Luận án Tác động của thể chế đến nghèo đa chiều ở Việt Nam

0752*** Vùng ĐBSH -0,36** -0,0447** -0,37** -0,0458** Vùng TDMNPB 0,08 0,0101 0,07 0,0091 Vùng BTB và DHMT 0,10 0,013 0,12 0,0149 Vùng Tây Nguyên 0,39** 0,0486** 0,38** 0,0472** Vùng Đông Nam Bộ -0,75*** -0,0932*** -0,72*** -0,09*** Thành thị nông thôn -0,27*** -0,0339*** -0,27*** -0,0341*** Biến cấp tỉnh Biến trễ của Thể chế (loglpapi) -0,69** -0,086** -2,74** -0,1095* LogTNBQ -0,14 -0,018 -0,14 -0,0177 Tỷ lệ hộ gia đình sống ở thành thị 0,11 0,0147 0,009 0,0011 Phân chia tỉnh theo thu nhập Thu nhập thấp Thu nhập trung bình Thu nhập cao Thu nhập rất cao -0,63*** -0,83*** -0,88*** -1,28*** -0,1133*** -0,1376*** -0,1427*** -0,1762*** -6,01 -7,93 -17,75** -18,79** -0,1064*** -0,1315*** -0,1345*** -0,1743*** Biến tương tác Thu nhập x thành thị Thu nhập thấp x thành thị Thu nhập trung bình x thành thị Thu nhập cao x thành thị Thu nhập rất cao x thành thị 1,5 1,98 4,71** 4,86** Hệ số chặn 3,45* 10,73** Biến giả năm Có Có ICC 0,27 0,26 AIC 8656,189 8651,146 Log likelihood -4306,0946 -4299,5729 Nguồn: Tính toán từ VHLSS 2016, 2018; ký hiệu các mức ý nghĩa * p < 0,1, **p < 0,05, ***p < 0,01 120 Kết quả bảng trên cho thấy, biến thể chế có tác động tích cực đến giảm nghèo đa chiều và vẫn có ý nghĩa thống kê. Xét tác động của các nhóm thu nhập đến xác suất rơi vào nghèo đa chiều của các hộ gia đình, các biến này đều có dấu âm và có ý nghĩa thống kê, nhưng về giá trị, có thể thấy với những địa phương có trình độ phát triển khác nhau thì xác suất rơi vào nghèo đa chiều của hộ sống tại những địa phương đó là khác nhau, cụ thể, khi hộ sống ở các địa phương có mức thu nhập rất cao xác suất nghèo đa chiều của hộ giảm 17,62%, ở địa phương có mức thu nhập cao giảm 14,27%, địa phương có mức thu nhập trung bình giảm 13,76% và mức giảm thấp nhất là 11,33% ở những địa phương có mức thu nhập thấp. Khi đưa thêm biến tương tác giữa thu nhập với thể chế vào mô hình, biến thể chế có tác động âm đến xác suất nghèo đa chiều và vẫn có ý nghĩa thống kê, các biến đặc điểm của hộ và của địa phương đều có dấu như mô hình trước. Biến tương tác mang dấu dương và giá trị tăng dần theo mức thu nhập của các địa phương, cho thấy với các địa phương ở mức độ phát triển khác nhau thì tác động của thể chế đến giảm nghèo đa chiều là khác nhau và khi thể chế ngày một tốt hơn thì lợi thế sống ở các địa phương có mức thu nhập cao sẽ giảm đi, hay nói cách khác là thể chế được cải thiện thì mức độ chênh lệch trong xác suất rơi vào nghèo đa chiều ở những địa phương có mức thu nhập thấp và mức thu nhập cao sẽ được thu hẹp. So sánh biến tương tác có thể thấy được ba vấn đề như sau: Thứ nhất, với thể chế thấp, ở các địa phương có mức độ phát triển khác nhau thì xác suất nghèo đa chiều của hộ sống ở những địa phương đó có mức độ chênh lệch lớn, nhưng khi thể chế tốt hơn, thì mức độ khác biệt về xác suất nghèo đa chiều của hộ sống tại những địa phương có mức độ phát triển khác nhau là thấp hơn. Phân tích tác động biên cho thấy, ở mức độ thể chế thấp, bằng tỷ lệ phần trăm thứ 10 của các địa