đề thứ ba tới từ chức năng giám sát của Quốc hội. Chức năng này chỉ ra Quốc hội là cơ quan được Nhân dân uỷ thác để kiểm soát hoạt động của quyền lực nhà nước. Đối tượng kiểm soát chủ yếu của Quốc hội là CP, bởi Tư pháp với yêu 81 cầu độc lập sẽ không thể bị kiểm soát về mặt kỹ thuật từ một cá nhân hay tổ chức nào, kể cả Quốc hội. Quốc hội kiểm soát hoạt động sử dụng và kết quả sử dụng quyền lực của CP là cốt lõi của trạng thái kiểm soát quyền lực từ bên trong. Để kiểm soát được, Quốc hội phải có quyền yêu cầu CP chịu TNGT. Đương nhiên, có nhiều cách để kiểm soát, nhưng yêu cầu CP chịu TNGT là biện pháp kiểm soát ưu việt nhất. Đây có thể xem là tiền đề quan trọng nhất. Tiền đề cuối cùng đến từ chức năng quyết định các vấn đề quan trọng của Quốc hội. Ở các thiết chế Nghị viện của nhiều quốc gia trên thế giới không ghi nhận chức năng này, vì quan niệm cho rằng quyết định các vấn đề quan trọng chính là thực hiện chức năng lập hiến, lập pháp và giám sát. Thay vào đó, họ ghi nhận chức năng đại diện. Môi trường pháp lý và chính trị Việt Nam có sự khác biệt khi xác lập chức năng quyết định các vấn đề quan trọng là một chức năng độc lập. Theo đó, các vấn đề quan trọng của quốc gia sẽ được Quốc hội bàn thảo và đưa ra quyết định. Các quyết định của Quốc hội mang tính tối cao và chi phối mọi hoạt động chính trị, xã hội khác, bao gồm cả hoạt động và sự chịu trách nhiệm của CP. Muốn quyết định được các vấn đề, Quốc hội phải có nhiều thông tin, đặc biệt là các thông tin về thực trạng vận động xã hội cũng như các dự báo tác động của quyết định trong tương lai. Quốc hội với cơ chế làm việc hội nghị, không thường xuyên và đại biểu kiêm nhiệm chiếm tỷ lệ lớn không có đủ cơ sở thông tin cần thiết để quyết định. Trong khi đó, với tư cách là cơ quan hành chính cao nhất của quốc gia, CP điều hành mọi mặt của đời sống xã hội và dĩ nhiên có đầy đủ thông tin về hiện tại cũng như có khả năng dự báo được các tác động của quyết định trong tương lai. Yêu cầu CP chịu TNGT là cách để Quốc hội thu thập thông tin. - Uỷ ban Thường vụ Quốc hội: Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) là cơ quan hoạt động thường xuyên của Quốc hội Việt Nam. Đồng thời, hiểu một cách đơn giản, đó là bộ máy lãnh đạo Quốc hội. Quyền yêu cầu này của UBTVQH là quyền được Quốc hội uỷ nhiệm khi Quốc hội không họp. CP thực hiện TNGT trước UBTVQH thông qua hoạt động trả lời chất vấn. Hình thức này có sự gần gủi nhất định với thủ tục Điều trần của nhiều quốc gia trên thế giới. Hệ quả mà CP phải gánh chịu khi không thuyết phục được UBNTQH chủ yếu là việc điều chỉnh chính sách hay các dự thảo do CP đệ trình. 82 - Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban chuyên môn của Quốc hội: Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban chuyên môn của Quốc hội là cơ quan chuyên môn của Quốc hội. Hiện nay, trong quy định của pháp luật, Quốc hội Việt Nam có 9 Uỷ ban gồm: Ủy ban Pháp luật; Ủy ban Tư pháp; Ủy ban Kinh tế; Ủy ban Tài chính, ngân sách; Ủy ban Quốc phòng và an ninh; Ủy ban Văn hoá, giáo dục, thanh niên, thiếu niên và nhi đồng; Ủy ban về các vấn đề xã hội; Ủy ban Khoa học, công nghệ và môi trường; Ủy ban Đối ngoại. Thẩm quyền của 9 Uỷ ban và Hội đồng dân tộc là như nhau, chỉ khác ở nội dung chuyên môn. Hai thẩm quyền cơ bản của Hội đồng dân tộc và của các Uỷ ban chuyên môn là: thẩm định và giám sát. Trong đó trọng tâm là thẩm tra các chính sách, dự án, báo cáo và giám sát văn bản của CP, Thủ tướng, Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Với mỗi Uỷ ban, việc thẩm tra và giám sát CP được thực hiện trong thẩm quyền chuyên môn của mình. Đó chính là cơ sở pháp lý quan trọng nhất để Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban yêu cầu CP chịu TNGT. Nội dung TNGT của CP trước các Uỷ ban này tuỳ thuộc vào từng lĩnh vực của Uỷ ban đó. Và trong trường hợp thất bại, CP sẽ gánh chịu hệ quả là những chính sách, dự thảo của CP sẽ không được chấp thuận bởi Uỷ ban tương ứng. Đây là hệ quả bất lợi về chính sách. Cũng như phương thức thực hiện TNGT trước UBTVQH, phương thức thực hiện TNGT của CP trước các Uỷ ban chuyên môn này đa phần là tham gia các phiên chất vấn có tính chất như phiên điều trần của các nước phương Tây và một phần nhỏ sử dụng phương thức phúc đáp các văn bản yêu cầu của các Uỷ ban này. - Đại biểu Quốc hội: Đại biểu Quốc hội được Hiến pháp năm 2013 quy định có vai trò là “người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân ở đơn bị bầu cử ra mình và của nhân dân cả nước” (Khoản 1, Điều 79). Do đó, cũng như thiết chế Nghị sĩ ở các quốc gia theo chính thể Đại nghị khác, Đại biểu Quốc hội là đại diện gần gũi nhất của người dân. Lợi ích mà Đại biểu theo đuổi trong hoạt động chính trị của mình chính là lợi ích của cử tri. Cũng vì thế, yêu cầu CP chịu TNGT của Đại biểu Quốc hội là một quyền được uỷ nhiệm từ phía cử tri, đồng thời đây cũng là một phương thức quan trọng để Đại biểu thực hiện thẩm quyền giám sát của mình. 83 Như vậy ở nhóm chủ thể có quyền yêu cầu TNGT của CP Việt Nam không có sự hiện diện của Thanh tra Quốc hội như ở nhiều quốc gia trên thế giới. Thứ hai, Chủ tịch nước. Chủ tịch nước là nguyên thủ quốc gia và là thiết chế chia sẻ quyền hành pháp với CP. Với hai tư cách này đã xác lập đầy đủ quyền yêu cầu CP chịu TNGT của Chủ tịch nước. Cụ thể: - Với tư cách là nguyên thủ quốc gia, Hiến pháp năm 2013 ghi nhận Chủ tịch nước có thẩm quyền đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng, căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng và các Bộ trưởng (Khoản 2, Điều 88). Với thẩm quyền này, Chủ tịch nước yêu cầu CP chịu TNGT, không chỉ bởi tính ràng buộc giữa người được bổ nhiệm với người bổ nhiệm, mà yêu cầu này còn là cơ sở để Chủ tịch nước thực hiện quyền miễn nhiệm hay bãi nhiệm với các thành viên CP và đề nghị Quốc hội miễn nhiệm hay bãi nhiệm Thủ tướng. - Với tư cách là thiết chế chia sẻ quyền hành pháp với CP, Chủ tịch nước thi hành các quyền hành pháp liên quan đến các vấn đề an ninh, quốc phòng; ngoại giao; đặc xá; quốc tịch; phong tặng danh hiệu, giải thưởng, huân huy chương các hoạt động hành pháp này của Chủ tịch nước mặc dù mang hơi hướng của hành pháp tượng trưng, nhưng cơ bản đều liên quan đến hoạt động của CP nói riêng và bộ máy