Tóm tắt Luận án Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

1.2. Chính quyền địa phương ở Việt Nam 2.1.2.1. Khái niệm Nghiên cứu lịch sử lập pháp và tổ chức bộ máy nhà nước ta từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 đến nay có thể khái niệm: Chính quyền địa phương ở Việt Nam là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước thống nhất của nhân dân, bao gồm các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra và các cơ quan, tổ chức nhà nước khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước theo quy định pháp luật nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và đảm bảo lợi ích của nhân dân địa phương và lợi ích chung của cả nước. 2.1.2.2. Chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương Từ thực tế tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương có thể khái quát qua chức năng, nhiệm vụ của HĐND và UBND. Đó là: - Chức năng đại diện: Chức năng đại diện của chính quyền địa phương thể hiện ở vai trò đại diện cho lợi ích của địa phương, của các cộng đồng dân cư ở địa phương và thay mặt cho cộng động dân cư để giải quyết các vấn đề thuộc thẩm quyền được phân cấp, thẩm quyền tự quản địa phương. - Chức năng chấp hành và điều hành: Chức năng này thể hiện ở việc nhìn nhận chính quyền địa phương trong mối quan hệ kép: vừa phụ thuộc vừa tự chủ. Việc thực hiện quyền lực nhà nước theo quan hệ cấp trên lãnh đạo, điều hành và cấp dưới phục tùng cấp trên. - Chức năng hỗ trợ cộng đồng: Chức năng này thể hiện ở vai trò định hướng của Nhà nước, đảm bảo tính dân chủ, minh bạch trong quản lý nhà nước để đảm bảo tính đích thực của quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. 8 2.1.3. Khái niệm, vị trí, vai trò, cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh 2.1.3.1. Khái niệm bộ máy chính quyền cấp tỉnh Bộ máy nhà nước được tổ chức thống nhất từ trung ương đến địa phương, do đó việc tổ chức chính quyền địa phương nhằm: (i) triển khai thực hiện các quyết định của các cơ quan nhà nước ở trung ương; (ii) để người dân tham gia vào các hoạt động của các cơ quan nhà nước và quyết định các vấn đề liên quan đến quyền lợi của người dân địa phương; (iii) phân cấp cho địa phương để giảm bớt công việc cho cơ quan nhà nước ở trung ương nhằm tạo điều kiện cho các cơ quan ở trung ương tập trung giải quyết các vấn đề có tính quốc gia và ở tầm vĩ mô; (iv) tạo điều kiện để giải quyết hài hòa lợi ích của trung ương và của mỗi địa phương theo những đặc điểm, điều kiện của mỗi địa phương. Trên cơ sở xác định thẩm quyền, trách nhiệm của chính quyền cấp tỉnh, có thể khái niệm: Bộ máy chính quyền cấp tỉnh là hệ thống cơ quan đại diện quyền lực nhà nước ở cấp tỉnh (HĐND) và các cơ quan được thành lập theo quy định pháp luật trên cơ sở HĐND (bao gồm: Thường trực HĐND cấp tỉnh, các ban của HĐND, UBND cấp tỉnh, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh) nhằm quản lý nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống xã hội trên địa bàn cấp tỉnh, trên nguyên tắc tập trung dân chủ, sự phân cấp theo quy định của pháp luật và bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân trên địa bàn và lợi ích của nhà nước. 2.1.3.2. Vị trí, vai trò của bộ máy chính quyền cấp tỉnh Bộ máy chính quyền cấp tỉnh luôn giữ vị trí trung tâm và chi phối hoạt động của chính quyền địa phương, đặc biệt là trong điều kiện hội nhập quốc tế, cấp tỉnh ngày càng thể hiện là cấp có vị trí chiến lược, có tầm quan trọng đặc biệt trên nhiều phương diện của đời sống xã hội. Vai trò của bộ máy chính quyền cấp tỉnh thể hiện qua vai trò của HĐND và UBND cấp tỉnh. Đó là: - HĐND cấp tỉnh có vai trò đoàn kết, tập