phương trong mẫu, xác suất nghèo đa chiều đối với một hộ gia đình sống ở địa phương có mức thu nhập rất thấp với là 24,15%, xác suất nghèo đa chiều có xu hướng giảm theo mức độ phát triển của các tỉnh, cụ thể ở tỉnh có thu nhập thấp là 10,96%, thu nhập trung bình là 7,95%, thu nhập cao là 6% và thu nhập rất cao là 2,55%. Khi thể chế tốt hơn, bằng tỷ lệ phần trăm thứ 90 của các địa phương trong mẫu, mức độ chênh lệch về xác suất nghèo đa chiều của các hộ gia đình sống ở các địa phương với 5 mức độ phát triển trên có xu hướng giảm, cụ thể, địa phương có mức thu nhập rất thấp là 16,75%, thu nhập thấp là 8,86%, thu nhập trung bình là 6,91%, thu nhập cao là 8,66% và thu nhập cao là 4,07%. Thứ hai, kết quả trên cho thấy ở những địa phương có mức thu nhập rất thấp và thấp, tác động của thể chế đến nghèo đa chiều mạnh hơn so với những địa phương có 121 mức thu nhập cao hơn. Phát hiện này chỉ ra rằng, thể chế có vai trò quan trọng hơn đối với mục tiêu giảm nghèo đa chiều ở những địa phương có mức thu nhập rất thấp và thấp hơn là những địa phương có mức thu nhập cao và rất cao. Kết luận này của luận án tương tự như kết quả của Li và cộng sự (1998) và Dollar và Kraay (2002), nhận thấy rằng thu nhập của các quốc gia ở mức thấp hơn phản ứng nhanh hơn với sự thay đổi của thể chế. Nói cách khác, về nghèo đa chiều, các “địa phương nghèo” có nhiều khả năng được hưởng lợi từ việc cải thiện thể chế hơn các “địa phương giàu”. Thực tế ở Việt Nam, Chính phủ có nhiều chính sách giảm nghèo ưu tiên hơn cho các vùng khó khăn, mức sống thấp, do vậy kết quả là các khu vực như Tây Bắc, Đông Bắc, Bắc Trung Bộ, Tây Nguyên cũng đạt được tốc độ giảm nghèo tương đối nhanh. Trong một vài năm trở lại đây, các khu vực này có tốc độ giảm nghèo hàng năm cao hơn so với trung bình chung của cả nước, điều này cũng phù hợp so với xu hướng giảm nghèo nói chung và nguồn lực đầu tư giảm nghèo cho các khu vực này nói riêng, cũng như các mục tiêu đã được đặt ra trong các chính sách có liên quan. Trong các đối tượng giảm nghèo, Chính phủ có nhiều chính sách ưu tiên giảm nghèo cho đồng bào dân tộc thiểu số (chương trình 135, 30A...) điều đó cũng cho thấy được ở những địa phương có mức thu nhập thấp thì thể chế có vai trò quan trọng và tác động mạnh hơn ở những địa phương có mức thu nhập cao. Thứ ba, với các địa phương có mức thu nhập cao và rất cao, thể chế lại có tác động tiêu cực đến nghèo đa chiều. Cụ thể, ở những địa phương có mức độ thể chế thấp, bằng tỷ lệ phần trăm thứ 10 của các địa phương trong mẫu, xác suất rơi vào nghèo đa chiều của những hộ sống ở các địa phương có mức thu nhập cao và rất cao là 6% và 2,55%, nhưng khi thể chế tốt hơn, bằng tỷ lệ phần trăm thứ 90 của các địa phương trong mẫu, xác suất rơi vào nghèo đa chiều của những hộ tại 2 nhóm địa phương trên có xu hướng tăng lên, lần lượt là 8,66% và 4,07%. Điều này được lý giải bởi các khu vực đô thị, người nghèo lại dễ bị tổn thương bởi tác động từ các cú sốc xã hội có liên quan tới giá cả, khủng hoảng kinh tế. Trong khoảng hơn 10 năm trở lại đây, lạm phát đặc biệt cao vào