Đánh giá chính sách về tổ chức và hoạt động của các tổ chức tài chính vi mô

gửi của khách hàng không vay vốn47. Nhờ vào nguồn này, GB thôi nhận tài trợ kể từ năm 1995, thôi vay vốn theo lãi suất thị trường kể từ năm 1998 mà vẫn đảm bảo có đủ vốn để mở rộng hoạt động cho vay nhờ nguồn tiền tiết kiệm huy động được48. Để tự bền vững về tài chính, không phụ thuộc vào các nguồn trợ cấp và tài trợ, hoạt động TCVM phải được đảm bảo từ các nguồn tiết kiệm bắt buộc của khách hàng TCVM và nguồn tiền gửi từ công chúng. Tuy nhiên, các văn bản về TCVM hiện nay chưa quy định cụ thể về huy động tiền gửi tự nguyện từ công chúng đối với các tổ chức đã chuyển đổi và đăng ký hoạt động chính thức, trong khi NĐ 165 và Thông tư 02 yêu cầu các TC TCVM không chuyển đổi ngưng huy động và hoàn trả hết tiền gửi tự nguyện của khách hàng không vay vốn khi đến hạn; giảm quy mô huy động tiết kiệm bắt buộc và tiền gửi tự nguyện của các khách hàng có 44 Quốc hội (2010), Luật các TCTD, Điều 120. 45 Phụ lục 3: So sánh các chỉ số hoạt động của các tổ chức TCVM Việt Nam. 46 Phụ lục 6: Mục so sánh các chỉ số của CEP. 47 GB, Balance Sheet (1983-2010) in USD truy cập ngày 05/3/2012. 48 Yunus (2003, tr.3). 26 vay vốn xuống dưới 50% vốn tự có, đồng thời phải gửi vào ngân hàng số tiền gửi tự nguyện, chỉ được phép rút ra nhằm mục đích hoàn trả cho khách hàng gửi tiền 49. Quy định này có phần khiên cưỡng và không khả thi trên thực tế. Hiện nay, số khách hàng không vay vốn và gửi tiền cho TC TCVM rất ít, do đặc thù của hoạt động này là cung cấp tín dụng song hành với tiết kiệm để giảm thiểu chi phí giao dịch. Họ chủ yếu là những người từng vay vốn của TC TCVM và tiếp tục tham gia dịch vụ tiết kiệm góp định kỳ. Ngược lại, nguồn tiết kiệm bắt buộc và tiền gửi tự nguyện của khách hàng có vay vốn giữ vai trò tối quan trọng trong hoạt động TCVM. Tín dụng - tiết kiệm là hai hoạt động luôn song hành trong hoạt động này tương tự như nguồn nguyên liệu đầu vào và sản phẩm đầu ra của doanh nghiệp sản xuất. Yêu cầu giảm quy mô huy động tiết kiệm bắt buộc và tiền gửi tự nguyện đồng nghĩa với việc giảm quy mô cho vay xuống dưới khả năng hiện có, giảm tính tự chủ về nguồn vốn của TC TCVM và thu hẹp một kênh cung cấp dịch vụ tài chính thích hợp cho người nghèo. Hiện nay, tổng số dư tiết kiệm của CEP bằng 128,3% vốn chủ sở hữu, tỉ lệ này còn lớn hơn ở một số tổ chức chưa chuyển đổi khác như PPC Hà Tĩnh, Chương trình Tín dụng Tiết kiệm Phù Yên, Sơn La (trên 150%)50. Nếu cắt giảm theo yêu cầu xuống dưới 50% vốn tự có, tác động trên toàn ngành rất lớn, ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống và mưu sinh của người nghèo. Nếu tuân thủ yêu cầu này, chỉ riêng trong năm 2011 sẽ có 27 nghìn hộ nghèo không được tiếp tục tiếp cận nguồn vốn từ CEP (xem số liệu tại Phụ lục 6). Cụ thể: Số hộ không được tiếp cận vốn năm 2011 = Tổng tiết kiệm năm 2011– 50% ∗ Vốn chủ sở hữu năm 2011Mức vay bình quân của mỗi hộ khách hàng 2011 = ଷ଻଺.ଷହହ.ଶଶ଺.଴଴଴– ହ଴% ∗ ଶଽଷ.ଶ଼ଵ.଼ହ଴.଴଴଴ ଼.ସ଼ଷ.