Luận văn Thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án ppp - Kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới và bài học cho Việt Nam

dựng và cải cách đất nước. 38 CHƯƠNG II: KINH NGHIỆM THẾ GIỚI VỀ THU HÚT ĐẦU TƯ TƯ NHÂN TRONG MÔ HÌNH PPP 2.1. Kinh nghiệm các quốc gia trong việc thay đổi thể chế chính sách Ở các nước phát triển, mô hình hợp tác Nhà nước - Tư nhân cũng có xu hướng tăng và trở thành một phần quan trọng trong hệ thống xét thầu của chính phủ còn đối với các nước trên thế giới và các dự án hợp tác Nhà nước - Tư nhân đang ngày càng tăng nhanh và mở rộng ra nhiều lĩnh vực. Sau đây là một số kinh nghiệm của các quốc gia khác nhau đối với việc thay đổi thể chế chính sách, thúc đẩy thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP. Cụ thể là kinh nghiệm từ 02 quốc gia Hàn Quốc và Đức. Ở mỗi quốc gia tác giả sẽ trình bày sự ra đời và phát triển của các đạo luật nhằm thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP và sự hình thành các tổ chức nhằm giám sát hoạt động này. Nhìn chung thì những cải cách từ phía chính phủ ở cả 2 ví dụ này đều mang lại những hiệu quả nhất định. 2.1.1. Kinh nghiệm từ Hàn Quốc Hàn Quốc là một trong những quốc gia phát triển điển hình đạt được nhiều thành công nhờ phương thức hợp tác công ty trong phát triển cơ sở hạ tầng, kết quả là hiện nay đã đạt được hơn 3.100 km đường cao tốc. Hàn Quốc đã thành công với phương thức thu hút đầu tư tư nhân các dự án PPP từ những năm 1990. Ở phần này, tác giả sẽ trình bày những kinh nghiệm từ Hàn Quốc trong việc ban hành các đạo luật nhằm thúc đẩy việc đầu tư vào các dự án PPP từ khu vực tư nhân. Tháng 12 năm 1998, Luật về PPI mới được thông qua, "Đạo luật về sự tham gia của cá nhân vào cơ sở hạ tầng" (The Act on Private Participation in Infrastructure), để loại bỏ sự hạn chế đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng. Nhằm giảm bớt các rào cản đối với sự tham gia của khu vực tư nhân, Đạo luật mới này bãi bỏ phân loại trước đây của các dự án cơ sở hạ tầng. Nó cũng cải thiện quy trình mời thầu cho cả các dự án được mời và không mong muốn và cung cấp các ưu đãi mới cho nhà đầu tư tư nhân. Ngoài ra, nó còn tạo ra một đơn vị đặc biệt: Trung tâm đầu tư hạ tầng tư nhân Hàn Quốc (PICKO). Trung tâm này hỗ trợ kỹ thuật cho Chính 39 phủ và các cơ quan có thẩm quyền địa phương để thúc đẩy sự tham gia của khu vực tư nhân vào cơ sở ngành. Nhiệm vụ của nó là chuẩn bị các nghiên cứu khả thi và hồ sơ thầu PPI, nghiên cứu và đánh giá hồ sơ dự thầu, đàm phán và kết luận thỏa thuận nhượng quyền. Đạo luật mới này đã xác định điều khoản, điều kiện, hoạt động và bảo trì đầu tư cơ sở vật chất cũng như các biện pháp hỗ trợ của chính phủ. Những dự án này liên quan đến đường chính cơ sở hạ tầng, sự phát triển của chính quyền trung ương và địa phương liên quan trước đây. Việc ban hành Đạo luật mới năm 1998 đã thay đổi môi trường đầu tư cho PPI của Hàn Quốc. Các dự án trước đây thuộc lần đầu tiên được xem xét. Người được nhượng quyền được chỉ định theo luật PPI đầu tiên đã được trao cơ hội đàm phán lại thỏa thuận nhượng bộ để tận