năm 2008 và 2011, nối tiếp sau đó là khủng hoảng kinh tế tài chính thế giới và tình trạng suy giảm kinh tế ở Việt Nam vào các năm 2009 và 2012, và đặc biệt là đại dịch Covid-19 từ cuối năm 2019 đã gây ra nhiều cú sốc, ảnh hưởng tới các nhóm nghèo ở khu vực đô thị và đặt ra những yêu cầu về cách nhìn nhận mới, tiếp cận mới trong chính sách giảm nghèo đối với vấn đề này. Khi các chính sách giảm nghèo ở Việt Nam chủ yếu tập trung vào các khu vực vùng sâu, vùng xa hoặc các khu vực ven biển, bãi ngang nhiều ý kiến đã cho rằng hệ thống chính sách cũng cần quan tâm hơn tới các 122 vùng đô thị, nông thôn đồng bằng để tránh tình trạng các khu vực này trở thành “vùng lõm” về giảm nghèo. • Nhóm mô hình 4: Đánh giá tác động của các khía cạnh cụ thể của thể chế cũng như tương tác của các khía cạnh thể chế với việc sống ở thành thị, nông thôn đến xác suất nghèo đa chiều của hộ, bao gồm các mô hình với kết quả như sau: Bảng 4.15: Kết quả ước lượng tác động của từng khía cạnh của thể chế đến nghèo đa chiều (Mô hình 7) Biến Hệ số β Tác động biên Biến cấp hộ Quy mô hộ 0,0484*** 0,006*** Giới tính của chủ hộ -0,2018*** -0,0252*** Chủ hộ có tuổi từ 30 đến 59 -0,5235*** -0,0655*** Chủ hộ có tuổi từ 60 trở lên -0,2361** -0,0295** Số trẻ em dưới 5 tuổi trong hộ 0,1149*** 0,0143*** Trình độ đào tạo của chủ hộ -0,6031*** -0,0754*** Vùng ĐBSH -0,4398** -0,0550** Vùng TDMNPB 0,5245*** 0,0656*** Vùng BTB và DHMT 0,191** 0,0239** Vùng Tây Nguyên 0,5559*** 0,0695*** Vùng Đông Nam Bộ -0,896*** -0,1121*** Thành thị nông thôn -0,27*** -0,0337*** Biến cấp Tỉnh LogTNBQ -0,4601*** -0,0575*** Tỷ lệ hộ gia đình sống ở thành thị 0,5328** 0,0666** Tham gia của người dân ở cơ sở -0,6659* -0,0833* Công khai, minh bạch trong việc ra quyết định 0,7582* 0,0949* Trách nhiệm giải trình với người dân 0,6030** 0,0754** Kiểm soát tham nhũng trong khu vực công -0,2899 -0,0362 Thủ tục hành chính công -0,9835** -0,1231** Cung ứng dịch vụ công -1,7391** -0,2176** Hệ số chặn 7,21*** 123 Biến giả năm Có ICC 0,27 AIC 8705,983 Log likelihood -4329,9914 Nguồn: Tính toán từ VHLSS 2016, 2018; ký hiệu các mức ý nghĩa * p < 0,1, **p < 0,05, ***p < 0,01 Mô hình 7 là mô hình tập trung phân tích tác động của 6 khía cạnh cụ thể của thể chế đến xác suất rơi vào tình trạng nghèo đa chiều của hộ. Kết quả ước lượng của các biến đặc trưng của hộ có dấu tương tự như các mô hình trước. Để có góc nhìn sâu hơn về tác động của thể chế đến nghèo đa chiều, luận án tiến hành phân tích tác động của từng khía cạnh của thể chế đến nghèo đa chiều. Kết quả ước lượng của mô hình cho thấy hai kết luận sau: Một là, ba khía cạnh là ‘tham gia của người dân ở cấp cơ sở’, ‘thủ tục hành chính công’ và ‘cung ứng dịch vụ công’ có tác động tích cực đến nghèo đa chiều, cả ba tác động của ba biến này đều có ý nghĩa thống kê. Biến “tham gia của người dân ở cấp cơ sở” có dấu âm, điều đó cho thấy sự tham gia của người dân đặc biệt là những người nghèo vào các quyết định chính trị, kinh tế, xã hội của địa phương sẽ giúp giảm xác suất rơi vào nghèo đa chiều của hộ. Cụ thể, với sự tham gia của