ଽ଺ହ = 27.076 hộ Như vậy, không chỉ CEP, kể cả khách hàng của nó - những người nghèo không được tiếp cận vốn sẽ rơi và cuộc khủng hoảng thực sự: đói vốn và mất cơ hội! Mục tiêu, cơ sở thực tiễn của quy định này không chắc chắn và rõ ràng. Nếu hạn chế huy động tiết kiệm bắt buộc và tiền gửi để đảm bảo an toàn cho hoạt động của TC TCVM và bảo vệ 49 Chính phủ (2007), Nghị định 165, Điều 1, Khoản 12; NHNN (2008), Thông tư 02, Mục 65. 50 Phụ lục 3: Tỉ lệ tiết kiệm so với vốn chủ sở hữu sẽ lớn hơn hoặc bằng tỉ lệ tiết kiệm so với tổng tài sản (150%). 27 công chúng khỏi những rủi ro có thể lại càng thiếu bằng chứng thuyết phục. Thực tiễn an toàn trong hoạt động TCVM dựa trên tỉ lệ hoàn vốn hoặc tỉ lệ dư nợ có nợ quá hạn trên tổng dư nợ (PAR: Portfolio at Risk). Số liệu thống kê của CEP từ năm 1992 đến 2011 cho thấy tỉ lệ PAR trên 30 ngày cao nhất là 3,63% vào năm 1994 và đạt bình quân là 1,8%. PAR liên tục giảm dần từ 0,99% đến 0,39% từ 2007 đến 2011, nghĩa là tỉ lệ hoàn vốn luôn đạt trên 99% trong khoảng thời gian trên51. Tương tự, PAR của TYM từ 2009 đến 2011 cũng chỉ giao động từ 0,03% đến 0,06%, nghĩa là tỉ lệ hoàn vốn cũng đạt trên 99%52. Vậy tại sao họ không thể huy động vốn từ công chúng và phải giảm quy mô huy động tiết kiệm từ những người rất tin cậy họ, cùng họ đồng hành qua một quá trình gian truân để vượt lên nghèo đói? Việc yêu cầu “gửi vào ngân hàng số tiền gửi tự nguyện, chỉ được phép rút ra nhằm mục đích hoàn trả cho khách hàng gửi tiền” vừa làm tăng chi phí, giảm nguồn vốn cho các TC TCVM, vừa giảm cơ hội tiếp cận vốn của người nghèo. Có thể đã nhận ra những bất cập của quy định này nên mặc dù các TC TCVM không chuyển đổi đã không chấp hành quy định về giảm quy mô huy động tiết kiệm bắt buộc và tiền gửi tự nguyện của các khách hàng có vay vốn xuống dưới 50% vốn tự có và họ cũng không gửi số tiền này vào ngân hàng trong hơn 4 năm qua kể từ khi NĐ 165 có hiệu lực, NHNN vẫn chưa có biện pháp can thiệp nào. Kinh nghiệm của GB và những kiến giải của Giáo sư Muhammad Yunus có thể mang lại nhiều gợi ý về mặt chính sách. Tỉ lệ hoàn trả của GB thường đạt khoảng 98%. Ngân hàng này có quyền huy động vốn từ công chúng, cùng với tiền gửi của khách hàng vay vốn, tạo nên 83,8% tổng nguồn vốn53, giúp họ không chỉ tự vững về tài chính, không cần tiếp cận các khoản vay thương mại nhưng vẫn đảm bảo nguồn cung giá rẻ. Giáo sư Muhammad Yunus từng đặt câu hỏi: “một hiện tượng rất lạ ở nhiều nước chứng kiến các ngân hàng chính thống với tỷ lệ hoàn trả dưới 70% lại được phép tiếp nhận các khoản tiết kiệm khổng lồ từ công chúng năm này qua năm khác, nhưng các tổ chức tín dụng nhỏ với tỷ lệ hoàn trả liên tục trên 98% lại không được phép huy động tiết kiệm từ công chúng”. Từ đó, ông đề xuất tạo ra khuôn 51 Phụ lục 6: Mục các chỉ số CEP từ 2007 đến 2011. 52 TYM, Báo cáo thường niên (2011, tr.16). 53 GB, Balance Sheet 1983-2010(As on December 31), Amount in Million US $ web site: truy cập ngày 12/3/2012. 28 khổ luật pháp cho phép các chương trình tín dụng nhỏ được huy động tiết kiệm từ công chúng, bao gồm các chương trình của các NGO54. Để có thể xây dựng hệ thống các TC TCVM an toàn, bền vững và tự chủ, đóng góp tích cực hơn và công cuộc giảm nghèo55, không có con đường nào bền vững và khả thi hơn việc xây dựng các chính sách phù hợp, để họ có thể huy động vốn từ những khách hàng vay vốn và từ công chúng. 