Quản lý chi Ngân sách Nhà nước Việt Nam trong hội nhập kinh tế toàn cầu

ủa việc lập dự toán, cũng như những ảnh hưởng nhất định trong việc lập dự toán chi ngân sách từ số liệu này. 2.2.3.2.3. Trong Hệ thống định mức phân bổ ngân sách nhà nước Hệ thống định mức phân bổ NSNN ban hành Quyết định số 139/2003/QĐ-TTg ngày 11/7/2003 của Thủ tướng Chính phủ đã được áp dụng từ năm 2003 đến hết 2006. Hệ thống này quy định tiêu chí phân bổ NSNN chủ yếu theo dân số, khoảng cách địa lý, yếu tố địa hình… Và đối với một số lĩnh vực chi còn được xác định theo một số tiêu chí bổ trợ như chi quản lý hành chính được phân bổ thêm theo số lượng đơn vị hành chính huyện, xã; chi đảm bảo xã hội phân bổ thêm số đối tượng bị nhiễm chất độc màu da cam với mức chi cho từng loại đối tượng cụ thể. Định mức phân bổ NSNN theo Quyết định 139/2003/QĐ-TTg là căn cứ để xác định tổng mức chi ngân sách địa phương, số bổ sung và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu phân chia giữa ngân sách trung ương với ngân sách địa phương. Từ đó, Hội đồng Nhân dân cấp tỉnh quyết định định mức phân bổ ngân sách cụ thể cho từng cấp chính quyền địa phương và các Sở phù hợp với tình hình thực tế thực hiện nhiệm vụ của các cấp, các ngành cũng như kế hoạch nhiệm vụ do địa phương quyết định tạo điều kiện cho các ngành chủ động trong chi phí hoạt động. Như vậy, ngoài những mặt ưu điểm nhất định thì Hệ thống định mức này cũng đã bộc lộ những tồn tại. Phạm vi hệ thống định mức phân bổ chưa bao quát hết các lĩnh vực chi thường xuyên của Ngân sách; khả năng tự cân đối, phát triển ngân sách địa phương, thực hiện giảm dần số bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm điều tiết số thu nộp về ngân sách cấp trên vẫn chưa được thực hiện hiệu quả; các định mức phân bổ vẫn còn chưa rõ ràng, cụ thể, đối với một số lĩnh vực như vốn đầu tư phát triển; chưa đầy đủ cho các lĩnh vực như sự nghiệp như bảo vệ môi trường; chưa đảm bảo tính đặc thù đối với từng vùng, từng địa phương. Ví dụ mặc dù hiện nay Trung ương không phân bổ vốn đầu tư tới từng dự án, nhưng do thiếu định mức phân bổ rõ ràng và tính ổn định chưa cao, nên các địa phương vẫn cứ hy vọng có “cái gì đó” có thể được ưu ái hơn. Và đây là một trong những nguyên nhân gây nên tình trạng dàn trải trong hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản và hiện tượng không ít dự án được phân bổ vốn (cho dù không nằm trong kế hoạch). Ngay tại các cuộc hội thảo lấy ý kiến về nội dung này, nhiều địa phương đề nghị tỉnh mình được áp vào tiêu chí đặc thù nào đấy. Tâm lý muốn được ưu ái hơn một chút dường như vẫn còn khá phổ biến. Hoặc định mức cho đơn vị hành chính quy định phải đảm bảo 70% ngân sách cho chi lương và các khoản phụ cấp có tính chất lương, 30% chi cho các hoạt động học tập, giảng dạy, mua sắm thiết bị, sửa chữa, quản lý hành chính. Tuy nhiên, hầu hết các địa phương đạt tỷ lệ 80 - 85% cho nhóm 1 nên buộc phải xin bổ sung ngoài dự toán và việc đáp ứng được yêu cầu phục vụ nâng cao chất hoạt động là tương đối khó khăn. Vừa qua, Quyết định số 151/2006/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN năm 2007 đã được ban hành ngày 29/6/2006 và tiếp tục được sửa đổi, bổ sung bằng quyết định số 219/2006/QĐ-TTg ngày 29/09/2006. Hy vọng, quyết định này sẽ có tính thực tiễn cao hơn và phù hợp hơn trong quá trình áp dụng cho NSNN từ 2007 trở đi. 2.2.3.2.4. Trong việc quyết toán, kiểm toán ngân sách nhà nước Quyết toán Một trong 14 nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội được quy định tại Điều 84 Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung theo Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Quốc hội khoá X, kỳ họp thứ 10) là “Quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, quyết định dự toán, NSNN và phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán NSNN; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế”. Mặc dù quyền hạn này đã được ghi trong Hiến pháp, nhưng cả hai nhiệm kỳ Quốc hội khoá IX và khoá X, Quốc hội vẫn chưa thực hiện được việc quyết định phân bổ NSNN, mà chỉ làm được việc quyết định dự toán NSNN và phê chuẩn quyết toán NSNN. Việc phân bổ NSNN, Quốc hội giao cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Qua hai nhiệm kỳ, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đều thấy là quyền hạn quan trọng đó nhất thiết phải do Quốc hội quyết định thì mới đúng với Hiến pháp. Trên thực tế, việc Quốc hội thông qua nghị quyết về dự toán NSNN cũng như quyết toán NSNN của các nhiệm kỳ khoá IX và khoá X vẫn còn mang tính hình thức, vì thời gian bố trí để thảo luận không nhiều mà các biểu bảng về ngân sách là cả một rừng các con số. Ngay cả Uỷ ban Kinh tế và ngân sách các khoá cũng không có thời gian nghiên cứu thảo luận kỹ, vì các thành viên Uỷ ban hầu hết là đại biểu kiêm nhiệm, nên việc thẩm tra dự toán cũng như phân bổ, quyết toán NSNN để tham mưu cho Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định cũng còn nhiều hạn chế. Kiểm toán Tham nhũng thường gây bức xúc lớn trong dân chúng nhưng lãng phí lại chưa được quan tâm đúng mức, trong khi thiệt hại về lãng phí có thể lớn hơn nhiều so với tham nhũng. Luật DNNN năm 2003 đã quy định tất cả các DNNN đều phải kiểm toán. Nhưng phải đến năm 2006, năm đầu tiên thực hiện Luật Kiểm toán nhà nước, thì đây là lần đầu tiên tình hình kinh doanh của các DNNN được công khai, theo quy định của Luật Kiểm toán Nhà nước. Trong năm 2006, Kiểm toán Nhà nước cũng mới chỉ có thể công bố kết quả kiểm toán năm 2005 tại 19 tổng công ty, doanh nghiệp nhà nước, 11 bộ, 30 tỉnh, thành phố, 9 dự án trọng điểm và báo cáo tài chính của 24 đơn vị thuộc lĩnh vực an ninh quốc phòng, tài chính Đảng. Tính tới ngày 31/12/2006, Kiểm toán Nhà nước đã kết thúc 103/104 cuộc kiểm toán theo kế hoạch năm và tổng hợp kết quả kiểm toán từ 59 báo cáo kiểm toán đã phát hành, các cuộc kiểm toán NSNN, tiền và tài sản nhà nước năm 2005 của các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã phục vụ Hội đồng nhân dân các tỉnh, thành phố này phê chuẩn quyết toán. Kiểm toán Nhà nước đã phát hiện và kiến nghị tăng thu, giảm chi NSNN, ghi thu-ghi chi, đưa vào quản lý qua NSNN 5.027 tỷ đồng gồm tăng thu NSNN 627 tỷ đồng (trong đó thuế 293 tỷ; phí và lệ phí 80 tỷ và thu khác 254 tỷ); giảm chi 909 tỷ đồng (trong đó thu hồi nộp NSNN các khoản chi sai chế độ 220 tỷ; chuyển quyết toán năm sau 186 tỷ; giảm trừ dự toán 154 tỷ); xử lý về tài chính các khoản khác 3.491 tỷ đồng (trong đó quản lý qua NSNN 249 tỷ; thu hồi các khoản NSNN tạm ứng và cho vay sai quy định 1.211 tỷ). Dù còn thiếu, nhưng bản báo cáo đã chỉ ra những thực tế đáng báo động. Nhiều địa phương, dự án lớn, bộ ngành, doanh nghiệp đang sử dụng tiền từ ngân sách rất vô trách nhiệm. 