hành chính nhà nước nói chung. Yêu cầu CP chịu TNGT các vấn đề liên quan là cơ sở đảm bảo cho hoạt động hành pháp của Chủ tịch nước được thực hiện phù hợp với thực tiễn và mang lại hiệu quả. TNGT của CP trước Chủ tịch nước chủ yếu được thực hiện bằng phương thức phúc đáp các văn bản yêu cầu và hệ quả nếu CP phải gánh chịu bao gồm cả hậu quả thay đổi chính sách lẫn thay đổi về mặt nhân sự. Thứ ba, Toà án nhân dân. Hiến pháp năm 2013 ghi nhận Toà án thực hiện quyền tư pháp, song không có thêm cơ sở pháp lý nào để ghi nhận quyền kiểm soát CP của Toà án. Trong thẩm quyền của mình, “Toà án có quyền kiến nghị cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xem xét, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật nếu phát hiện văn bản đó có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật có liên quan để đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Cơ quan, cá nhân có thẩm quyền có trách nhiệm trả lời Toà án kết quả xử lý văn bản quy phạm pháp luật bị kiến nghị theo quy định của pháp luật làm cơ sở để Toà án giải quyết vụ án” (Khoản 2, Điều 6). Như vậy, với quy định 84 này, Toà án có quyền yêu cầu CP chịu TNGT về kết quả thực hiện kiến nghị xem xét, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản do CP ban hành có dấu hiệu trái với Hiến pháp và pháp luật. Đây là một thẩm quyền rất nhỏ vì hoạt động yêu cầu TNGT của Toà án đối với CP không phải để bảo vệ Hiến pháp như nhiều quốc gia khác, mà đơn thuần chỉ là bước hỗ trợ trong quá trình xét xử của Toà án, bởi kết quả của TNGT này là “cơ sở để Toà án giải quyết vụ án”. Thứ tư, Nhân dân. Cũng như hầu hết các thiết chế dân chủ chính danh, Hiến pháp năm 2013 cũng hiến định: “Nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ” (Khoản 2, Điều 2). Quy định này tạo tiền đề cho Nhân dân giám sát mọi cơ quan và cá nhân sử dụng quyền lực nhà nước, trong đó trọng tâm là CP. Người dân yêu cầu TNGT của CP thông qua nhiều kênh khác nhau. Để cụ thể cho quyền này, Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 và Nghị định 90/2013/NĐ-CP đã quy định trình tự và các phương thức yêu cầu TNGT của người dân với cơ quan Nhà nước nói chung, trong đó có CP. Đây cũng là hai cơ sở pháp lý chủ đạo cụ thể quyền giám sát của Nhân dân được ghi nhận trong Hiến pháp. Bên cạnh người dân với tư cách là cá nhân đơn lẻ, các tổ chức xã hội cũng là chủ thể có quyền yêu cầu CP chịu TNGT. Hoạt động của các tổ chức này xuất phát từ quyền tự do lập hội được Hiến định và các văn bản dưới luật cũng như các văn bản quản lý hành chính khác của các cơ quan có thẩm quyền. Các tổ chức này về phương diện lý luận là những tổ chức thuần tuý của xã hội (không có sự lệ thuộc nhà nước), đại diện cho lợi ích hợp pháp của thành viên và yêu cầu CP chịu TNGT với tư cách là nơi quy tụ yêu cầu của các thành viên mà tổ chức đó đại diện. Các tổ chức xã hội đóng vai trò khuếch đại tiếng nói của những người dân đơn lẻ có cùng lợi ích, tạo ra trọng lực cho yêu cầu CP chịu TNGT và chia sẻ các thông tin của nhóm lợi ích cho CP. CP thực hiện TNGT trước Nhân dân thông qua phương tiện truyền thông bao gồm: báo chí nhà