3.3.4 Thuế thu nhập doanh nghiệp và các chính sách ưu đãi về thuế Hiện nay, tùy thuộc vào mục tiêu hoạt động, tình trạng chịu thuế và mức thuế suất thuế TNDN tương ứng với từng loại hình tổ chức thực hành TCVM có sự khác biệt lớn. Phụ lục 9 mô tả chi tiết tình trạng chịu thuế và thuế suất của các tổ chức này. Trong đó, các tổ chức có hoạt động TCVM không vì mục tiêu lợi nhuận được miễn thuế. Hoạt động của nhóm các tổ chức này chủ yếu nhằm giải quyết thất bại thị trường trong việc cung cấp vốn phục vụ người nghèo với lãi suất thấp. Tuy nhiên, trong khi pháp luật quy định rõ NH CSXH được miễn thuế và các khoản phải nộp ngân sách nhà nước56, các chương trình, dự án TCVM lập ra để chủ yếu thực hiện mục tiêu nhân đạo xã hội cũng được miễn thuế 57, nhưng cơ sở pháp luật để miễn thuế cho các quỹ XH vẫn chưa cụ thể, dù trên thực tế các tổ chức này hoàn toàn miễn thuế, có thể vì hoạt động của họ không vì mục tiêu lợi nhuận, không phải là hoạt động kinh doanh nhằm mục đích sinh lợi58. Việc không quy định rõ chế độ thuế (miễn thuế hay phải nộp thuế) của các tổ chức này sẽ là khe hở cho sự tuỳ tiện và nhũng nhiễu từ phía người thực thi công quyền. Mặt khác nếu hoạt 54 Yunus (2003, tr.3) 55 Thủ tướng Chính phủ (2011), Đề án xây dựng và phát triển hệ thống TCVM tại Việt Nam đến năm 2020, ban hành theo Quyết định số 2195/QĐ-TTg, ngày 6/12/2011, Điều 1, Khoản 1. 56 Thủ tướng Chính phủ (2002), Quyết định số 131/2002/QĐ-TTg, ngày 04/10/2002 về việc thành lập NH CSXH, Điều 3. 57 Quốc hội (2008), Luật thuế TNDN, Điều 4, Khoản 7: Khoản tài trợ nhận được để sử dụng cho hoạt động giáo dục, từ thiện, nhân đạo và hoạt động xã hội khác tại Việt Nam là một trong các khoản mục được miễn thuế. 58 Quốc hội (2005), Luật Doanh nghiệp, Điều 4 quy định: “1. Doanh nghiệp là tổ chức kinh tế có tên riêng, có tài sản, có trụ sở giao dịch ổn định, được đăng ký kinh doanh theo quy định của pháp luật nhằm mục đích thực hiện các hoạt động kinh doanh” và “2. Kinh doanh là việc thực hiện liên tục một, một số hoặc tất cả các công đoạn của quá trình đầu tư, từ sản xuất đến tiêu thụ sản phẩm hoặc cung ứng dịch vụ trên thị trường nhằm mục đích sinh lợi”. 29 động của các quỹ XH, các chương trình, dự án TCVM không được kiểm tra, giám sát chặt chẽ theo đúng mục tiêu phi lợi nhuận đã đăng ký, sẽ có nguy cơ tạo ra khe hở để họ trốn thuế bằng “vỏ bọc” pháp lý của mình khi mục tiêu thực chất là lợi nhuận hoặc đăng ký hoạt động phi lợi nhuận trong một khoảng thời gian nhất định, sau đó chuyển đổi tư cách pháp nhân thành TC TCVM theo NĐ 28. Đối với các tổ chức nhận tài trợ để thực hiện các chương trình, dự án vì mục đích nhân đạo, xã hội “có thể lợi dụng những khoản miễn thuế này để che chắn cho các khoản thu nhập khác để không bị đánh thuế”59 nếu không thực hiện chế độ báo cáo kiểm tra hiệu quả. Chính sách miễn thuế không đi kèm với ràng buộc và giám sát thực hiện đúng “sứ mệnh xã hội” sẽ tạo ra bất công giữa họ với các tổ chức thực hiện hoạt động TCVM có chịu thuế khác. Người nghèo chưa chắc được hưởng lợi ích gián tiếp từ việc ưu đãi thuế này vì họ vẫn có thể phải chịu mức lãi suất cao hoặc không tiếp cận được tín dụng khi các tổ chức này không thực sự “phi lợi nhuận” và không sẵn sàng cho vay đối với khách hàng có rủi ro cao. Đối với các TC TCVM, trong khoảng thời gian từ tháng 3 năm 2005 đến nay, chính sách thuế TNDN vẫn chưa ổn định, thuế suất thay đổi, việc áp dụng thuế suất chung cho các tổ chức hoạt động vì mục tiêu lợi nhuận và không vì mục tiêu lợi nhuận cũng gây ra những bất cập. Bảng 3.3 Quá trình hình thành chính sách thuế đối với các tổ chức tài chính vi mô 09/03/2005 01/03/2012 Nghị định 124/2008/NĐ-CP ngày 11/12/2008 áp dụng thuế suất ưu đãi 20% đối với quỹ tín dụng nhân dân, 25% đối với tổ chức tín dụng nói chung (bao gồm tổ chức TCVM) từ ngày 01/01/2009 01/01/2009 Các mức thuế suất tương ứng đối với các tổ chức TCVM, không phân biệt loại hình vị lợi nhuận hay phi lợi nhuận 28% 25% 20% Nghị định 28/2005/ND-CP ngày 09/3/2005 xác định tổ chức TCVM là doanh nghiệp. Luật thuế TNDN 2003 áp dụng thuế suất 28% đối với các doanh nghiệp nói chung Nghị định 122/2011/NĐ-CP ngày 27/12/2011 áp dụng thuế suất ưu đãi 20% đối với quỹ tín dụng nhân dân & tổ chức TCVM kể từ ngày 01/3/2012 Nguồn: Tác giả tổng hợp trên cơ sở các văn bản pháp luật hiện hành 59 Stiglitz (1995, tr.676). 30 Từ khi NĐ 28 ra đời tháng 3/2005 đến tháng 12/2008, mức thuế suất áp dụng cho các TC TCVM là 28%, từ tháng 1/2009 hết tháng 2/2012, mức thuế suất là 25%, ngang bằng với cho vay thương mại, cao hơn mức thuế suất áp dụng cho quỹ TDND (20%), không khuyến khích việc chuyển đổi hoạt động của các chương trình, dự án TCVM, các quỹ XH thực hành TCVM và sự gia nhập ngành của các chủ thể khác. Rủi ro cao, chi phí cao, mức thuế suất hiện hành cao sẽ không đảm bảo cho nhà đầu tư trong lĩnh vực này một mức lợi nhuận đủ để bù đắp rủi ro và chi phí. Trong khi các tổ chức có hoạt động TCVM không chuyển đổi như các quỹ XH, các chương trình, dự án TCVM đều được miễn thuế, điều này lý giải tại sao họ không sẵn sàng chuyển đổi thành TC TCVM. Nếu chính sách thuế làm giảm suất sinh lợi sau thuế từ vốn xuống thấp hơn suất sinh lợi tại khu vực khác sẽ làm tăng khả năng lưu chuyển vốn đến nơi có suất sinh lợi sau thuế không bị cắt giảm60. Khi chính sách thuế không khuyến khích các chủ thể gia nhập ngành và sẵn sàng phục vụ những hộ nghèo và nghèo nhất cùng với việc hạn chế về nguồn lực của nhà nước, các tổ chức tín dụng chính thức, các tổ chức phi lợi nhuận, tín dụng “chợ đen” với lãi suất “cắt cổ” sẽ lên ngôi, chất thêm gánh nặng nợ lên người nghèo. Từ tháng 3/2012, mức thuế suất đối với TC TCVM giảm xuống còn 20%, ngang bằng với quỹ TDND nhưng có lẽ vẫn chưa đủ thu hút các tổ chức có hoạt động TCVM chuyển đổi và sự gia nhập ngành của các chủ thể mới. Chuyển đổi sẽ giúp các TC TCVM huy động vốn từ công chúng, tự chủ hơn về nguồn vốn. Tuy vậy, vẫn chưa có một mô hình tổ chức thích hợp cho các tổ chức có hoạt động TCVM phi lợi nhuận mong muốn chuyển