2.2.3.2.5. Trong nội dung chi thường xuyên Hiện nay, ở nước ta, tỷ trọng chi thường xuyên trên tổng chi hiện rất lớn, và việc quản lý nội dung chi này cũng còn rất nhiều điểm tồn tại. • Chi cho các hoạt động quản lý hành chính Nhà nước Đây là khoản chi phát sinh ở hầu hết các ngành trong nền kinh tế quốc dân, bởi với chức năng quản lý toàn diện mọi hoạt động kinh tế, xã hội nên bộ máy quản lý hành chính Nhà nước đã được thiết lập từ Trung ương đến địa phương. Có thể nói, chúng ta hiện đang chi cho bộ máy hành chính quá nhiều. Năm 2005 có 11 bộ, 30 tỉnh, thành phố, 9 dự án và 19 tổng công ty, doanh nghiệp nhà nước thuộc diện kiểm toán. Số tiền Kiểm toán Nhà nước kiến nghị tăng thu giảm chi lên tới gần 4.500 tỷ đồng. Trong đó, chi hành chính ở nhiều địa phương vượt dự toán rất cao. Chẳng hạn, Hội đồng nhân dân tỉnh Kiên Giang quyết định dự toán ngân sách địa phương bội chi 155,4 tỷ đồng, nên phải vay để bù đắp thiếu hụt chi thường xuyên, số tiền nợ đến cuối năm là 74 tỷ đồng. Dự ước về chi năm 2006 cho thấy, chi cho quản lý hành chính ước đạt 107,7% so với dự toán. Trong khi đó, chi đầu tư phát triển dự ước thực hiện 105,1% so với dự toán. Hoặc chi thường xuyên tại Bộ Tài chính chiếm 1/2 chi thường xuyên cho các bộ, ngành trung ương. Đồng thời, riêng chi hành chính ở ngành hải quan đã là 1.102 tỉ đồng. Trong khi đó, chi cho giáo dục đào tạo chỉ có 2.295 tỉ. Đây thực sự là những vấn đề mà các cơ quan chức năng cần phân tích một cách cụ thể, chi tiết để có hướng xử lý phù hợp. • Chi cải cách tiền lương Đây cũng là một số tiền rất lớn trong điều kiện NSNN còn bội chi chiếm trên dưới 5% GDP. Tháng 10/2003 Nhà nước không tăng lương (chỉ thay đổi thang bảng lương). Tháng 10/2004 mức lương tối thiểu tăng từ 290.000 đồng lên 350.000 đồng (tăng 60.000 đồng, tương đương 20,6%). Tháng 10 năm 2006 tăng 100.000 đồng lên 450.000 đồng hay tăng 28,6%. Như vậy, tháng 10 năm 2006 so với tháng 10 năm 2002 (tính chung là 4 năm tròn), mức lương tối thiểu tăng 87%, trong khi giá tiêu dùng tăng trên 31%, GDP tính theo giá so sánh tăng 35,7%, còn tính theo giá thực tế tăng khoảng 83%. Bảng 2.4 - Số liệu chi cải cách tiền lương một số năm Đơn vị: tỷ đồng 2003 2004 2005dt 2006dt 2007dt 3.200 11.143 20.500 29.197 24.600 Nguồn: Bộ tài chính Điều đó chứng tỏ là tốc độ tăng lương tối thiểu cao hơn tốc độ tăng giá cộng với tốc độ tăng trưởng kinh tế tính theo giá so sánh, tức là cao hơn tốc độ tăng GDP tính theo giá thực tế. Tuy nhiên, thực tế lại cho thấy rất nhiều vấn đề cần bàn, cụ thể nhất là mức lương đó đã có thể đảm bảo cuộc sống cho cán bộ công chức hay chưa. Bên cạnh đó, hiện lương tối thiểu của Việt Nam có quá nhiều ràng buộc với hệ thống an sinh. Nếu như ở các nước, lương tối thiểu gắn với yếu tố lạm phát, thường được điều chỉnh kịp thời dựa trên những thay đổi về chỉ số giá sinh hoạt thì ở Việt Nam, lương tối thiểu còn là cơ sở để điều chỉnh lương hưu, trợ cấp, bảo hiểm xã hội, trợ cấp thôi việc. Đây chính là gánh nặng cho NSNN. Hiện nay, chúng ta đang cố gắng cải cách tiền lương theo hướng giảm dần các yếu tố can thiệp của Nhà nước và tăng cường sự tự chủ của các doanh nghiệp trong việc trả lương. • Chi ngân sách nhà nước cho y tế Tài chính y tế đóng vai trò “xương sống” trong hoạt động của hệ thống y tế, quyết định tính công bằng và hiệu quả trong việc thực hiện chức năng chăm sóc và bảo vệ sức khoẻ toàn dân. Hiện nay, tài chính y tế của Việt Nam vẫn đang trông chờ vào bốn nguồn chủ yếu: NSNN, bảo hiểm y tế, viện phí và viện trợ quốc tế. Theo nhận định của Đoàn Giám sát của Uy ban thường vụ Quốc hội về việc thực hiện chính sách khám chữa bệnh cho dân được thực hiện năm 2005: trong vòng 5 năm (2001 - 2005), mặc dù NSNN đã tăng chi y tế từ 5 USD lên khoảng 10 USD/người. Tính trong tổng chi NSNN thì mức này đã tăng từ 4,2% năm 2001 lên 5,5%/tổng chi NSNN năm 2005. Tuy nhiên, nếu tính chi phí y tế cho mỗi cá nhân thì phần Nhà nước chỉ mới đảm bảo được khoảng hơn 20%, 80% còn lại do cá nhân chi trả... Như vậy, hiện nay NSNN chỉ đảm bảo 1/5 kinh phí y tế cho người dân. Mức chi NSNN dành cho y tế ở nước ta thấp hơn nhiều so với Malaysia, Thái Lan, Singapore và Brunây. Tổ chức Y tế thế giới đã xếp Việt Nam đứng thứ 187/191 nước thành viên khi xét về "tỷ trọng chi cho y tế từ nguồn tài chính công". Hiện nay, cơ chế tài chính y tế ở các địa phương lại tương đối phức tạp với bốn mô hình quản lý khác nhau: 25 tỉnh phân cấp nhiệm vụ chi y tế cho cả ba cấp ngân sách tỉnh, huyện, xã; 14 tỉnh phân cấp cho tỉnh, huyện; 8 tỉnh phân cấp cho tỉnh và xã; chỉ có 17 tỉnh do ngân sách cấp tỉnh chi nên việc thực thi các chính sách tài chính y tế ở các địa phương rất khác nhau. Ngành Y tế địa phương không được tham gia nhiều vào việc phân bổ và điều hành ngân sách địa phương nên việc phân bổ còn chưa phù hợp với nhu cầu và hoạt động chuyên môn. Việc phân cấp giao cho Uỷ ban nhân dân trình Hội đồng nhân dân ban hành định mức phân bổ, quyết định phân bổ ngân sách sự nghiệp y tế ở địa phương đã dẫn đến có nơi phân bổ ngân sách cho các cơ sở y tế chưa đủ định mức quy định. Ngoài ra, hiện nay, đội ngũ cán bộ y tế đang thiếu nghiêm trọng về cơ cấu, số lượng, thiếu cán bộ chuyên sâu, cán bộ đầu ngành, nhất là ở miền núi, vùng khó khăn. Hệ thống cơ sở khám chữa bệnh phân bổ chưa hợp lý, tình trạng quá tải ở nhiều bệnh viện tuyến trên khá nặng nề. Cơ sở vật chất, trang thiết bị y tế cũng còn nhiều thiếu thốn, không đồng bộ và cũ. Tình trạng cơ sở vật chất của tuyến Trung ương có khá hơn các bệnh viện trung ương, bệnh viện tuyến tỉnh lại luôn trong tình trạng quá tải. Vừa qua, Bộ y tế đã có kiến nghị với Quốc hội là xem xét tăng NSNN cho ngành Y tế để đạt khoảng 10 - 12% tổng chi NSNN đến năm 2010. Tuy vậy, việc dịch chuyển NSNN cho y tế lên mức này là tương đối khó và nếu ngành nào cũng muốn tăng thì sẽ dẫn đến tình trạng quá tải. Có thể nói, chi NSNN dành cho y tế là vấn đề đang một trong những vấn đề được quan tâm, tuy nhiên để tận dụng được nguồn lực dành cho lĩnh vực này, điều cần thiết