dụng các điều kiện thuận lợi hơn. Đạo luật đã được sửa lại vào năm 2005, bản sửa đổi này không chỉ giới thiệu Build-TransferLease (BTL) mà còn mở rộng các lĩnh vực khác như như các cơ sở giáo dục, quốc phòng, văn hoá và phúc lợi. Ngoài ra, Đạo luật sửa đổi thành lập một cơ quan chuyên trách tên gọi là Trung tâm quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng đối tác công tư (Public – Private Infrastructure Investment Management Center) để hỗ trợ kỹ thuật cho Bộ Kế hoạch và Tài chính Năm 2014, “Đạo luật kích cầu vốn tư nhân” (The Private Capital Inducement Act) của Hàn Quốc đã chính thức được đưa ra. Khái niệm về sự tham gia của tư nhân không phải là mới ở Hàn Quốc, tuy nhiên, hành động này là khung pháp lý đầu tiên thúc đẩy Hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng (PPI) cụ thể: Đạo luật đầu tiên chia dự án PPI thành hai loại: Các dự án loại I xử lý hầu hết các dự án cơ sở hạ tầng chiến lược như đường sá (và đường sắt, tàu điện ngầm, bến cảng, sân bay, cấp nước và viễn thông); Các dự án thuộc loại II có liên quan khác các dự án cơ sở hạ tầng (như cung cấp ga, bến xe buýt, nhà máy phát điện, du lịch khu vực quảng cáo, khu liên hợp thể thao và các lĩnh vực thương mại khác). Điều đó có nghĩa là khu vực tư nhân chỉ có thể có được quyền sở hữu trong các dự án loại II. Kết quả là, các dự án PPI loại I (đặc biệt đối với đường giao thông) chỉ có thể được thực hiện thông qua BTO (Xây dựng chuyển giao hoạt động), trong khi các dự án PPI khác (thuộc loại II) đã đủ điều kiện cho các lựa chọn khác như BOT (Build 40 Operate and Transfer) hoặc BOO (Build Own Vận hành) cũng như công ty liên doanh tư nhân (trong đó ít hơn 50% số vốn tham gia của chính phủ tiểu bang hoặc địa phương). Nhưng chính sách PPI đầu tiên này không thành công vì đã không đánh giá tốt các rủi ro. Các dự án được xúc tiến theo luật điều chỉnh từng lĩnh vực như Đạo luật đường bộ. Những khoản đầu tư này có ngân sách hạn hẹp, và hoạt động và duy trì các cơ sở này do bên tư nhân không được phép; kết quả là Chính phủ 40 cơ sở hạ tầng thiết yếu chỉ có thể phát triển được 5 cơ sở. Sau đó, cuộc khủng hoảng tài chính châu Á năm 1997 đã phá huỷ toàn bộ nền kinh tế Hàn Quốc. Điều này bối cảnh cụ thể đã dẫn Chính phủ thực hiện các sáng kiến mới để thúc đẩy khu vực tư nhân tham gia phát triển cơ sở hạ tầng. Những thay đổi cụ thể như sau: • Mở rộng lĩnh vực đầu tư: 44 loại thay vì 35 trước; bao gồm bây giờ cho các cơ sở hạ tầng xã hội như là một khu vực hội đủ điều kiện cho PPI. • Đề án BTL (Xây dựng Chuyển đổi và Thuê) đã được giới thiệu: Dự án sẵn có các loại hình tham gia tư nhân ngày càng đa dạng hơn: BTO (đặc biệt là trong đường bộ được coi là một lĩnh vực cơ bản của cơ sở hạ tầng), BOT, BOO, BTL và ROT (Rehabilitate Operate Transfer) • MRG (Minimum Revenue Guarantee - bảo lãnh doanh thu tối thiểu: là sự đảm bảo của chính phủ trung ương hoặc địa phương cung cấp doanh thu tối thiểu cho công ty dự án hoặc nhà tài trợ cho các dự án cơ sở hạ tầng do tư nhân tài trợ) đã được sửa đổi do nhu cầu quá cao. Nó cũng bị bãi bỏ vì các dự án không được yêu cầu. Đối