đổi nhưng vẫn duy trì mục tiêu phi lợi nhuận và chính sách thuế thích hợp đi kèm sau khi chuyển đổi. Đa số các tổ chức có hoạt động TCVM ở Việt Nam hiện nay hoạt động chủ yếu vì mục tiêu xã hội, phi lợi nhuận, có lẽ họ không có động cơ chuyển đổi thành một tổ chức kinh doanh, xa rời nhiệm vụ chính trị, xã hội của tổ chức chủ sở hữu, đồng thời phải chịu thêm gánh nặng thuế. Các tổ chức này sẽ thích hợp hơn với mô hình doanh nghiệp xã hội, không đặt lợi nhuận làm mục tiêu hàng đầu nhưng đòi hỏi tự bền vững về tài chính để duy trì và theo đuổi hoạt động lâu dài, cần huy động vốn từ xã hội đồng thời thỏa mãn dịch vụ tiết kiệm nhỏ cho người nghèo, nhóm này cần được miễn thuế và kiểm soát hoạt động. Như vậy dù mục tiêu hoạt động là phi lợi nhuận, họ vẫn cần chuyển đổi thành TC TCVM để có thể huy động tiền gửi từ công chúng nhằm đảm bảo sự 60 Gillis (1989, tr.8). 31 độc lập về nguồn vốn và bền vững tài chính. Nếu khung thuế TNDN vẫn duy trì như hiện nay, mục tiêu khuyến khích sự phát triển của ngành TCVM để góp phần giảm thiểu sự bất bình đẳng trong tiếp cận nguồn vốn cho người nghèo sẽ khó thành hiện thực. Sau 7 năm kể từ ngày NĐ 28 ra đời, trên phạm vi cả nước, mới chỉ có 02 tổ chức chuyển đổi thành TC TCVM61. Mục tiêu mở rộng cơ sở thuế thông qua các biện pháp ưu đãi thuế, đặc biệt là thuế suất ưu đãi và thời gian miễn giảm thuế bằng cách dịch chuyển dần hoạt động TCVM sang khu vực tư nhân theo định hướng chung của nhà nước sẽ không thành công62. Về phía những người nghèo vay vốn, chính sách thuế TNDN này cũng sẽ tác động đến họ thông qua cơ chế lãi suất. Các tổ chức cho vay sẽ tìm cách điều chỉnh lãi suất hoặc phí để đạt được mức lợi nhuận kỳ vọng. Như vậy gánh nặng thuế lại chuyển sang vai người nghèo, đặc biệt là những người nghèo nhất khi họ có rất ít cơ hội tiếp cận nhiều nguồn vốn khác nhau hay cầu về tín dụng của họ ít co giãn so với lãi suất. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, để tạo ra một mô hình ngân hàng xã hội phi lợi nhuận thành công như GB, chính phủ Bangladesh đã miễn thuế thu nhập cho nó kể từ khi thành lập năm 1983 đến 31/12/2010, sau đó chỉ xem xét thu thuế thu nhập đối với những hoạt động kinh doanh vì mục tiêu lợi nhuận (ngoài hoạt động TCVM)63. Miễn thuế, sẽ khuyến khích các TC TCVM phi lợi nhuận tiếp cận và phục vụ nhóm những người nghèo và nghèo nhất như các NGO và phi lợi nhuận đang làm ở Việt Nam hiện nay64 (Phụ lục 11). 3.4 Thực thi chính sách Qua phân tích ở các phần trên, cho thấy hiệu lực thực thi của các chính sách TCVM còn yếu do thiếu đồng bộ, chưa khớp với thực tế, tạo ra nhiều chi phí hơn lợi ích. 61 NHNN (2012), “Lễ trao Giấy phép thành lập và hoạt động tổ chức tài chính vi mô TNHH M7”. tính đến 31/3/2012, có 02 tổ chức chuyển đổi thành TC TCVM là TYM (8/2010) và Tổ chức M7 (3/2012). 62 IMF (2003, tr.7), Vietnam Country Report No. 03/381. 63 A. Qasem & Co Chartered Accountants (2010, tr.11) và BankInfo (2012),“Grameeen Bank seeks tax exemption for four years”. 