hợp; thống nhất ý chí và hành động của quần chúng, động viên được mọi nguồn lực vật chất và tinh thần của mỗi địa phương góp phần vào thắng lợi chung của sự nghiệp cách mạng của cả nước. HĐND cấp tỉnh là cầu nối giữa chính quyền Trung ương với chính quyền địa phương; vừa bảo đảm sự tập trung thống nhất trong hoạt động của bộ máy nhà nước trên phạm vi toàn quốc, vừa đảm bảo phát huy được nội lực từng địa phương. - UBND cấp tỉnh có vai trò là cơ quan thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước vừa do HĐND cấp tỉnh giao, vừa do Chính phủ giao; là cơ quan 9 hành chính nhà nước hoạt động thường xuyên ở địa phương, thực hiện việc chỉ đạo, điều hành hàng ngày công việc hành chính nhà nước trên địa bàn cấp tỉnh. 2.1.3.3. Cơ cấu tổ chức của bộ máy chính quyền cấp tỉnh Hiến pháp năm 2013 đã được ban hành quy định về chính quyền địa phương, tuy nhiên, do chưa có các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thi hành Hiến pháp 2013 nên bộ máy chính quyền cấp tỉnh vẫn được tổ chức và vận hành theo quy định của Luật Tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND hiện hành, bao gồm: HĐND và UBND tỉnh. HĐND cấp tỉnh bao gồm: Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, Thường trực HĐND; các ban của HĐND, cơ quan chuyên môn giúp việc. Thường trực HĐND gồm có Chủ tịch, các Phó Chủ tịch HĐND, thành viên của HĐND không thể đồng thời là thành viên UBND cùng cấp. Đại biểu HĐND là hạt nhân cấu thành HĐND. UBND cấp tỉnh gồm: Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, 1 Ủy viên thư ký và các Ủy viên khác. Thường trực UBND cấp tỉnh gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, và Ủy viên thư ký. Bộ máy giúp việc của chính quyền địa phương cấp tỉnh gồm Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và HĐND; Văn phòng UBND và các sở, ban, ngành. 2.2. NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN VÀ YÊU CẦU HOÀN THIỆN BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH 2.2.1. Sự cần thiết và ý nghĩa của việc hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền - Quan niệm về Nhà nước pháp quyền Trên cơ sở nghiên cứu các quan điểm, các tiếp cận khác nhau, có thể đưa ra quan điểm chung nhất về NNPQ là: “NNPQ là một hình thức tổ chức nhà nước với sự phân công lao động khoa học, hợp lý giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, có cơ chế kiểm soát quyền lực, nhà nước được tổ chức và hoạt động trên cơ sở pháp luật, nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, pháp luật có tính khách quan, nhân đạo, công bằng, tất cả vì lợi ích chính đáng của con người”. Trong NNPQ, Hiến pháp, pháp luật có tính tối cao và là công cụ quan trọng nhất để xác lập và phân định các quyền. - Sự cần thiết và ý nghĩa của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam Có thể nói rằng quá trình xây dựng NNPQ ở Việt Nam là một quá trình lịch sử được bắt đầu ngay từ Tuyên ngôn độc lập năm 1945 và Hiến pháp năm 1946 với việc thể hiện nguyên tắc phân quyền trong bộ máy nhà nước, được thể hiện từ 10 khi thành lập và trong quá trình phát triển với vị thế là nhà nước hợp hiến, hợp pháp; bộ máy nhà nước được tổ chức và hoạt động trên cơ sở các quy định của Hiến pháp và pháp luật và luôn vận hành trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật. Điểm khác biệt của NNPQ XHCN Việt Nam so với các nhà nước pháp quyền ở các nước khác là ở cơ chế vận hành của nhà nước, đó là cơ chế phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp để bảo đảm quyền lực nhà nước là thống nhất. Do đó, yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam là tất yếu khách quan; là cơ sở cho việc