với các dự án bị yêu cầu, thời hạn bảo lãnh đã được giảm từ 15 đến 10 năm và giới hạn bảo lãnh tối đa cũng đã được giảm từ 90% đến 75% (và sau đó là 65%). Cũng có một điều kiện mới: MRG là không được cung cấp cho các dự án có ít hơn 50% doanh thu dự báo. Năm 1988, khi chính phủ khuyến khích các nhà thầu tư nhân và nhà tài trợ tham gia vào các dự án cơ sở hạ tầng quy mô lớn như đường cao tốc, đường hầm, cầu, bến cảng thì một số dự án cơ sở hạ tầng không cần thiết đã được đề xuất và thực hiện bởi khu vực tư nhân. Tuy nhiên, sau khi hoàn thành, doanh thu từ các dự án dựa trên MRG tỏ ra thường xuyên hơn không nhiều so với 41 dự kiến. Vì vậy, chính phủ, trung ương hoặc địa phương, được yêu cầu phải trả khoản chênh lệch giữa doanh thu dự báo và dòng tiền thực • Thành lập quỹ đầu tư cơ sở hạ tầng; • Yêu cầu đánh giá giá trị của tiền cho tất cả các dự án PPI; • Các tài liệu bắt buộc cho các đề xuất đã được đơn giản hóa; Một đơn vị PPI mới cũng đã được thành lập (PIMAC) được tổ chức trong Viện Phát triển Hàn Quốc (KDI), một viện nghiên cứu có uy tín của chính phủ đóng vai trò quan trọng trong quy hoạch quốc gia và khu vực. Ngoài ra, từ năm 2007, bồi thường là bắt buộc đối với chi phí chuẩn bị dự án để tăng thêm cạnh tranh. (Hình 2.1: Biểu đồ cải cách đạo luật về mô hình đối tác công tư ở Hàn Quốc) Nguồn: (PPIAF, 2009) 2.1.2. Kinh nghiệm từ nước Đức Cũng giống như ở Hàn Quốc, những kinh nghiệm từ nước Đức trong việc thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP tác giả đưa vào chương này bao gồm việc ban hành những bộ luật cũng như tổ chức nhằm điều chỉnh các vấn đề liên quan đến PPP Sự ra đời của những bộ luật chuyên trách về PPP Trước những năm 1990, Đức không có bộ luật duy nhất điều chỉnh PPP mà thay vào đó làrất nhiều đạo luật, quy tắc và quy định cùng kiểm soát và điều chỉnh 42 PPP. Tuy nhiên, các nhà lập pháp liên bang và nhà nước bây giờ đánh giá cao tầm quan trọng của các PPP đối với sự phát triển trong tương lai trong khu vực công. Họ đã ban hành một loạt luật để tạo thuận lợi cho các dự án PPP ở Đức, điều đáng chú ý nhất là Đạo luật thúc đẩy đầu PPP. Sự phát triển của các đạo luật Trong vài năm qua, cả nhà lập pháp liên bang và nhà nước đã thông qua - hoặc vẫn đang tiếp tục - một số biện pháp lập pháp liên quan trực tiếp đến tính khả thi và thực hiện các chương trình PPP ở Đức. Ở cấp độ liên bang, những phát triển quan trọng nhất là cải cách luật mua sắm công và Đạo luật đầu tư mới. Hơn nữa, cải cách của Đạo luật đầu tư liên bang năm 2007 (The Investmentänderungsgesetz) đã đưa ra một quỹ mới, quỹ PPP. Các công ty đầu tư bây giờ có thể đầu tư vào các công ty dự án PPP. Như vậy, hành động mới này cho phép sử dụng vốn tư nhân cho các dự án PPP. Ngay cả các nhà đầu tư tư nhân cá nhân cũng có thể tham gia vào các cơ hội được cung cấp bởi thị trường PPP. Đồng thời, các bang của liên bang đã phát triển các biện pháp lập pháp để tiếp tục phát triển các dự án PPP. Một ví dụ là phần 35a của luật về bệnh viện của bang Hesse – CHLB Đức. Phần này mở rộng sự hợp lệ của các bệnh viện nhà nước đối với trợ cấp. Theo kế