64 Hà Hoàng Hợp và đ.t.g (2007): Các NGO, các chương trình, dự án và các quỹ xã hội hoạt động phi lợi nhuận thường tập trung phục vụ các hộ gia đình nghèo nhất, trong khi khu vực tài chính chính thức, kể cả NH CSXH tập trung vào các hộ gia đình cận nghèo và khá hơn. 32 Phụ lục 10 mô tả chi tiết sự thiếu đồng bộ dẫn đến hiệu lực thấp thể hiện trong quá trình hình thành chính sách. Theo đó những văn bản mang tính nền tảng và định hướng chiến lược cho TCVM như Luật các TCTD và Quyết định số 2195/QĐ-TTg phê duyệt Đề án xây dựng và phát triển hệ thống TCVM tại Việt Nam đến 2020 lại hình thành sau các văn bản mang tính hướng dẫn thực hiện như NĐ 28, NĐ 165, do vậy còn có sự chắp vá nội dung, sự thiếu nhất quán trong việc sử dụng các khái niệm (khái niệm TCVM thay thế cho tài chính quy mô nhỏ từ khi Luật các TCTD ra đời). Thời gian hiệu lực thi hành của chính sách đã đặt ra dường như không thực thi trên thực tế và không có biện pháp xử lý khi có vi phạm. Nhưng bản chất của việc không chấp hành nêu trên là do sự không ăn khớp của chính sách đối với thực tiễn. Ví dụ việc yêu cầu “giảm quy mô huy động tiền gửi tiết kiệm của khách hàng TCVM xuống dưới mức 50% vốn tự có” chưa phù hợp với cơ chế hoạt động của TCVM: tín dụng – tiết kiệm là hai hoạt động song hành, giảm quy mô tiền gửi là giảm quy mô hoạt động và loại bỏ một số khách hàng hiện hữu khỏi nguồn vố họ đang tiếp cận, tương tự như ngừng nhận máu của người cho và ngừng luôn việc tiếp máu cho người bệnh đang cần máu để hồi sinh. Số liệu hoạt động của CEP năm 2010, 2011 cho thấy số dư tiền gửi tương ứng là 110,7% và 123,8% so với vốn chủ sở hữu cùng năm. Như đã phân tích tại Mục 3.3.3 luận văn này, nhiều tổ chức hoạt động TCVM ở Việt Nam có tỉ lệ tiền gửi so với vốn chủ sở hữu lớn hơn 100%. Yêu cầu gửi số tiền gửi tự nguyện vào ngân hàng và chỉ được phép rút nhằm mục đích hoàn trả cho khách hàng gửi tiền biến các tổ chức hoạt động TCVM này một trung gian giữa người gửi tiền và ngân hàng, trong khi họ đang rất cần vốn. Điều này tạo ra chi phí giao dịch, làm mất cơ hội của tổ chức thực hành TCVM và những khách hàng gửi tiền và vay tiền. Bảng cân đối tài sản 2010 của GB cho thấy: số dư tiền gửi là 105 tỉ taka, gấp 154% so với 68,4 tỉ taka cho vay, lớn hơn nhiều lần so với vốn chủ sở hữu là 7,36 tỉ taka, nhưng thực tiễn cho thấy hoạt động của họ rất an toàn. Việc không tuân thủ lộ trình chuyển đổi của các TC TCVM còn do sự hạn chế nguồn lực của riêng họ. Vốn chủ sở hữu không đạt mức quy định (5 tỉ đồng), đội ngũ quản lý nghiệp dư chưa đáp ứng trình độ chuyên môn theo yêu cầu của pháp luật, mục tiêu hoạt động phi lợi nhuận nhưng vẫn có nhu cầu huy động tiền gửi từ công chúng vẫn chưa có mô hình để chuyển đổi. Các văn bản sửa đổi liên tục, thiếu ổn định tạo nên sự bất an và không sẵn sàng chuyển đổi. 33 Về phía NHNN, cơ quan quản lý hoạt động TCVM: “nguồn cán bộ giành cho TCVM đã rất khiêm tốn về nhiều mặt, lại biến động thường xuyên khiến cho việc xử lí các vấn đề về TCVM không được liên tục, chậm muộn cũng là những trở ngại đáng kể”65. Các TC TCVM được đặt dưới sự giám sát của NHNN, nhưng cơ chế giám sát thông qua cơ quan thanh tra và giám sát của NHNN vẫn chưa cụ thể. Hiện