thực hiện quyền lực cũng như thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mọi chủ thể trong xã hội. 2.2.2. Yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền đối với hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây dựng và hoàn thiện NNPQ XHCN phải đáp ứng các yêu cầu sau: - Bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong nhà nước pháp quyền phải được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc phân quyền, các địa phương phải chịu trách nhiệm về các hoạt động của mình theo quy định của pháp luật. - Bộ máy tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp tỉnh phải được tổ chức với các mô hình đa dạng, phù hợp với đặc điểm, điều kiện thực tế của từng địa phương. - Cần có các quy định minh bạch về phân cấp phân quyền giữa trung ương với cấp tỉnh theo nguyên tắc: những vấn đề nào chính quyền cấp tỉnh có thể làm tốt thì chính quyền cấp tỉnh có quyền quyết định và tự chịu trách nhiệm về quyết định của mình. - Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải trên cơ sở dân chủ để chính quyền cấp tỉnh được tổ chức và hoạt động phải thực sự do nhân dân địa phương quyết định; cán bộ, công chức thực sự là công bộc của nhân dân. - Bộ máy chính quyền cấp tỉnh được tổ chức và hoạt động trên các nguyên tắc của Nhà nước văn minh, hiện đại với các tiêu chí pháp quyền, minh bạch và trách nhiệm trước nhân dân. 2.2.3. Các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Đánh giá mức độ hoàn thiện của bộ máy chính quyền cấp tỉnh theo yêu cầu xây dựng NNPQ cần dựa trên các tiêu chí sau: 11 - Tính đại diện cho quyền lực nhà nước và đại diện ý chí, nguyện vọng, lợi ích của cộng đồng dân cư trên địa bàn tỉnh. - Tính độc lập, tự chủ, tự quản của bộ máy chính quyền cấp tỉnh - Hiệu lực, hiệu quả thực hiện các chủ trương, đường lối, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước trên địa bàn cấp tỉnh và khả năng điều hành, kiểm soát, phối hợp hoạt động với các cơ quan nhà nước trên địa bàn và thuộc thẩm quyền quản lý. 2.2.4. Những bảo đảm cho việc hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việc xây dựng và hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền cần có những bảo đảm sau: - Bảo đảm về chính trị: Đối với bộ máy chính quyền cấp tỉnh, sự lãnh đạo của Đảng chính là yếu tố quan trọng đầu tiên quyết định chất lượng, hiệu lực, hiệu quả của hoạt động này. Mọi hoạt động bộ máy chính quyền cấp tỉnh đều phải căn cứ vào tư tưởng chỉ đạo của các cấp uỷ Đảng. - Bảo đảm về pháp luật: Để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh thì trước hết phải ban hành đầy đủ các quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh. - Bảo đảm về tổ chức bộ máy và đội ngũ cán bộ, công chức: Để đảm bảo hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh đòi hỏi phải có một bộ máy được tổ chức hợp lý và đồng bộ; đủ khả năng thực hiện một cách tốt nhất chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền được giao. - Bảo đảm về cơ sở vật chất - kỹ thuật, khoa học - công nghệ: Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh hướng đến một nền hành chính hiện đại đòi hỏi cần phải có sự đầu tư thỏa đáng về cơ sở vật chất cũng như trang thiết bị nhằm bảo đảm hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, dặc biệt là việc ứng dụng công nghệ thông tin vào hoạt động quản lý. 2.3. MÔ HÌNH TỔ CHỨC BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH Ở MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VÀ NHỮNG GIÁ TRỊ THAM KHẢO CHO VIỆT NAM Trên cơ sở nghiên cứu mô hình tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở một số nước trên thế giới (như: Cộng hòa