hoạch mới này, các bệnh viện có thể được trợ cấp của nhà nước không chỉ cho các dự án xây dựng hoặc cải tạo do chính họ điều hành, mà còn cho những dự án được thực hiện trong khuôn khổ chương trình PPP. Chừng nào PPP còn hiệu quả về mặt kinh tế, nó sẽ có được các quyền tiếp cận tài chính của nhà nước giống như các dự án mở rộng, tân trang hoặc tái thiết của bệnh viện. Một ví dụ khác cho việc thúc đẩy các dự án PPP trong ngành y tế là trợ cấp xây dựng một lần cho các bệnh viện ở bang North Rhine-Westphalia (NRW- Baupauschale). Thay vì phê duyệt và tài trợ cho các dự án xây dựng hoặc cải tạo cụ thể của các bệnh viện nhà nước, nhà nước hiện cấp cho mỗi bệnh viện nhà nước một khoản trợ cấp một lần là 460.000 Euro mỗi năm. Bệnh viện tư nhân có thể lựa chọn các dự án mà họ muốn chi tiêu. Cũng có thể sử dụng tiền để có được nguồn tài chính tư nhân cho các dự án lớn hơn hoặc để kết hợp các khoản trợ cấp trong nhiều năm và/ hoặc các bệnh viện để thực hiện các dự án lớn hơn. Do đó, nhiều bệnh viện 43 được mong đợi sẽ sử dụng quyền tự do mới được cải tạo, xây dựng lại hoặc mở rộng tòa nhà và cơ sở của họ với sự trợ giúp của PPP. Năm 2006, một nhóm làm việc của nghị viện mới được thành lập để soạn thảo một luật khung liên bang thứ hai, Đạo luật Đơn giản hoá PPP (ÖPPVereinfachungsgesetz). Điều này sẽ bao gồm một số lĩnh vực kinh tế có liên quan đến lĩnh vực PPP ở Đức, bao gồm chăm sóc sức khoẻ, cơ sở hạ tầng xã hội, vận tải và quốc phòng. Hành động này vẫn đang được thảo luận trong nhóm làm việc và chắc chắn sẽ không có hiệu lực trước năm 2010. Tháng 3 năm 2009, quốc hội Đức bắt đầu sáng kiến "Điều kiện cạnh tranh công bằng đối với PPP ở Đức", nhằm tăng cường tính hấp dẫn của các giải pháp PPP. Là một phần của sáng kiến này, những tác động của thuế giá trị gia tăng (VAT) đối với các dự án PPP sẽ được đánh giá và có khả năng sửa đổi. Cho đến nay, việc cung cấp dịch vụ của các cơ quan chính phủ không phải chịu thuế GTGT. Ngược lại, thuế VAT phải được thanh toán nếu một đối tác tư nhân cung cấp cùng một dịch vụ trong một PPP. Do đó, PPPs có thể bị thiệt thòi so với việc cung cấp dịch vụ của các cơ quan công quyền. Sáng kiến mới sẽ giúp giảm hoặc loại bỏ bất lợi này. Hơn nữa, quốc hội dự kiến sửa đổi Luật Ngân sách Liên bang. Điều này đảm bảo rằng các dự án được thực hiện bởi các đơn vị tư nhân hoặc trên cơ sở PPP nếu một đánh giá kinh tế đã chứng minh hiệu quả của việc thực hiện như vậy. Cuối cùng, quốc hội đã yêu cầu chính phủ sửa đổi Đạo luật cho tài chính. Các tổ chức PPP ở Đức Một số tổ chức đã được thành lập để tạo thuận lợi cho các dự án PPP. Họ bao gồm các nhóm công tác PPP Liên bang, là một bộ phận của Bộ giao thông, Xây dựng và Đô thị liên bang ở Berlin. Một số tiểu bang liên bang có ủy ban PPP riêng hoặc các lực lượng đặc nhiệm của họ. Các tổ chức này có chức năng tư vấn và thông tin và không tham gia vào quá trình ra quyết định cho các dự án PPP riêng lẻ. Các tổ chức này phục vụ như là cơ quan tham vấn cho các bên khi chuẩn bị tham gia các dự án PPP. Họ cũng đóng một vai trò quan trọng trong việc thông tin cho công chúng và xây