nay, bản thân cơ quan này cũng đã quá tải khi họ chịu trách nhiệm thanh tra tất cả các tổ chức tín dụng ít nhất một lần một năm 66, việc giao thêm công tác thanh, kiểm tra hoạt động TCVM lên vai họ, sẽ tăng thêm tình trạng quá tải, giảm chất lượng cong tác thanh, kiểm tra. Trên thực tế, NHNN chưa kiểm tra giám sát kỹ lưỡng hoạt động của các TC TCVM, một phần là vì các tổ chức này đa phần trực thuộc các TC CT-XH, hoạt động mang tính xã hội, không vì mục tiêu lợi nhuận, có lẽ chưa cần phải quản lý chặt. Mặt khác, nguồn lực của NHNN cũng hạn chế. Tuy vậy, xu hướng phát triển nhanh và quá trình thương mại hóa của ngành yêu cầu phải quản lý và giám sát chặt chẽ hơn. Điều này không chỉ đảm bảo an toàn cho hệ thống tài chính và bản thân các TC TCVM, quan trọng hơn là bảo vệ quyền lợi của người nghèo vay vốn, gửi tiết kiệm và minh bạch hóa hoạt động TCVM. Về phía các TC TCVM, chưa xây dựng được một “người đại diện” thực sự của ngành TCVM tương tự như Hiệp hội ngân hàng, dù trên thực tế có sự tồn tại của Nhóm công tác TCVM thuộc Hiệp hội Doanh nghiệp nhỏ và vừa Việt Nam, tồn tại như “một diễn đàn dành cho các nhà thực hành TCVM để chia sẻ kinh nghiệm và giải quyết các vấn đề khó khăn của ngành, góp phần đưa tiếng nói của ngành đến với các nhà làm chính sách”67 nhưng thể hiện sự thiếu chính danh, và đại diện như một hiệp hội vì thiếu vắng sự tham gia của các tổ chức có hoạt động TCVM hàng đầu (ví dự như CEP). Các tổ chức có hoạt động TCVM dường như vẫn chưa tìm được tiếng nói chung. 65 Lê Thị Lân (2010, tr.28). 66 Hà Hoàng Hợp và đ.t.g (2007, tr.29,30). 67 Nhóm công tác TCVM, “Giới thiệu Nhóm công tác TCVM” truy cập ngày 14/3/2012 tại web: 34 CHƯƠNG 4: KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH Theo Daron Acemoglu: sự khác nhau về thể chế kinh tế là nguyên nhân cơ bản của sự khác nhau về tăng trưởng kinh tế hay các thể chế là nguyên nhân cơ bản của tăng trưởng68. Chương 3 cho thấy với các chính sách, pháp luật về TCVM hiện hành, các TC TCVM không chuyển đổi sẽ có lợi hơn vì: không chịu thuế thu nhập, không chịu quản lý, thanh tra, giám sát của NHNN; không tốn chi phí chuyển đổi, nâng cấp cơ sở vật chất, hạ tầng công nghệ theo quy định; không phải đáp ứng điều kiện về chuyên môn của đội ngũ quản lý; có thể dễ dàng hơn trong việc nhận tài trợ và các nguồn vốn giá rẻ. Trong khi, ngoài cơ hội huy động vốn, lợi ích chuyển đổi chưa rõ ràng. Để thúc đẩy sự phát triển của ngành TCVM, việc nâng cao chất lượng các chính sách là yếu tố cơ bản, quan trọng nhất. Trên cơ sở phân tích đánh giá một số nội dung cơ bản của các chính sách hiện hành về tổ chức và hoạt động của các TC TCVM, tác giả kiến nghị như sau: 4.1 Lựa chọn mô hình tổ chức tài chính vi mô Kinh nghiệm thế giới cho thấy TCVM không chỉ là công cụ xoá đói giảm nghèo, đây cũng là một ngành kinh doanh đảm bảo khả năng bền vững về tài chính. Vì vậy, bên cạnh các TC TCVM kinh doanh nhằm sinh lời (mô hình BRI, ngân hàng Card), Nhà nước cần khuyến khích mô hình TC TCVM là doanh nghiệp xã hội, hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận nhưng có nhu cầu huy