Pháp, Thụy Điển, Đan Mạch, Italia, Hoa Kỳ, Liên hiệp Vương Quốc Anh và Bắc Ailen, Trung Quốc, Inđônêxia, Thái Lan, 12 Nhật Bản, Hàn Quốc với những đặc điểm, điều kiện khác nhau), luận án rút ra một số nhận xét có thể áp nghiên cứu áp dụng trong quá trình hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam như sau: Thứ nhất, mô hình tổ chức chính quyền địa phương một số nước trên thế giới được tổ chức rất đa dạng, tuỳ thuộc vào quan điểm chính trị của các nhà quản lý và cách thức áp dụng nguyên tắc tổ chức chính quyền địa phương. Thứ hai, mỗi nước có những đặc điểm khác nhau về điều kiện địa lý, kinh tế, tự nhiên, văn hoá, truyền thống nên không có một mô hình chung thống nhất cho chính quyền địa phương nói chung, chính quyền địa phương cấp tỉnh nói riêng. Thứ ba, tổ chức bộ máy chính quyền địa phương của các nước có xu hướng dựa trên sự phân chia quyền lực theo nguyên tắc pháp quyền; đề cao tính đại diện của chính quyền địa phương (nhất là cấp tỉnh với vai trò là cấp trung gian giữa trung ương và địa phương) của nhân dân, thực hiện phân quyền mạnh hơn cho địa phương và tăng cường sự giám sát của các cơ quan nhà nước cấp trên. Thứ tư, trong bộ máy chính quyền, cấp tỉnh nhìn chung được coi là cấp có vai trò quan trọng trong việc kết nối giữa chính quyền nhà nước ở Trung ương với địa phương. Thứ năm, trong điều kiện hội nhập quốc tế, để thực hiện tốt các nhiệm vụ của chính quyền địa phương, đòi hỏi chính quyền địa phương, đặc biệt là cấp tỉnh phải tự đổi mới cách điều hành và quản lý cho phù hợp. Thứ sáu, ở một số nước, nông thôn được tách biệt khỏi đô thị nên mô hình tổ chức chính quyền nông thôn được xác định có những nét khác biệt nhất định so với chính quyền đô thị. Chương 3 QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN VÀ THỰC TRẠNG BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM 3.1. KHÁI LƯỢC SỰ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH Ở NƯỚC TA TỪ NĂM 1945 ĐẾN NAY Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, luận án tập trung nghiên cứu, đánh giá về những kinh nghiệm lịch sử tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh thông qua 5 dấu mốc lập pháp quan trọng là Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 và Hiến pháp sửa đổi năm 2013. 13 3.1.1. Bộ máy chính quyền cấp tỉnh theo Hiến pháp năm 1946 Trên cơ sở khái quát các quy định về bộ máy chính quyền theo Hiến pháp năm 1946 và các văn bản hướng dẫn thi hành, có thể thấy rằng trong thời kỳ này, thành tựu lớn nhất trong lĩnh vực tổ chức chính quyền địa phương là sự phân định khá rạch ròi giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị. Điều này có nghĩa là sự khác biệt về điều kiện kinh tế, địa lý, mật độ dân số, cơ sở hạ tầng là cơ sở cho việc tổ chức chính quyền phải khác nhau để phù hợp với tính chất, đặc thù của từng khu vực, đảm bảo phát huy đầy đủ năng lực quản lý của các cấp chính quyền của hai khu vực này, trong đó có bộ máy chính quyền cấp tỉnh. 3.1.2. Bộ máy chính quyền cấp tỉnh theo quy định của Hiến pháp năm 1959 và Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban Hành chính các cấp năm 1962 Nghiên cứu tổ chức bộ máy chính quyền địa phương trong đó có bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở giai đoạn này có thể rút ra các nhận xét sau: - Mối quan hệ giữa HĐND và UBHC cùng cấp, giữa HĐND cấp dưới và HĐND cấp trên đã được xác định rõ hơn theo xu hướng đề cao vai trò của HĐND. - Mô hình tổ chức chính quyền địa phương giai đoạn này đã ít nhiều hướng tới xu hướng phân cấp, phân quyền giữa các cấp chính quyền và giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp. - Cơ cấu tổ chức của