dựng các tiêu chuẩn chung về vận hành các dự án PPP. Vào tháng 12 năm 2007, chính phủ liên bang đã quyết định thành lập một tổ chức có tên 44 là "Partnerships Germany" (Partnerschaften Deutschland, PDG) để cung cấp những lời khuyên có chất lượng và trung lập về các vấn đề liên quan đến PPP tới tất cả các đối tác ở khu vực công. PDG sẽ tập trung kiến thức chuyên môn trong lĩnh vực này. Các tổ chức sẽ đưa ra lời khuyên về cho các đối tác công đối với các dự án cụ thể, đặc biệt là trong giai đoạn đầu của chương trình PPP. Vì mục đích này, PDG thiết kế các hiệp định khung với các đối tác công khai quan tâm đến việc nhận được lời khuyên từ nó. PDG cũng sẽ được tham gia vào các công việc cơ bản liên quan đến việc xây dựng khuôn khổ pháp lý cho PPP ở Đức. Kế hoạch sử dụng khoảng 50 nhân viên từ các ngành như tài chính, công nghiệp, tư vấn và dịch vụ công. PDG đơn thuần chỉ nhằm mục đích trang trải chi phí nhưng không định hướng lợi nhuận. Nó bổ sung cho thị trường tư vấn PPP ở Đức. Cổ phần của nó được giữ bởi chính phủ liên bang, 10 bang liên bang và 82 thành phố và các nhà đầu tư tư nhân từ các quốc gia khác nhau và tất cả các ngành liên quan đến PPP. PDG bắt đầu hoạt động vào đầu năm 2009, Freshfields Bruckhaus Deringer đã từng là cố vấn chính cho chính phủ trong quá trình thiết lập PDG. 2.2. Kinh nghiệm các quốc gia về hỗ trợ tài chính các dự án PPP Trong phần này tác giả sẽ trình bày những điểm chính trong đạo luật về tài chính và đổi mới cơ sở hạ tầng giao thông ở Mỹ, cùng với quỹ hỗ trợ thanh toán hợp đồng ở Mexico. Những kinh nghiệm sẽ được triển khai bằng việc đưa ra những sản phẩm cho vay được cung cấp, những đặc điểm chính của các hình thức hỗ trợ tài chính, nguồn kinh phí cho các quỹ tài chính, và hiệu quả hoạt động của nó. Nhìn chung thì đạo luật hỗ trợ của Mỹ đã mang lại một số thành công trong khi quỹ hỗ trợ thanh toán hợp đồng ở Mexico đã gặp một số trở ngại. 2.2.1. Đạo luật Tài chính và Đổi mới cơ sở hạ tầng giao thông (TIFIA) ở Hoa Kỳ Mục tiêu của chương trình TIFIA là để bù đắp khoảng trống thị trường và thúc đẩy những khoản vay nợ công với chi phí thấp bằng cách thu hút nhiều nhà đầu tư tư nhân cùng tham gia trong việc nâng cấp cải thiện hệ thống giao thông liên bang. Nguyên nhân ra đời chương trình này xuất phát từ việc chính quyền tiểu bang và địa phương thường xuyên gặp khó khăn trong việc cung cấp tài chính cho các dự 45 án giao thông có quy mô lớn với khả năng duy trì lệ phí cầu đường và các nguồn thu khác từ người sử dụng ở mức hợp lý, bỏ qua những bất ổn có thể xảy ra trong dòng doanh thu. Nguyên do bởi phí và các khoản thu khác theo dự án thường rất khó đoán định được, đặc biệt là đối với các dự án xây dựng mới hoàn toàn. Việc hỗ trợ tín dụng của chương trình TIFIA thường có sẵn những điều kiện thuận lợi hơn so với thị trường tài chính tư nhân, điều này khiến việc hỗ trợ tài chính cho các dự án cần thiết trở nên dễ dàng hơn. Chương trình này được thực hiện bởi Bộ Giao thông Vận tải Hoa Kỳ. Các sản phẩm cho vay được cung cấp Chương trình TIFIA cung cấp ba kiểu hỗ trợ tài chính khác nhau được thiết