người dân ở cấp cơ sở tốt hơn thì xác suất nghèo đa chiều của hộ đó giảm 8,33%. Tương tự vậy, khi ‘thủ tục hành chính công’ và ‘cung ứng dịch vụ công’ được cải thiện thì xác suất nghèo đa chiều của hộ giảm đi tương ứng là 12,31% và 21,76%. Tương tự, dù kết quả ước lượng không có ý nghĩa thống kê nhưng kết quả cũng chỉ ra “kiểm soát tham nhũng trong khu vực công” cũng có tác động tốt đến nghèo đa chiều, cụ thể nếu tham nhũng trong khu vực công không được kiểm soát hoặc được kiểm soát ở mức độ thấp, xác suất rơi vào nghèo đa chiều của hộ là 10,64%, khi mức độ tham nhũng trong khu vực công được kiểm soát ở mức độ tốt hơn thì xác suất rơi vào nghèo đa chiều của hộ giảm xuống còn 9,6%. Hai là, với hai khía cạnh còn lại là “công khai, minh bạch trong quá trình ra quyết định” và “trách nhiệm giải trình với người dân” có tác động tiêu cực đến nghèo đa chiều và có ý nghĩa thống kê. Kết luận cho thấy, địa phương càng công khai, minh bạch trong quá trình ra quyết định, thêm vào đó tính trách nhiệm giải trình với người dân càng lớn thì nghèo đa chiều tại địa phương càng có xu hướng tăng. Điều này có thể được lý giải bởi, trong thời gian vừa qua, chuyển đổi phương pháp tiếp cận đo lường nghèo từ đơn chiều sang đa chiều không chỉ tác động đến người nghèo mà còn 124 là cơ sở để xây dựng chính sách phát triển kinh tế - xã hội cho từng địa phương có hiệu quả. Bởi vậy, điều tra, rà soát hộ nghèo, hộ cận nghèo nghiêm túc, trách nhiệm và chính xác để nhận dạng đối tượng nghèo, qua đó, có giải pháp hỗ trợ phù hợp nhu cầu của hộ nghèo, cận nghèo. Việc bình xét hộ nghèo và hộ cận nghèo thường diễn ra vào tháng 11 hàng năm nhưng việc bình xét này lại hay phát sinh những vấn đề bất thường dẫn đến nhiều hộ khá giả, có điều kiện, lại lọt vào danh sách hộ cận nghèo (theo Đài Truyền hình Việt Nam, 2020). Quy trình rà soát được tạo ra với một chuỗi liên kết công việc và trách nhiệm của các cán bộ từ cấp thôn, xã đến cấp huyện. Nhưng chỉ cần một công đoạn trong quy trình này vì bất kỳ lý do gì trở nên đứt gãy sẽ tạo ra ngay những kết quả sai lệch. Chính vì vậy, sự công khai, minh bạch trong quy trình rà soát danh sách hộ nghèo, cũng như tính trách nhiệm của các cán bộ thực hiện việc rà soát cao lên thì đối tượng nghèo sẽ được xác định đúng và đầy đủ hơn, điều đó có thể sẽ làm tăng trình trạng nghèo đa chiều của địa phương, nhưng trên hết là những hộ đúng thực chất là hộ nghèo sẽ xác định được đúng khía cạnh thiếu hụt, từ đó các chính sách hỗ trợ sẽ có hiệu quả cao hơn. Mô hình 8, là mô hình tập trung phân tích tác động từng khía cạnh cụ thể của thể chế đến xác suất rơi vào tình trạng nghèo đa chiều của hộ sống ở thành thị, nông thôn. Kết quả ước lượng của mô hình được thể hiện tóm tắt ở bảng sau (chi tiết xem tại phụ lục): Bảng 4.16: Kết quả ước lượng tác động của từng khía cạnh của thể chế đến nghèo đa chiều, theo khu vực thành thị - nông thôn Tác động của Thể chế đến nghèo đa chiều ở khu vực thành thị Tác động của thể chế đến nghèo đa chiều ở khu vực nông thôn Hệ số β Tác động biên Hệ số β Tác động biên Tham gia của người