hơn cả có lẽ vẫn là việc hướng đến công tác tổ chức quản lý khoa học hơn. Đồng thời, để giảm gánh nặng chi NSNN, thu hút tiềm năng của xã hội, tạo sự cạnh tranh nâng chất lượng phục vụ người bệnh thì xã hội hoá y tế cần những bước tiến dài hơn nữa. • Chi ngân sách nhà nước cho giáo dục đào tạo Nếu như thông tin, tiền vốn, công nghệ có thể tìm kiếm, huy động được, thì vấn đề nhân lực lại không hẳn như vậy. Chất lượng nhân lực kém không thể góp phần đẩy nhanh tốc độ phát triển kinh tế xã hội. Để có nguồn nhân lực có chất lượng, muốn phát triển kinh tế, đặc biệt là công nghiệp, giải pháp quan trọng nhất và hiệu qủa nhất là đầu tư cho giáo dục. Ngoài nguồn chi từ NSNN, thì lĩnh vực giáo dục đào tạo còn nhận được các nguồn kinh phí khác như viện trợ nước ngoài, từ nguồn chi tương đối lớn của dân Và riêng từ NSNN, có thể thấy, chi cho giáo dục đào tạo - trong mục chi thường xuyên - đã chiếm một tỷ lệ khá cao và có xu hướng tăng dần qua các năm. Không chỉ vấn đề số lượng, qui mô chi tiêu, những bất cập trong mặt quản lý chi ở chính từng cấp giáo dục cũng khá đa dạng: Tồn tại trong phát triển giáo dục mầm non hiện nay ở các vùng khó khăn cũng chính là kinh phí đầu tư cho mầm non và những bất cập về chính sách. Tại địa phương, trong hơn 15 năm qua, phần lớn ngân sách thường xuyên, kinh phí chương trình mục tiêu đều dành cho giáo dục phổ thông. Cuối năm 2004, chỉ có 18 tỉnh, thành phố quy định tỷ lệ đầu tư ngân sách giáo dục mầm non ít nhất 10% ngân sách giáo dục thường xuyên hàng năm, 37 địa phương khác chi cho giáo dục mầm non dưới 10%. 20 địa phương chi từ từ 7% đến 10%, 17 địa phương chi từ 5% đến 7%, thậm chí có 3 địa phương chỉ chi dưới 5%. ở cấp tiểu học, một điều đáng lo lắng là tỷ lệ học sinh tiểu học bỏ học lại có chiều hướng gia tăng. Theo số liệu của Bộ Giáo dục Đào tạo, số học sinh tiểu học đang giảm, từ 9,7 triệu (năm 2000) xuống 7,8 triệu (năm 2004) trong khi dân số vẫn tăng. Trong khi đó, đặc biệt là ở các tỉnh, thành phố lớn thì việc trường vẫn phải thu thêm, trò vẫn phải học thêm lại là chuyện có vẻ như rất “bình thường”. Những mục tiêu như phát triển giáo dục tiểu học, giáo dục vùng dân tộc hải đảo nói chung cũng có những kết quả nhất định nhưng cũng không ít khó khăn, đòi hỏi kinh phí nhiều… Một điểm nữa cần thấy là hệ thống giáo dục Việt Nam đang nằm ở mức kỳ vọng cao, mọi nỗ lực đều nhằm xây dựng thêm trường Đại học, thu hút nhiều sinh viên mà chưa chú ý đầy đủ đến trường dạy nghề, trung học và cao đẳng chuyên nghiệp. Hiện nay số sinh viên so với số dân là 1,6%. Liệu đề án tăng tỷ lệ này lên 2,0% trong 5 năm tới (2010) và 4,5% trong 15 năm tới (2020) có phù hợp (Chiến lược phát triển giáo dục 2001-2010)? Trong khi tỷ lệ trung bình ở Các nước pháp triển cao - OECD dựa vào Nguồn số liệu về giáo dục của OECD (Education at a Glance 2005) là 4,3% (có nước cao như Hàn Quốc là 6,7%, Mỹ 5,7%, nhưng có nước thấp như Đức 2,6%, Mexico 2,1%). Trong khi số học sinh các trường chuyên nghiệp ở Việt Nam hiện nay chỉ chiếm 14% tổng số học sinh trung học. Tại Các nước phát triển cao OECD, tỷ lệ học sinh ở các trường chuyên nghiệp lên tới 45%. Biểu 2.6 - Cơ cấu chi cho giỏo dục trong tổng chi NSNN