HĐND và UBHC giai đoạn này cũng được hoàn thiện thêm một bước. - Có sự chú ý đến vai trò đặc thù của các cấp chính quyền địa phương ở đô thị và nông thôn. 3.1.3. Bộ máy chính quyền cấp tỉnh theo quy định của Hiến pháp năm 1980 và Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1983 (sửa đổi năm 1989) Trong giai đoạn này, do ảnh hưởng của các thể chế nhà nước Liên Xô cũ nên đường lối, chính sách của Đảng, nhà nước đề cao tính tập trung thống nhất, tính kế hoạch nên tổ chức bộ máy chính quyền địa phương, bộ máy chính quyền cấp tỉnh không được chú ý đúng mực. Bộ máy chính quyền cấp tỉnh giai đoạn này không có sự phân biệt về các vùng lãnh thổ và với cơ chế bao cấp đã làm cho các địa phương không phát huy được thế mạnh, tạo tâm lý ỷ lại của các địa phương vào Trung ương, từ đó quyền tự do dân chủ trong bộ máy chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng chưa thực sự được bảo đảm. 14 3.1.4. Bộ máy chính quyền cấp tỉnh theo quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003 Sự phân tích bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong giai đoạn này cho thấy rằng với định hướng phát triển nền kinh tế theo cơ chế thị trường có sự điều tiết và giám sát chặt chẽ của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thì chính quyền cấp tỉnh đã được trao quyền chủ động, sáng tạo và phát huy quyền dân chủ hơn trong việc tổ chức và hoạt động, theo đó rõ nét nhất là thành lập ra các cơ quan thường trực, cơ quan chuyên môn và phân biệt rõ thẩm quyền giữa cấp tỉnh và cấp huyện, cấp xã để phát huy thực chất hơn quyền lực nhà nước ở địa phương. 3.1.5. Bộ máy chính quyền cấp tỉnh theo Hiến pháp năm 2013 Hiến pháp năm 2013 đã dành một chương (chương IX) quy định về chính quyền địa phương theo đó đã kế thừa nhiều quy định của Hiến pháp năm 1992, đồng thời bổ sung nhiều điểm mới “mở đường” cho việc tiếp tục đổi mới thể chế về chính quyền địa phương trong thời gian tới. Vấn đề quan trọng định hướng cho việc hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh theo Hiến pháp năm 2013 là những nguyên tắc cơ bản về phân cấp, phân quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương; cần có sự phân biệt, không đồng nhất “đơn vị hành chính” với “cấp chính quyền địa phương”. Qua nghiên cứu các quy định của pháp luật Việt Nam về tổ chức bộ máy chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng từ năm 1945 đến nay, chúng ta có thể thấy rằng qua các giai đoạn phát triển, sửa đổi theo các Hiến pháp và các văn bản quy phạm pháp luật ở từng thời kỳ cho thấy mô hình tổ chức hệ thống chính quyền địa phương, bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở nước ta đã có những giai đoạn hoạt động tương đối hợp lý và hiệu quả. Tuy nhiên, bên cạnh những điểm hợp lý, phù hợp với điều kiện thực tế của Việt Nam qua mỗi thời kỳ, các quy định pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta vẫn còn tồn tại nhiều điểm bất hợp lý cần phải được nghiên cứu làm rõ và có các giải pháp khắc phục kịp thời. 3.2. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Nghiên cứu các quy định pháp luật và thực trạng hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh (thông qua HĐND và UBND) có thể rút ra một số nhận xét sau đây: 15 3.2.1. Ưu điểm - Những năm qua, bộ máy chính quyền cấp tỉnh ngày càng được hoàn thiện hơn theo hướng thể hiện rõ hơn tính đại diện cho nhà nước và đại diện ý chí, nguyện vọng, lợi ích của cộng đồng dân cư trên địa bàn tỉnh; bộ máy chính quyền cấp tỉnh được củng cố theo hướng làm rõ trách nhiệm của tập thể và cá nhân; cải tiến lề lối làm việc theo hướng gần dân, quyền làm chủ của nhân dân được phát huy