lập để giải quyết những yêu cầu riêng biệt của các dự án trong suốt vòng đời của nó (Bộ Giao thông Vận tải Hoa Kỳ, 2015): - Vay thế chấp (trực tiếp). Cung cấp các điều khoản trả nợ một cách linh hoạt và hỗ trợ tài chính định kỳ trong suốt quá trình xây dựng dự án. Kỳ hạn tối đa là 35 năm kể từ khi dự án hoàn thành cơ bản hoặc vòng đời sử dụng dự kiến của dự án, phụ thuộc vào khoảng thời gian nào ít hơn. Tiền trả nợ có thể được hoãn lại đến 5 năm sau khi dự án hoàn thành cơ bản để có thời gian hoàn thiện cơ sở hạ tầng hỗ trợ và xung quanh. - Bảo lãnh vay vốn. Cung cấp bảo lãnh hoàn toàn tín nhiệm của chính phủ liên bang về việc trả nợ của người vay vốn với những đối tượng cho vay không thuộc liên bang. Việc trả nợ cho người cho vay bắt buộc không được muộn hơn quá 5 năm sau khi hoàn thành về cơ bản dự án. - Tín dụng dự phòng. Đại diện nguồn hỗ trợ tài chính thứ hai dưới hình thức cho vay liên bang dự phòng bổ sung doanh thu dự án, trong 10 năm đầu tiên dự án triển khai, nếu cần thiết có thể lên tới 10 năm sau khi dự án hoàn thành cơ bản. Chương trình tín dụng của TIFIA có đặc quyền ngang hàng với các chủ nợ cao cấp trong trường hợp phá sản, thanh lý hoặc mất khả năng thanh toán. Số tiền hỗ trợ tín dụng liên bang không được vượt quá 49% chi phí dự toán của dự án đối với một khoản vay thế chấp của TIFIA và 33% đối với một khoản tín dụng dự phòng của TIFIA. 46 Nguồn kinh phí Chương trình TIFIA được điều chỉnh bởi Bộ luật Cải cách Tín dụng Liên Bang năm 1990, theo đó yêu cầu Bộ Giao thông Vận tải thành lập một quỹ dự trữ tài chính để bù đắp những khoản thua lỗ cho vay dự kiến trước khi cho phép TIFIA cung cấp hỗ trợ tín dụng. Quốc hội sẽ đặt giới hạn về lượng trợ cấp có sẵn hàng năm. Chương trình được cấp 750 triệu USD trong năm 2013 và 1 tỷ USD trong năm 2014 từ Quỹ Ủy thác đường cao tốc. Hiệu quả thực hiện Chương trình TIFIA được đánh giá là thành công. Số liệu từ Bộ Giao thông Vận tải Hoa Kỳ (2015) cho thấy rằng với mỗi một USD ngân sách liên bang đã cung cấp lên đến 10 USD trong chương trình hỗ trợ tín dụng của TIFIA (bao gồm vốn vay và bảo lãnh) và hỗ trợ lên đến 30 USD trong việc đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông vận tải. Bộ Giao thông vận tải đã phê duyệt hơn 50 khoản vay TIFIA với tổng cộng hơn 22 tỷ USD. Đầu tư tư nhân vào các dự án vay vốn TIFIA là 78 tỷ USD, nghĩa là tỷ lệ giữa TIFIA và tài chính tư nhân là 1: 3.5 (Bộ Giao thông vận tải Hoa Kỳ, 2015). Tiếp nối thành công, Quốc hội Mỹ cũng đồng ý gia tăng ngân sách cho TIFIA lên đến 1 tỷ USD mỗi năm. Ngoài ra, còn thông qua luật cho phép chương trình TIFIA cấp vốn cho các dự án có quy mô nhỏ hơn, chẳng hạn như dự án dành cho người đi xe đạp và người đi bộ. Quốc hội Mỹ cũng quan tâm đến việc xây dựng các chương trình tương tự để tài trợ cho các dự án cơ sở hạ tầng đường thủy và bãi đỗ trong tương lai. 2.2.2. Quỹ tăng hỗ thanh toán hợp đồng (CPEG) - Mexico Thông thường ở Mexico, các dự án PPP được hỗ trợ bởi chương trình tín dụng dài hạn tiêu chuẩn cung cấp bởi BANOBRAS, ngân hàng phát triển quốc gia. Trong năm 2007, BANOBRAS giới thiệu thêm một