giai đoạn 2000 - 2007 400,000 350,000 300,000 Tỷ đồng 250,000  11.63% 11.89% 12.10%  12.60%  10.20% Nguồn: Bộ tài chớnh 13.70% 357,400 12.90% 13.20%  16% 14% 12% 10% 248,615 264,860 318,110 200,000 8% 181,183 22,881 150,000 6% 108,961 12,677 129,773 15,432 148,208 17,877 25,343 36,400 41,162 47,280 100,000 4% 50,000 2% - 0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005uth 2006uth 2007dt Năm Tổng chi NSNN Chi cho giỏo dục Phần trăm Quy trình cấp phát NSNN cho giáo dục đại học, cao đẳng trong vòng hai thập niên qua tại Việt Nam đã có nhiều cải cách. Tuy vậy về đa số, nó vẫn không thoát khỏi lối mòn của cách cấp phát theo nhu cầu thường niên. Vấn đề là tất cả các hạng mục chi trên đều được thực hiện theo chỉ tiêu đào tạo được giao hằng năm. Nếu chúng ta thắc mắc về quyền tự chủ của các trường trong quyết định cấp phát NSNN, thì câu trả lời là: quyền tự chủ này nằm ở khâu lập dự toán. Nhưng bản thân khâu lập dự toán lại chịu sự hướng dẫn chặt chẽ của rất nhiều quy định. Do vậy, các đơn vị đào tạo đại học hằng năm chỉ lập dự toán một cách máy móc. Tính sáng tạo, tính chủ động, tính tự quyết hoàn toàn không có. Bởi mỗi ý kiến khác so với quy chế “đường mòn” thì dường như chỉ tạo ra sự “rắc rối” trong duyệt dự toán. Chẳng trường nào mong điều này xảy ra. Một vấn đề khác, là hiện nay, khoảng 60% chi phí thường xuyên cho giáo dục là để trả lương. Có thể nói chiếm một phần đáng kể trong việc tăng ngân sách là để giải quyết vấn đề tiền lương. Do vậy, nhiều nhu cầu chi khác nhằm nâng cao chất lượng giáo dục, chất lượng y tế đều gặp trở ngại 2.2.3.2.6. Trong nội dung chi đầu tư phát triển cho xây dựng cơ bản B iểu 2.6 - Số liệu chi Đầu tư XDCB so vớ i chi Đầu tư phỏt triển và Tổng chi NSNN giai đoạn 2000 - 2006 350,000 300,000 250,000 T ỷ đồ ng 200,000 150,000 100,000  108,961  129,773  148,208  181,183  214,176 Nguồn: Bộ tài chớnh 318,110 264,860 29,62 8 26,211 40 ,236 36,139 45,218 40,7 40 59,629 54,430 66,115 61,746 71,957 6 6,799 85,715 81,14 5 50,000 - 2000 qt 2001 qt 2002 qt 2003 qt 2004 qt 2005 uth 2006 uth Năm Tổng chi NSNN Chi đầu tư phỏt triển Chi đầu tư XDCB Chi đầu tư phát triển tại nước ta thực sự chưa cao, và hiệu quả mang lại cũng chưa tương xứng với mức chi hiện nay. Một trong những vấn đề nổi cộm và gây bức xúc nhất chính là chi đầu tư xây dựng cơ bản. Hàng loạt các công trình gây thất thoát, lãng phí; có nhiều dấu hiệu tiêu cực; chất lượng công trình không được đảm bảo và thời gian tiến độ thi công kéo dài; hiệu quả khai thác, sử dụng thấp; nợ đọng xây dựng cơ bản tràn lan. Trong chi đầu tư phát triển thì khoản chi cho đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã là khoản chi vô cùng quan trọng, hiện là khoản chi chủ yếu và chiếm tỷ trọng lớn nhất. Theo Luật Ngân sách Nhà nước về chi cho đầu tư hạ tầng: nhiệm vụ chi của Ngân sách Trung ương là đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội không có khả năng thu hồi vốn do trung ương quản lý; nhiệm vụ chi của Ngân sách địa phương là đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng do địa phương quản lý. Về khung pháp lý đối với hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản, ngoài Luật xây dựng, Luật