nước, báo chí tư nhân và mạng xã hội. Hệ quả CP có thể gánh chịu trước nhóm chủ thể này chính hệ quả đạo đức và hệ quả chính trị khi mức độ tín nhiệm của người dân đối với CP sẽ giảm đi nếu TNGT thất bại. Từ sự suy giảm này, CP có thể sẽ gặp khó khăn trong việc thực thi các chính sách, tìm kiếm sự ủng hộ và hợp tác của Nhân dân 85 3.1.2. Nội dung trách nhiệm giải trình của Chính phủ Việt Nam Nội dung TNGT của CP gắn liền với thẩm quyền tập thể và thẩm quyền của các cá nhân là thành viên CP. Tuy nhiên, vì cơ cấu 3 cấp bậc thẩm quyền trong CP, do đó ít nhiều các thẩm quyền này có sự trùng lặp lẫn nhau. Đơn cử như TNGT của Phó Thủ tướng sẽ có sự trùng lặp với TNGT của các Bộ trưởng do Phó Thủ tướng phụ trách. Vì thế, việc xem xét nội dung TNGT thông qua các chủ thể sẽ gặp nhiều khó khăn. Ở một cách khác, phân tích theo từng nội dung sẽ cho thấy rõ hơn về TNGT gắn với thẩm quyền của CP. Thứ nhất, trách nhiệm giải trình các dự thảo luật. Cũng giống như nhiều quốc gia theo Đại nghị chế và Hỗn hợp, CP Việt Nam trên thực tế đóng vai trò quan trọng trong hoạt động lập pháp của Quốc hội. Vai trò đó thể hiện qua khả năng đề xuất và xây dựng dự thảo luật của CP Việt Nam, được thể hiện bằng các con số thực tế: trên 95% các văn bản luật do CP soạn thảo [17; tr.143]. Trong các nhiệm vụ của CP được hiến định, nhiệm vụ xây dựng dự thảo văn bản pháp luật được ghi nhận: “trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội; trình dự án pháp lệnh trước Uỷ ban Thường vụ Quốc hội”. Sự ghi nhận này càng cho thấy, trong tư duy lập pháp, Việt Nam xem xét vai trò dự thảo luật của CP là tất yếu. Trên thực tiễn lịch sử lập pháp chỉ mới ghi nhận hai văn bản luật được Quốc hội trực tiếp soạn thảo là: Luật Phòng, chống bạo lực gia đình và Luật Giao dịch điện tử [17; tr.147]. Như vậy, Quốc hội trong chức năng lập pháp thường đóng vai trò thông qua pháp luật, ngược lại, đa phần sáng kiến lập pháp và dự thảo đều được xuất phát từ CP. Và cách lý giải cho thực tế này cũng như đối với xu hướng chung của thế giới, CP có đầy đủ động cơ và năng lực để xây dựng dự thảo luật. Hiến pháp năm 2013 bỏ quy định Quốc hội quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh càng làm tăng thêm sự chủ động trong hoạt động đệ trình luật của CP. Điều này cũng đồng nghĩa với việc TNGT của CP về vấn đề này cũng tăng theo thẩm quyền. Điểm khác biệt ở chỗ, nếu quy trình lập pháp của thế giới tuân theo ba bước (ba lần đọc), thì quy trình này ở Việt Nam chỉ hai bước (hai lần đọc). “Ở lần đọc thứ nhất, Chính phủ trình dự luật ra trước Quốc hội, còn Uỷ ban thì trình ý kiến thẩm tra của mình, và Quốc hội sẽ thảo luận về các vấn đề còn có ý kiến khác nhau. Ở lần đọc thứ hai, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội sẽ trình dự luật ra trước Quốc hội, sau khi đã tiếp thu ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội và hoàn thiện dự thảo văn 86 bản” [17; tr.74]. Như vậy, CP chịu TNGT về dự thảo luật một lần trước Quốc hội, khác với CP chịu TNGT ở cả ba lần đọc khác nhau của thế giới nói chung. TNGT về dự thảo luật được CP thực hiện xoay quanh hai vấn đề: TNGT nội dung