quỹ bảo lãnh được gọi là CPEG. Mục đích của CPEG là để giúp các đơn vị hành chính địa phương (Tiểu 47 bang và thành phố) có xếp hạng tín dụng thấp, thu hút đầu tư tư nhân cho các dự án PPP. Nguồn kinh phí Không giống như các quỹ bảo lãnh khác trên thế giới, không có nguồn vốn riêng biệt hoặc chuyên dụng được dùng để cung cấp cho bảo lãnh của quỹ CPEG. Thay vào đó, nguồn vốn bảo lãnh được cấp dựa trên nguồn tài chính tự cân đối của BANOBRAS. Những bảo lãnh cung cấp của CPEG còn được hỗ trợ thêm bởi một bảo lãnh đối ứng từ chính phủ liên bang theo cam kết của BANOBRAS. Hiệu quả Từ năm 2007, quỹ CFEG mới chỉ phát hành một thư chấp thuận bảo lãnh để thu hút đầu tư tư nhân tham gia đấu thầu cho bốn dự án PPP của chính quyền trung ương: một trung tâm văn hóa, một bệnh viện, và hai tuyến đường. BANOBRAS đặt giới hạn 1 tỷ peso (60 triệu USD) cho việc bảo lãnh với kỳ hạn lên đến 30 năm. Việc ít nhà đầu tư sử dụng bảo lãnh từ CFEG là bởi vì dịch vụ bảo lãnh của quỹ không bao gồm rủi ro xây dựng mà chỉ đảm bảo cho các khoản thanh toán sẵn có bắt đầu sau thời gian xây dựng. Ngược lại, các khoản vay được cung cấp bởi BANOBRAS luôn có sẵn trước và trong thời gian xây dựng. Điều này khuyến khích các cơ quan triển khai tiến hành vay nợ thay vì tìm kiếm bảo lãnh. Từ quan điểm của cơ quan triển khai, một khoản vay dài hạn từ BANOBRAS cũng sẽ giúp họ cải thiện khả năng vay nợ của dự án. Tuy nhiên, một khoản cho vay ưu đãi không thực sự giải quyết vấn đề then chốt - thiếu niềm tin trong việc chính phủ cam kết thực hiện các nghĩa vụ của mình theo hợp đồng dự án PPP - và như vậy sẽ không mang lại giá trị giống với một khoản bảo lãnh. Hơn nữa, bảo lãnh tài chính không quá phổ biến ở Mexico, và BANOBRAS được biết đến là một tổ chức cho vay nhiều hơn là một nhà bảo lãnh, ngân hàng này cũng tương đối thiếu kinh nghiệm trong việc cung cấp dịch vụ bảo lãnh. Nhìn chung, hoạt động cho vay của BANOBRAS đã tạo ra sự xung đột với hoạt động bảo lãnh của quỹ CFEG. Từng có báo cáo về một trường hợp khi cơ quan triển khai tiếp cận BANOBRAS để tìm kiếm dịch vụ bảo lãnh nhưng thay vào đó lại được cung cấp một khoản vay thay thế. Việc cạnh tranh nội bộ này trong hoạt động 48 cung cấp dịch vụ tài chính tiếp tục củng cố quan điểm nhà đầu tư về BANOBRAS như một tổ chức cho vay hơn là một nhà bảo lãnh và dẫn đến quỹ CFEG trở nên kém hấp dẫn (World Bank, 2012) 2.3. Kinh nghiệm lựa chọn phương thức và đối tác hợp tác công – tư. Việc lựa chọn phương thức và đối tác tư nhân để thực hiện dự án PPP là vô cùng quan trọng và ảnh hưởng đến thành công của dự án. Ở đây tác giả muốn nhấn mạnh đến khía cạnh hiệu quả của việc thu hút vốn đầu tư vào các dự án PPP. Trong 02 ví dụ được đưa ra ở phần này, thì dự án hầm Sydney ở Úc đã không mang lại thành công tuy vẫn thu hút được các nhà đầu tư tư nhân tham gia dự án. Qua đây có thể rút ra một số bài học cho Việt Nam trong việc lựa chọn các đối tác tư nhân tham gia vào dự án, vấn đề này sẽ được tác giả làm rõ hơn trong chương III. 2.3.1 Lựa chọn đối tác tư nhân trong dự án hầm Sydney ở Úc. Năm 2002, liên danh Cross City Mortorways