đấu thầu, Luật đầu tư, Nghị quyết của Quốc hội về công tác đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn Nhà nước. Chính phủ đã ban hành các nghị định liên quan như quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, quy hoạch xây dựng. Các bộ liên quan như Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch đầu tư, Bộ xây dựng ban hành các quyết định cụ thể cho từng lĩnh vực đầu tư xây dựng. Thủ tướng chính phủ đã ban hành chỉ thị số 28/2006/CT-TTg về tăng cường quản lý đầu tư và xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước 06 tháng cuối năm 2006. Và mới đây, Thủ tướng chính phủ đã ban hành Nghị định 111/2006/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật đấu thầu và lựa chọn nhà thầu xây dựng theo Luật xây dựng. Những thành tựu: Thực hiện đường lối đổi mới về phát triển kinh tế, trong những năm qua, Nhà nước đã dành lượng vốn lớn cho đầu tư xây dựng cơ bản, riêng vốn từ NSNN chiếm khoảng 8% GDP/năm. Trong 5 năm 2001 - 2005, vốn đầu tư xây dựng trong toàn xã hội đạt khoảng 50 tỷ USD, trong đó riêng vốn NSNN đầu tư khoảng 35 tỷ USD. Hàng chục công trình trọng điểm của Nhà nước đã được đầu tư hàng tỷ USD để xây dựng, cải tạo, như quốc lộ 1A; đường Hồ Chí Minh; Thủy điện Sơn La; Khu lọc dầu Dung Quất; Khu công nghiệp khí, điện, đạm Cà Mau; các công trình phục vụ SEA Games 22... Những công trình nói trên cùng với hàng trăm công trình khác đã làm thay đổi diện mạo kinh tế - xã hội của đất nước, góp phần quan trọng cho tăng trưởng kinh tế đạt bình quân 7,5%/năm và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của toàn xã hội. Các công trình đầu tư cũng đã góp phần thúc đẩy việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế, nâng cao điều kiện về cơ sở kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội như đường giao thông về xã, nhất là các xã vùng cao, vùng sâu, vùng xa, công trình thuỷ lợi… Với đặc điểm là một ngành sản xuất ra cơ sở vật chất kỹ thuật, hoạt động xây dựng cơ bản thực sự làm tiền đề cho việc xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Trong những năm qua, việc quản lý Nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản cũng đã đạt được những thành tựu lớn, các chủ thể tham gia hoạt động xây dựng cũng đã trưởng thành và không ngừng lớn mạnh, sự giám sát của các cơ quan quản lý Nhà nước và của cộng đồng xã hội ngày càng phát huy hiệu quả, phát hiện được nhiều yếu kém, tiêu cực trong công tác đầu tư xây dựng, góp phần hạn chế và khắc phục vi phạm pháp luật trong lĩnh vực này. Những tồn tại: Có thể nói, bên cạnh những thành tựu đã đạt được, công tác đầu tư xây dựng cơ bản cũng còn rất nhiều tồn tại và phải đối mặt với những thách thức lớn như trình độ quy hoạch còn chưa cao, sự đầu tư còn dàn trải, nợ đọng vốn đầu tư lớn nhưng có lẽ nổi cộm hơn cả trong những năm gần đây vẫn là vấn đề về lãng phí và thất thoát trong công tác xây dựng cơ bản. Những con số về tình trạng lãng phí và thất thoát: ở nước ta mỗi năm, các dự án đầu tư xây dựng cơ bản thuộc vốn NSNN và được quản lý như vốn NSNN chiếm gần 70%. Các dự án này Nhà nước là chủ đầu tư, song tuỳ theo từng dự án, Nhà nước giao cho các bộ, ngành, địa phương làm