dân ở cơ sở 0,98 0,0601 -1,03** -0,1508** Công khai, minh bạch trong việc ra quyết định -0,26 -0,0159 1,22** 0,1779** Trách nhiệm giải trình với người dân 1,25* 0,0765* 0,43 0,0638 Kiểm soát tham nhũng trong khu vực công 0,21 0,0131 -0,48 -0,0695 125 Tác động của Thể chế đến nghèo đa chiều ở khu vực thành thị Tác động của thể chế đến nghèo đa chiều ở khu vực nông thôn Hệ số β Tác động biên Hệ số β Tác động biên Thủ tục hành chính công -0,19 -0,0115 -1,24 -0,1809 Cung ứng dịch vụ công -3,18** -0,1945** -2,25** -0,3278** Biến giả năm Có Có ICC 0,21 0,35 AIC 1369,079 7258,22 Log likelihood -664,53941 -3609,1098 Nguồn: Tính toán từ VHLSS 2016, 2018; ký hiệu các mức ý nghĩa * p < 0,1, **p < 0,05, ***p < 0,01 Kết quả ở bảng trên cho thấy, Thứ nhất, ở khu vực nông thôn, tác động tích cực của thể chế là đến xác suất nghèo đa chiều của hộ thể hiện ở các khía cạnh ‘Tham gia của người dân ở cơ sở’, ‘Công khai, minh bạch trong việc ra quyết định’ và ‘Cung ứng dịch vụ công’, các khía cạnh này đều có tác động có ý nghĩa thống kê. Trong khi đó, ở khu vực thành thị, khía cạnh ‘Trách nhiệm giải trình với người dân’ và ‘cung ứng dịch vụ công’ là có tác động tốt và có ý nghĩa thống kê đến xác suất nghèo đa chiều của hộ. Thứ hai, dấu của các tác động biên của các khía cạnh thể chế cho thấy, ở khu vực thành thị cần chú trọng cải thiện các khía cạnh: ‘tham gia của người dân ở cấp cơ sở’, ‘Kiểm soát tham nhũng trong khu vực công’ và đặc biệt là cần cải thiện khía cạnh ‘Trách nhiệm giải trình với người dân’; trong khi đó ở khu vực nông thôn cần cải thiện các khía cạnh ‘Công khai, minh bạch trong việc ra quyết định’ và ‘Trách nhiệm giải trình với người dân’ nếu muốn cải thiện tình trạng nghèo đa chiều của các hộ tại khu vực đó. 4.3. Thực trạng các nhân tố ảnh hưởng tới tác động của thể chế đến nghèo đa chiều ở Việt Nam 4.3.1. Nhân tố thuộc về năng lực thể chế 4.3.1.1. Nhân tố về tư duy, năng lực, thái độ và đạo đức của các cơ quan, cá nhân và các bán bộ quản lý nhà nước các cấp 126 Thời gian qua, trong quá trình “khơi thông” điểm nghẽn về thể chế quản lý hành chính nhà nước (được xác định là 1 trong ba đột phá Chiến lược giai đoạn 2011- 2020), nhất là chủ trương xây dựng chính phủ kiến tạo, liêm chính và hành động đã trở thành một cam kết chính sách cụ thể của Chính phủ nhiệm kỳ 2016-2020, việc cải cách hành chính nhà nước ở Việt Nam đã có nhiều thành quả tốt đẹp đem lại niềm tin của người dân và cải thiện các vị trí xếp hạng trên phạm vị quốc tế liên quan đến cải cách thể chế. Tuy nhiên, vẫn còn nhiều vấn đề, trong đó một yếu tố mang tính chủ quan, đó là sự hạn chế tư duy, năng lực, kể cả những bất cập trong thái độ, đạo đức của các cơ quan, cán bộ quản lý ở các cấp được xác định là có ảnh hưởng nhiều đến tiến trình cải cách hành chính thể chế nói chung và có ảnh hưởng không tích cực đến việc chỉ đạo, điều hành và quản lý phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, giảm nghèo và gắn kết các yếu tố này với nhau nói riêng. Thứ nhất, tư duy kinh tế giản đơn cộng với tâm lý chạy theo tăng trưởng về số lượng (còn được gọi là bệnh thành tích) đưa đến tình trạng chất lượng, hiệu quả kinh tế thấp, lãng phí nhiều, gây ra nhiều tổn thất về kinh tế, về xã hội và môi trường. Thứ hai, do điểm xuất phát từ nền nông nghiệp lạc hậu, văn hóa chính trị nước ta tiềm ẩn những nhược điểm lớn, thường thỏa mãn với những mong muốn trước mắt, với lý lẽ số đông, với triết lý chung chung chứ không vươn tới những cơ sở khoa học, những quy luật khách quan, nên dễ kìm hãm sự đổi mới, cải cách kịp thời. Mặt khác, do xuất phát từ kinh tế nông nghiệp lạc hậu, nên ảnh hưởng của nền văn hóa và tâm lý tiểu nông khá đậm, biểu hiện ở tính tự mãn sau những thắng lợi, tâm lý chạy theo thành tích, hám danh hám lợi khi có chức quyền. Khi những nhược điểm ấy trở nên phổ biến hoặc xuất hiện ở những người đứng đầu thì nó làm bào mòn dần sức sống và khả năng sáng tạo của văn hóa. Thứ ba, cải cách hành chính diễn ra chậm, có dấu hiệu của tình trạng lợi ích nhóm chi phối hoạt động thực thi pháp luật, đang tạo ra trở lực cho việc duy trì trật tự, kỷ cương xã hội, vi phạm nguyên tắc nhà nước pháp quyền. Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước đã được khởi động từ năm 2001, nhưng qua 15 năm đến nay vẫn chưa tạo ra được những chuyển biến căn bản và rõ nét. Vấn đề các nhóm lợi ích can thiệp vào hoạt động thực thi pháp luật đã được thẳng thắn vạch ra trong nhiều Nghị quyết quan trọng của Đảng nhưng chưa có cơ chế hữu hiệu để kiểm soát. Đây cũng là một lý do khiến tình trạng tham nhũng, lãng phí, bao che, thân hữu có xu hướng diễn ra nghiêm trọng và phổ biến, như rất nhiều khảo sát, nghiên cứu của các cơ quan nhà nước và tổ chức quốc tế đã chỉ rõ. Đây là một rào cản lớn cho quá trình tăng trưởng kinh tế, gắn kết với phát triển văn hoá, thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội. 127 Thứ tư, năng lực, kinh nghiệm quản lý của đội ngũ cán bộ quản lý thực hiện các mục tiêu nhiệm vụ của chương trình, chính sách giảm nghèo ở địa phương chưa đồng đều, hạn chế đến hiệu quả công tác tham mưu cho các cấp chính quyền. Bên cạnh đó, năng lực quản lý, tổ chức triển khai thực hiện Chương trình, Chính sách giảm nghèo ở các địa phương chưa đồng đều mặc dù cùng một cơ chế thực hiện: có tỉnh thực hiện đúng tiến độ, hiệu quả cao trong khi một số tỉnh gặp khó khăn khi triển khai các nội dung về giao xã làm chủ đầu tư, cơ chế đặc thù trong đầu tư xây dựng... trong các Chương trình và Chính sách giảm nghèo (theo Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội, 2020). 4.3.1.2. Sự phân cấp, phân quyền trong quản lý hành chính nhà nước và tài chính Những tồn tại trong quá trình phân cấp quản lý nói chung và đặc biệt liên quan đến giảm nghèo là phân cấp trong Chương trình xoá đói giảm nghèo như sau: Thứ nhất, trong phân bổ nguồn lực của Chương trình, rất khó có thể theo dõi việc phân bổ từ nguồn ngân sách Nhà nước và theo dõi các nguồn này được sử dụng như thế nào? Trong thực tế có sự khác nhau rất lớn trong nguồn lực phân bổ theo tỉnh dẫn đến kết quả các các hộ nghèo ở các vùng khác nhau được nhận hỗ trợ ở mức kinh phí khác nhau. Tuy