đã trúng thầu dự án đường hầm đi qua thành phố Sydney. Công trình này được khởi công vào tháng 1/2003 và mở cửa vào tháng 10/2005, nhanh 4 tháng so với dự kiến. Dự án có tổng kinh phí là 680 triệu AUD, hoàn toàn do đối tác tư nhân tài trợ, trong đó 220 triệu AUD là của 3 công ty quốc tế Cheung Kong Infrastructure (50%), DB Capital Partners (30%) và Bilfinger Berger BOT (20 %). Số tiền còn lại được vay từ các ngân hàng quốc tế và trong nước, gồm ngân hang Westpac và ngân hàng Deutsch Bank. Thời gian nhượng quyền là 33 năm (3 năm xây dựng và 30 năm vận hành). Giai đoạn xây dựng bắt đầu từ 12/2002 và kết thúc vào tháng 8/2005. Hợp đồng PPP được sử dụng trong dự án là hợp đồng DCOM (Thiết kế - xây dựng - vận hành - bảo dưỡng). Việc thiết kế và xây dựng dự án được Baulderstone liên doanh với công ty mẹ Bilfinger Berger thực hiện. Baulderstone đảm nhận việc vận hành và bảo dưỡng dự án theo một hợp đồng riêng biệt. Trong dự án này, khu vực công thực hiện chính sách “không chi phí”, do vậy không trợ cấp vốn cho dự án. (Australian Centre for the Governance and Management of Urban Transport (GAMUT), University of Melbourne, 2010) Quá trình đàm phán, hình thành dự án 49 Dự án lần đầu tiên được đưa ra vào năm 1998 khi chính phủ ưu tiên cho việc giảm nợ chứ không phải là chi đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng. Dự án này được lựa chọn thực hiện theo hình thức PPP bởi vì theo một nghiên cứu so sánh của chính phủ, khu vực công không thể thực hiện các dự án với chi phí thấp như khu vực tư nhân. Trong dự án này, cơ quan đường bộ và giao thông (RTA) khẳng định rằng Chính phủ sẽ không phải bỏ ra một chi phí nào bao gồm cả ngân sách chi thường xuyên. Dự án ban đầu được mô tả trong tài liệu “Improving the Heart of the City” vào năm 1998 ước tính chi phí của dự án vào khoảng 0,273 tỉ AUD và sẽ được hoàn vốn từ việc thu phí. Đường hầm này chỉ có 1,25 km chiều dài và cho phép 4000 phương tiện đi qua trong giờ cao điểm. Vào năm 2001, văn bản phê chuẩn dự án ước tính chi phí là 0,4 tỷ AUD, và gồm hai đường hầm với chiều dài 1,8km. Trong năm 2001, báo cáo EIS bổ sung ước tính chi phí của dự án khi xây dựng sẽ là 0,62 tỷ AUD. Trong dự án này các đường hầm sẽ có chiều dài 2,1 km và hệ thống đường hầm thứ 3 để thông gió sẽ được xây dựng. Chi phí cuối cùng cho việc phát triển, thiết kế, xây dựng, sửa chữa và vận hành được ước tính vào khoảng 0,68 tỷ AUD vào năm 2005. Mặt đường và các công trình xây dựng được đối tác tư nhân duy tu và bảo dưỡng Do lưu lượng của xe đi qua cầu không đạt được như kỳ vọng, nên chính phủ đã phải giới hạn một số tuyến đường nhằm hướng các phương tiện giao thông đi qua cầu để giúp nhà đầu tư đạt được kỳ vọng về lưu lượng giao thông. Khó khăn lớn nhất trong quá trình thực hiện dự án là đối tác tư nhân ban đầu đã bị vỡ nợ do doanh thu thấp hơn dự kiến và chi phí cao. Hầm được xây dựng xong vào tháng 8/2005 và các công trình trên mặt đường được hoàn thành vào cuối năm 2006. Chi phí của dự án hầm 2,1 km này là 1 tỷ AUD. Vào tháng 12/2006, công ty tư nhân đã tuyên bố phá sản với khoản nợ lên tới 0,56 tỷ AUD