chủ đầu tư. Năm 2002, Thanh tra Nhà nước thanh tra 17 dự án lớn có tổng mức đầu tư là 9.385 tỷ đồng, tổng giá trị vốn đầu tư được thanh tra, kiểm tra là 6.407 tỷ đồng. Tổng số sai phạm về kinh tế và tài chính được phát hiện ở 17 dự án là 871 tỷ đồng, chiếm 13,6% tổng số vốn được thanh tra, kiểm tra. Năm 2003, Thanh tra Nhà nước thanh tra 14 dự án lớn với tổng mức đầu tư là 8.193 tỷ đồng, trong đó giá trị vốn đầu tư được thanh tra là 6.450 tỷ đồng. Qua thanh tra đã phát hiện nhiều sai phạm về kinh tế do làm trái các quy định của Nhà nước là 1.235 tỷ đồng, chiếm khoảng 19% số vốn được thanh tra. Trong tổng số vốn được phát hiện có sai phạm nói trên, Thanh tra Nhà nước đã kiến nghị thu hồi 357 tỷ đồng, chiếm 5,5% tổng số vốn được thanh tra. Năm 2004, Báo cáo của Tổng hội xây dựng về 59 công trình xây dựng có biểu hiện lãng phí, thất thoát cho thấy: có 27% các công trình do chất lượng kém, phải bổ sung kinh phí mới sử dụng được; 36% các công trình không sử dụng được do chọn địa điểm xây dựng không thích hợp, chất lượng kém (trong đó có cả các công trình của chương trình 135 - với dự án xây dựng cơ sở hạ tầng cho các xã khó khăn); 25% các công trình do quyết toán khống làm thất thoát gần 300 tỷ đồng. Tỷ lệ thất thoát lớn và hầu như chỉ có những công trình do Nhà nước đầu tư mới xảy ra thất thoát là vấn đề nhức nhối từ khá lâu và đến nay vẫn chưa “cũ”. Theo báo cáo của Đoàn giám sát Quốc hội năm 2005, trong số 1.505 dự án về xây dựng được kiểm tra, có 176 dự án vi phạm quy định về thẩm định dự án; 198 dự án, công trình vi phạm quy chế đấu thầu; 802 dự án, công trình thi công sai thiết kế, sai chủng loại vật tư, thiết bị, không phê duyệt khối lượng phát sinh, vi phạm các quy định về trình tự thủ tục trong quản lý đầu tư xây dựng, về quản lý chất lượng, nghiệm thu, thanh toán công trình; 415 dự án, công trình vi phạm về thiết kế, khảo sát; 720 dự án, công trình vi phạm quy định trong giai đoạn đưa công trình vào khai thác, sử dụng. Có thể thấy nổi cộm như chương trình kiên cố hóa 28.300 kênh mương với tổng vốn đầu tư 8.900 tỷ đồng có tới 425/901 dự án nhỏ có sai phạm. Nhiều công trình “khởi” nhưng không “động” cũng là một điển hình trong lãng phí, thất thoát, mà cảng Vũng Rô là ví dụ, 10 năm thi công chưa xong, vốn đầu tư được điều chỉnh đến 3 lần, từ 12,1 tỷ đồng lên đến 108,8 tỷ đồng. Một ví dụ khác, kết quả kiểm toán năm 2005 cho thấy, Bộ Giao thông Vận tải sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản giao thông để đầu tư cho các ban quản lý dự án, các công ty quản lý và sửa chữa đường bộ xây trụ sở, mua ôtô, thiết bị điều hành tới 143,6 tỷ đồng. Chương trình kiên cố hóa trường lớp học giai đoạn 2002-2004 sử dụng vốn không đúng mục tiêu 167,8 tỷ đồng. Qua một số liệt kê trên đây có thể thấy sự thất thoát và lãng phí đã xảy ra một cách tràn lan, và mặc dù đã có những quy định cụ thể về trình tự đầu tư xây dựng cơ bản, cũng như những hướng dẫn của các Bộ, ngành liên quan, tuy nhiên, những sai phạm vẫn xảy ra ở mọi giai đoạn: Giai đoạn chuẩn bị đầu tư: Giai đoạn chuẩn bị đầu tư là giai đoạn thể hiện chủ trương đầu tư. ở giai đoạn này, cần lập dự án đầu tư (dự án tiền khả thi, dự án khả thi