nhiên do phần lớn kinh phí của các dự án XĐGN vẫn do cấp huyện và tỉnh kiểm soát, trong khi trách nhiệm thực hiện lại nằm cấp xã, dẫn đến việc bị động của chính quyền cấp xã trong việc thực hiện. Mặc dù trong quá trình lập kế hoạch cấp xã có sự tham gia thảo luận của người dân địa phương, tuy nhiên do kế hoạch cuối cùng lại do UBND huyện và tỉnh phê duyệt nên khiến cho chính quyền xã lúng túng trong việc xây dựng kế hoạch dài hạn. Không có sự liên kết giữa lập kế hoạch hoạt động và lập kế hoạch ngân sách từ cấp trung ương đến địa phương. Đối với ban thường trực ở các huyện, xã không tham gia vào quá trình phân bổ ngân sách nên không có cơ hội tác động đến các nguồn lực được phân bổ cho phù hợp với nhu cầu của các cấp địa phương. Báo cáo nhận định mối liên kết giữa thông tin từ dưới lên và thông tin từ trên xuống còn rất hạn chế, đôi khi chỉ mang tính hình thức. Ngoài ra ngân sách phân bổ từ trung ương cũng không ổn định dẫn đến khó khăn cho công tác lập kế hoạch dài hạn, chính vì vậy công tác lập kế hoạch từ cấp xã vẫn chưa mang tính thực tế. Nơi nào mà các xã chỉ thụ động hưởng lợi ích hoặc nhận hỗ trợ bằng hiện vật, ở đó khả năng thất thoát vốn lớn hơn do người dân thiếu trách nhiệm và thiếu sự tham gia. Phần lớn công 128 việc theo dõi tỷ lệ hộ nghèo cũng được lái theo các mục tiêu ưu tiên cấp cao hơn và rất khác so với những gì trên thực tế. Thứ hai, do phân cấp quản lý của Chương trình XĐGN theo hướng từ trên xuống, hệ thống phụ thuộc vào việc ban hành các văn bản hướng dẫn kịp thời và rõ ràng từ trung ương cho các địa phương cho các hợp phần của chương trình. Việc chậm ban hành các hướng dẫn và sự thiếu rõ ràng của các văn bản từ cấp trung ương dẫn đến việc các địa phương sử dụng những văn bản hướng dẫn của năm trước đó. Ngoài ra điều này còn gây ra sự lúng túng trong quá trình thực hiện, đặc biệt là các cán bộ dễ bị chỉ trích là vi phạm thủ tục. Khi các hướng dẫn được ban hành để thay thế các hướng dẫn tạm thời thì lại mất thời gian cho công tác hướng dẫn chỉ đạo thực tế. Điều này cho thấy các thủ tục hành chính của chúng ta tương đối công kềnh, thiếu cơ chế khuyến khích cho các cấp địa phương triển khai chương trình. Cụ thể, Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội (2020) chỉ ra một số địa phương còn lúng túng trong thực hiện một số nội dung hỗ trợ phát triển sản xuất, đa dạng hóa sinh kế và dự án nhân rộng mô hình giảm nghèo vì Thông tư số 18/2017/TT-BNNPTNT hướng dẫn một số nội dung thực hiện hỗ trợ phát triển sản xuất, đa dạng hóa sinh kế và dự án nhân rộng mô hình giảm nghèo thuộc Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo bền vững giai đoạn 2016-2020 được Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn ban hành chậm (ban hành ngày 09/10/2017). Tồn tại thứ ba trong phân cấp đó là năng lực của cán bộ địa phương chưa đáp ứng được với những công việc mà họ được giao từ chương trình XĐGN. Ở cấp tỉnh, huyện, xã trách nhiệm giám sát được giao cho Ban chỉ đạo Giảm nghèo chủ yếu là trưởng ban các ngành. Tuy nhiên người được giao trách nhiệm không chỉ giám sát