động vốn từ công chúng để mở rộng phạm vi phục vụ (mô hình GB). Nhóm này sẽ giải quyết thất bại thị trường trong việc tiếp cận và cung cấp dịch vụ tài chính như tín dụng, tiết kiệm, bảo hiểm vi mô cho những người nghèo nhất. Để khuyến khích TCVM vì mục tiêu xã hội, Nhà nước cần có các chính sách miễn, giảm thuế, cung vốn giá rẻ, qua đó gián tiếp trợ cấp về vốn và tạo cơ hội cho người nghèo. Trong dài hạn, xem xét mở rộng loại hình doanh nghiệp đối với TC TCVM, không chỉ giới hạn bởi loại hình công ty TNHH, mà từng bước cho phép các chủ thể thành lập TC TCVM theo mô hình công ty cổ phần, hoạt động như một ngân hàng thực thụ, đảm bảo nguồn cung về 68 Acemoglu et al (2005), Sổ tay tăng trưởng kinh tế, Chương 6: Các thể chế là nguyên nhân cơ bản của tăng trưởng trong dài hạn, Kim Chi biên dịch, Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright. 35 các dịch vụ TCVM và khuyến khích cạnh tranh, điều đó làm lợi cho người nghèo, cận nghèo càng cạnh tranh, lãi suất càng thấp, chất lượng dịch vụ sẽ cải thiện. 4.2 Chủ thể thành lập và cơ cấu của tổ chức tài chính vi mô Cùng với việc chấp nhận hai mô hình doanh nghiệp vì mục tiêu lợi nhuận và không vì mục tiêu lợi nhuận, cần mở rộng điều kiện về chủ thể thành lập. Ngoài TC CT-XH, TC XH, TC XH-NN của Việt Nam, quỹ TT và quỹ XH; các NGO Việt Nam, chủ yếu tham gia hoạt động TCVM không vì lợi nhuận, cho phép các cá nhân và tổ chức khác như NHTM có thể thành lập các TC TCVM một cách độc lập, không chỉ là đối tác tham gia góp vốn. Điều này sẽ góp phần lấp khoảng trống về thị trường vốn cho người nghèo, cận nghèo, bổ sung nguồn cung, góp phần đẩy lùi “tín dụng đen” lãi suất cao. Về cơ cấu tổ chức, đối với TC TCVM đăng ký hoạt động dưới hình thức công ty TNHH, không nên bắt buộc phải có HĐQT và BKS trong cơ cấu tổ chức mà dành quyền tùy nghi cho các chủ sở hữu của tổ chức đó quyết định. Cần quy định cụ thể TC TCVM đạt đến quy mô nào (về số lượng thành viên góp vốn, nguồn vốn, hoặc dư nợ, ) thì bắt buộc phải có kiểm soát viên hoặc BKS, đảm bảo bộ máy tinh gọn, hiệu quả. Đối với TC TCVM đăng ký hoạt động dưới hình thức công ty cổ phần thì bắt buộc phải có HĐQT và BKS trong cơ cấu tổ chức theo đúng quy định của Luật doanh nghiệp hiện hành nhằm đảm bảo hiệu quả và an toàn trong hoạt động.. Vị trí và quyền hạn của BKS của TC TCVM (bao gồm loại hình công ty TNHH và công ty cổ phần) cần phù hợp với Luật DN và Luật các TCTD: thay mặt chủ sở hữu giám sát hoạt động của TC TCVM đúng pháp luật và điều lệ TC TCVM. 4.3 Hoạt động của tổ chức tài chính vi mô 4.3.1 Về Lãi suất Cơ chế lãi suất thoả thuận đã được áp dụng đối với các tổ chức tín dụng, bao gồm TC TCVM đã chuyển đổi. Đối với các tổ chức có hoạt động TCVM khác, trần lãi suất cho vay không quá 150% lãi suất cơ bản không còn phù hợp với thực tế do thấp hơn hoặc không sát lãi suất huy động tiết kiệm. Khống chế lãi suất cho vay, TC TCVM vẫn có thể bù đắp chi phí thông quan 36 việc gia tăng các khoản phí, điều này làm giảm sự minh bạch, gia tăng chi phí giao dịch cho các bên trong quan hệ vay vốn. Trong ngắn hạn, để sử dụng hiệu quả “lãi s