dự thảo và TNGT kỹ thuật dự thảo. Nói cách khác, CP có TNGT về tư tưởng lập pháp trong dự thảo và có TNGT về các kỹ thuật được sử dụng trong dự thảo: - Đối với vấn đề nội dung, đó là các tư tưởng, ý niệm chính trị của CP, được cụ thể hoá trong dự thảo. Trên thế giới, đây chính là chính sách pháp luật. Tuy ở Việt Nam cách gọi này còn mới lạ, song trên thực tế CP luôn xác định chính sách pháp luật trước khi thực hiện soạn thảo dự luật. Chính sách pháp luật là động lực, đồng thời cũng là phương tiện định hướng cho quá trình xây dựng dự thảo luật của CP. CP có TNGT trước Quốc hội chính là việc thực hiện TNGT chính sách pháp luật trong dự thảo luật. Nó bao gồm các nội dung nhỏ hơn như: sự cần thiết phải ban hành luật; đối tượng điều chỉnh là ai? và phạm vi điều chỉnh tới đâu?; phương thức điều chỉnh chủ yếu là gì? và cuối cùng, quan trọng hơn cả là dự đoán các tác động pháp lý của dự thảo nếu trở thành văn bản luật chính thức. Quốc hội sẽ lắng nghe TNGT ở phiên toàn thể và thảo luận về những vấn đề đó để có những góp ý chỉnh sửa về mặt chính sách pháp luật của dự thảo. - Đối với vấn đề kỹ thuật: nếu ở các quốc gia khác, vấn đề kỹ thuật của dự thảo được CP thực hiện TNGT trước các Uỷ ban chuyên môn, bởi tính phức tạp của kỹ thuật chỉ có thể được nhìn thấy rõ ở một cuộc họp quy mô nhỏ hơn phiên toàn thể và do những người có chuyên môn ở các Uỷ ban thực hiện, thì CP Việt Nam không được trao cơ hội để thực hiện việc này. CP chỉ có TNGT một lần trước Quốc hội, do đó cơ bản cả vấn đề nội dung lẫn kỹ thuật của dự thảo sẽ được thực hiện tại đây. Và vì các tính chất như đã phân tích, quy chế pháp lý như vậy đã khiến cho trên thực tiễn, vấn đề kỹ thuật lập pháp trong các dự thảo đã ít được xem xét một cách chu đáo. Bên cạnh TNGT về các dự thảo do CP khởi thảo, CP còn có trách nhiệm báo cáo ý kiến của mình về các dự thảo do các cơ quan, tổ chức và đại biểu Quốc hội trình. Yêu cầu này cho thấy vai trò của CP trong hoạt động lập quy và tính trách nhiệm của CP đối với các dự thảo dù không phải do CP soạn thảo. Bởi dù được cá nhân hay tổ chức nào soạn thảo và Quốc hội thông qua, đa số các văn bản pháp luật đều do CP cụ thể hoá và thực thi sau đó. Hệ quả của CP phải gánh chịu khi thực 87 hiện TNGT thất bại về những vấn đề này bao gồm cả hậu quả chính sách lẫn hậu quả đạo đức khi CP sẽ không được hiện thực hoá các dự định chính sách của mình và đồng thời cũng gánh chịu sự sụt giảm uy tín trước Quốc hội và trước xã hội. Thứ hai, trách nhiệm giải trình chính sách công. TNGT về chính sách công được thực hiện với hai vấn đề lớn: TNGT dự án chính sách (TNGT trong xây dựng chính sách) và TNGT trong thực thi chính sách (TNGT cả khi thực thi và kết quả của chính sách): - Đối với TNGT dự án chính sách: cũng giống như dự thảo luật, dự thảo chính sách cũng cần có TNGT của CP. Trong quá trình xây dựng chính sách, CP cần đến sự tham gia của người dân, xã hội và các chuyên gia để có được những thông tin chất lượng cho quá trình hoạch định. Muốn vậy, CP có TNGT về mục đích, công cụ và nội dung của chính sách cần xây dựng. Trong nội dung này, nhất thiết phải có sự tương tác