thông qua hình thức dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp. - Trong chỉ đạo, triển khai thực hiện chủ trương của cấp trên và các nghị quyết của cấp ủy Đảng, HĐND, UBND cấp tỉnh đã thể hiện được tính độc lập và tự chủ, tự quản hơn trong chỉ đạo, điều hành, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn để đáp ứng các nhu cầu của người dân từng địa phương; tăng cường phối hợp với UBMTTQVN và các tổ chức đoàn thể ở cấp mình để tuyên truyền, vận động nhân dân thực hiện chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước. - Bộ máy chính quyền cấp tỉnh đã có sự phân cấp thẩm quyền, trách nhiệm của từng cơ quan, đơn vị và cấp huyện trong quản lý sử dụng tài sản nhà nước; quản lý trật tự xây dựng; ngân sách; tổ chức bộ máy và công chức, viên chức. - Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã thực hiện đúng thẩm quyền hướng dẫn, kiểm tra hoạt động của HĐND các cấp thông qua việc ban hành các văn bản hướng dẫn tổ chức bầu cử đại biểu HĐND các cấp đầu mỗi nhiệm kỳ; hướng dẫn tổ chức, hoạt động của HĐND các cấp trong nhiệm kỳ; xem xét các báo cáo định kỳ của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và chỉ đạo HĐND các cấp; quan tâm, tạo điều kiện về cơ sở vật chất, kinh phí hoạt động, phương tiện làm việc đối với HĐND các cấp. - HĐND cấp tỉnh định kỳ thực hiện chế độ thông tin, báo cáo về tình hình hoạt động của HĐND các cấp lên Chính phủ. - Chính phủ, các Bộ, ngành Trung ương đã tăng cường phân cấp đối với chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. - UBND cấp tỉnh thực hiện sự lãnh đạo, chỉ đạo thống nhất của Chính phủ trong quản lý hành chính nhà nước từ Trung ương đến cơ sở. - UBND cấp tỉnh đã phối hợp với các Bộ, ngành Trung ương trong quản lý nhà nước theo địa bàn lãnh thổ gắn với quản lý theo ngành, lĩnh vực. 3.2.2. Hạn chế - Việc quy định mô hình tổ chức HĐND và UBND như vậy hiện nay chưa thực sự đáp ứng tiến hành công cuộc đổi mới, mà trọng tâm là đổi mới cơ chế 16 quản lý, điều hành nền kinh tế theo hướng xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, mở cửa, hội nhập, đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, xây dựng NNPQ kéo theo đó là quá trình đô thị hóa diễn ra mạnh mẽ. - Chế độ trách nhiệm của tập thể UBND, Chủ tịch UBND còn chưa có quy định cụ thể để xác định rõ đâu là thẩm quyền, trách nhiệm của tập thể, đâu là trách nhiệm của cá nhân phụ trách, dẫn đến có những vụ việc sai phạm trong quản lý, điều hành nhưng khó xác định trách nhiệm để xử lý. - Việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ như hiện nay chưa đa dạng hóa mô hình chính quyền địa phương. - Trong mối quan hệ với Chính phủ, phạm vi ban hành văn bản của Chính phủ hướng dẫn HĐND còn rất hẹp. Do quy định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương nên Chính phủ không thường xuyên chỉ đạo HĐND; các văn bản của Chính phủ chưa chú trọng quy định nhiệm vụ của HĐND vì thế dẫn đến mối quan hệ giữa Chính phủ và HĐND chưa gắn kết thường xuyên. - Hiến pháp chỉ quy định thẩm quyền của Chính phủ về điều chỉnh địa giới hành chính nhưng không có tiêu chí về thành lập, chia, tách, sáp nhập, giải thể, điều chỉnh địa giới, dẫn đến nảy sinh nhiều vấn đề bất cập như điều chỉnh địa giới hành chính thường xuyên, thiếu ổn định, tăng bộ máy, tăng cán bộ nhưng năng lực quản lý không hiệu quả hơn. - Mối quan hệ giữa HĐND cấp tỉnh với Chính phủ chưa được xác định cụ thể; việc phân cấp cho HĐND và UBND cấp dưới chưa được thể chế hóa đầy đủ, kịp thời và phù hợp với yêu cầu, mục tiêu được đề ra. - Mối quan hệ giữa Chính phủ với HĐND, UBND chưa được xác định rõ ràng nên trên thực tế chỉ dừng lại ở góc độ kiểm tra, trao đổi nghiệp vụ, giải đáp thắc mắc, báo cáo công tác, hội nghị tổng kết, giao ban... và chủ yếu là quan hệ giữa Chính phủ với UBND cấp tỉnh. 3.2.3. Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập - Những hạn chế, bất cập nêu trên có nhiều nguyên nhân, song chủ yếu là do quan điểm, nhận thức về các chủ trương, giải pháp phân cấp quản lý nhà nước giữa chính quyền các cấp chưa rõ ràng, rành mạch, thiếu nhất quán, lo ngại phân cấp mạnh dẫn đến tình trạng cục bộ, tản quyền. - Hệ thống pháp luật thiếu đồng bộ, chưa đáp ứng với yêu cầu của phát triển kinh tế - xã hội trong tình hình mới. 17 - Công tác chỉ đạo của tập thể UBND và các Ủy viên phụ trách theo từng lĩnh vực chưa thật tập trung, quyết liệt. - Quản lý nhà nước từ tỉnh đến cơ sở trên một số mặt còn sơ hở nhất là trong quản lý đất đai, tài nguyên khoáng sản và môi trường - Người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương chưa đủ các thẩm quyền cần thiết để thể hiện đúng vai trò, trách nhiệm. - Chế độ làm việc, quyết định tập thể cùng với sự không rõ ràng về trách nhiệm của tập thể và cá nhân người đứng đầu UBND, trong thực tế đã hạn chế tính kịp thời, nhanh nhạy, thông suốt của quản lý, điều hành hành chính. 3.2.4. Những vấn đề đặt ra từ thực trạng tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh Một là, mô hình tổ chức bộ máy chính quyền địa phương của nước ta hiện nay chưa xác định rõ được các nguyên tắc tổ chức trong mối quan hệ giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau, giữa UBND với HĐND cùng cấp và với cơ quan hành chính nhà nước cấp trên (đối với cấp tỉnh là với Chính phủ). Hai là, việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ ở nước ta những năm vừa qua chưa được giải quyết thoả đáng về lý luận và thực tế. Ba là, cần nghiên cứu, quy định thêm một cấp đơn vị hành chính có tính chất vùng hoặc miền gồm một số tỉnh, thành phố để tổ chức bộ máy hành chính gọn nhẹ nhưng có thẩm quyền cụ thể, đại diện cho Chính phủ để kịp thời chỉ đạo và kiểm soát hoạt động chính quyền địa phương. Bốn là, cần nghiên cứu và giải quyết dứt điểm mô hình tổ chức chính quyền ở địa bàn nông thôn và đô thị theo hướng căn cứ vào những đặc thù phát triển, chứ không thể tổ chức như nhau trong khi giữa hai địa bàn này có nhiều khác nhau về điều kiện kinh tế, địa lý, dân cư, kết cấu hạ tầng, nhất là thành phố trực thuộc trung ương còn có vị trí, vai trò của một trung tâm kinh tế, chính trị, văn hoá, khoa học... có ảnh hưởng đối với cả một vùng, cũng như đối với cả nước. Năm là, việc quy định về vấn đề phân cấp hiện nay còn chưa cụ thể, không rõ ràng, không nhất quán và còn tản mạn. Sáu là, xu hướng chung của các nhà nước dân chủ trên thế giới hiện nay là tổ chức chính quyền địa phương theo nguyên tắc tự quản, vì vậy, cần nghiên cứu 18 tiếp thu những kinh nghiệm hay của tổ chức tự quản địa phương, những điều kiện và khả năng có thể áp dụng được ở nước ta để hướng tới đổi mới một cách cơ bản tổ chức chính quyền địa phương trong giai đoạn mới. Chương 4 QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH ĐÁP ỨNG YÊU CẦU XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM 4.1. QUAN ĐIỂM HOÀN THIỆN BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH ĐÁP ỨNG YÊU CẦU XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM 4.1.1. Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải gắn với việc xây dựng và hoàn thiện mô hình tổng thể của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân dưới sự lãnh đạo của Đảng Nhà nước ta được tổ chức theo mô hình thống nhất, đơn nhất nên xét về bản chất xác định nguyên tắc xây dựng chính qu