chương trình XĐGN mà còn cả các chương trình phát triển kinh tế xã hội khác do đó trong nhiều trường hợp cán bộ địa phương lơ là trong việc giám sát các hoạt động của Chương trình. Ngoài ra tại các địa phương không có cán bộ chuyện trách hỗ trợ cho ban chỉ đạo tỉnh do nhân sự thay đổi, không bố trí biên chế cho cán bộ giảm nghèo. Công tác nâng cao năng lực cho cán bộ cơ sở và cộng đồng về cơ chế phân cấp trao quyền, áp dụng cơ chế đầu tư đặc thù chưa thực sự gắn kết giữa học tập và thực hành, chưa gắn với từng công trình, dự án, tổ nhóm cụ thể nên hiệu quả còn hạn chế, ảnh hưởng bất lợi đến việc thực hiện phân cấp và trao quyền (theo Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội, 2020). Thứ tư đó là sự thiếu minh bạch trong cung cấp thông tin từ cấp trung ương đến cấp tỉnh, huyện xã. Mặc dù xã là đối tượng hưởng lợi nhưng họ tiếp cận các thông tin về các dự án và chương trình rất hạn chế, nhất là đối với đồng bào miền núi, vùng sâu vùng xa. Cán bộ xã cảm nhận họ chưa được trao quyền để chất vấn các lý do phân bổ ngân sách 129 cũng như nguyên nhân thay đổi các phân bổ này, trong khi đó cấp huyện không thông báo cho cấp xã về các nguyên nhân thay đổi. Giữa các cấp liên quan từ trung ương xuống tỉnh, từ tỉnh xuống huyện và từ huyện xuống xã có ít thông tin về quy trình phân bổ ngân sách và chi tiết ngân sách trong khi tiêu chí được xây dựng chung chung và không rõ ràng. Các xã chỉ lập kế hoạch giảm nghèo sau khi đã nhận được tiêu chí phân bổ của cấp huyện nhưng các thông tin không đầy đủ về nguồn lực phân bổ dẫn đến các xã gặp khó khăn trong việc tích cực triển khai chương trình. Trong thực tế cán bộ xã và người dân không đóng góp đầu vào cho việc ra quyết định về tính hợp lý của các khoản đầu tư cũng như không cam kết hỗ trợ tài chính cho quá trình vận hành bảo dưỡng vì vậy các công trình đầu tư thường không bền vững. 4.3.1.3. Nhân tố về hệ thống các chính sách liên quan đến giải quyết mối quan hệ giữa thể chế và nghèo đa chiều a. Sự bất cập trong các chính sách phân phối thu nhập và tài sản Trước hết, là xu hướng tích tụ tài sản sản xuất (đất đai, tài chính) vào một nhóm ngày càng gia tăng. Phù hợp với nền kinh tế thị trường, Việt Nam đang thực hiện chính sách phân phối theo tài sản sản xuất, tức là thu nhập của các nhóm dân cư phụ thuộc vào quy mô tài sản mà họ chiếm giữ và được huy động cho hoạt động kinh tế. Tuy nhiên, hiện nay đang tồn tại sự bất công bằng trong tiếp cận tài sản sản xuất sau một thời gian chịu sự tác động của kinh tế thị trường. Trong nông nghiệp, trước đổi mới kinh tế, phân chia đất đai ở Việt Nam là tương đối công bằng trong các hộ gia đình vì dựa trên sở hữu tập thể về đất đai. Tuy nhiên, trong quá trình đổi mới kinh tế, chính sách giao đất giao rừng được thực hiện. Diễn biến của thị trường đất đai qua 27 năm (1992-2019) đã dẫn đến sự phân hoá, xuất hiện nhóm hộ giàu có nhiều diện tích sản xuất nông nghiệp hơn các nhóm hộ còn lại. Đồng thời, tỷ lệ các hộ gia đình không có đất nông nghiệp ở nông thôn có xu hướng tăng lên do chính sách thu hồi đất nông nghiệp sử