qua lại. CP không đơn thuần chỉ phát đi những thông báo, mà cần thiết phải thu nhận những phản hồi từ phía các chuyên gia và xã hội. Bên cạnh đó, với đặc tính không thừa nhận hoạt động vận động chính sách công (Lobby), do đó, CP nói chung và các nhà hoạch định nói riêng không có TNGT về nội dung này. Song trên thực tế, hoạt động “đi đêm” hay “cửa sau” vẫn luôn diễn ra trong quá trình hoạch định chính sách. Hiện tượng này mang tính tiêu cực và là cách thức đưa lợi ích nhóm vào chính sách. Chính vì thế, TNGT của CP trong nội dung này còn để làm rõ các nội dung mang tính lợi ích nhóm được thể hiện trong dự thảo, từ đó ngăn chặn việc tham nhũng chính sách ngay từ quá trình khởi thảo. - Đối với thực thi chính sách: hoạt động thực thi chính sách cần đến TNGT của CP, không chỉ TNGT trong suốt quá trình thực thi mà còn phải có TNGT cả kết quả thực thi. Trong quá trình thực thi, nguy cơ xa rời mục tiêu chính sách do những tác động tiêu cực của các nhóm lợi ích hoặc đến từ những yếu kém trong thực thi của các chủ thể sẽ đẩy chính sách đến thất bại. Xuyên suốt quá trình thực thi, các chủ thể giám sát có chức năng kiểm tra, giám sát sẽ yêu cầu TNGT của CP về những biểu hiện tiêu cực của quá trình thực thi. Đây là phương thức quan trọng để phát hiện sai phạm và xác định trách nhiệm, qua đó kịp thời điều chỉnh quá trình thực thi chính sách công. Kết quả thực thi chính sách là trọng tâm của TNGT chính sách. Bởi không phải việc hoạch định hay thực thi, mà kết quả mới chính là thước đo của một chính 88 sách công tốt. CP Việt Nam với vai trò hiến định “quyết định theo thẩm quyền” các chính sách công sẽ phải gánh vác trực tiếp các trách nhiệm về hiệu quả của chính sách. Yêu cầu TNGT của CP sẽ được đưa ra khi kết quả của quá trình thực thi thấp hơn mục tiêu của chính sách. Lúc này, CP phải có nghĩa vụ chứng minh sự tác động khách quan đến kết quả, các quy trình được đảm bảo và hậu quả nằm ngoài năng lực thực thi của các chủ thể. Trường hợp chứng minh thất bại, CP phải gánh chịu các hệ quả bất lợi cả về chính sách, đạo đức, chính trị và pháp lý tuỳ thuộc vào mức độ nhân quả của hành vi đối với hậu quả. Thứ ba, trách nhiệm giải trình hoạt động lập quy. Lập quy cùng với quản lý hành chính là hai bộ phận cấu thành quyền hành pháp của CP. Theo Luật Ban hành văn bản pháp luật năm 2015, CP với tư cách tập thể được ban hành Nghị định, Thủ tướng được ban hành Quyết định và Bộ trưởng được ban hành Thông tư. Cả ba văn bản này đều có tính dưới luật, nhưng có vai trò: cụ thể hoá và hướng dẫn thi hành các văn bản pháp lý do Quốc hội và UBTVQH ban hành. Không những thế, thông tư của Bộ trưởng còn đóng vai trò như vậy đối với nghị định của Chính phủ và quyết định của Thủ tướng. Cơ chế vận hành này dẫn đến một quy luật: văn bản có tính chất pháp lý càng cao, càng khó đi vào thực hiện, vì cần phải có sự phò tá của các văn bản pháp lý thấp hơn. Mô hình này thường được gọi là “chiếc nón úp ngược”. TNGT văn bản pháp quy của CP trước Quốc hội và cơ quan chuyên môn của Quốc hội được quy định tại Khoản 3, Điều 19 và Điều 95 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp lu